Multilateralismus in der deutschen Außenpolitik – eine Bilanz

3.1 Multilateralismus in den Anfängen und der ersten Phase der westdeutschen Außenpolitik (1949–1969)

Geht man zurück zu den Anfängen der westdeutschen Außenpolitik, so erscheint der Multilateralismus in mehrfacher Hinsicht als konstitutiv, also identitätsbegründend. Zum einen sind die beiden deutschen Staaten das Ergebnis multilateraler Politikprozesse innerhalb der Siegerallianz im Weltkrieg gegen Deutschland bzw. der Besatzungsmächte. Die multilateralistische Ausrichtung der Außenpolitiken der beiden deutschen Staaten nach 1949, ablesbar an den wechselseitigen Zugehörigkeiten zur NATO bzw. zum Warschauer Pakt sowie zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft EWG bzw. zum Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe RGW, war angesichts dieser geopolitischen Gegebenheiten somit unabweisbar.^[16]

Die sehr unterschiedlichen Ideologien, die die innenpolitischen Ordnungen der jeweiligen Führungsmächte und damit auch der beiden deutschen Staaten prägten, finden sich auch in den kontrastierenden außenpolitischen Formen des Multilateralismus der beiden Blöcke und in den jeweiligen Vorstellungen über internationale Ordnung. Der Multilateralismus der Bundesrepublik Deutschland entstand im Kontext liberal-demokratischer und kapitalistischer Ordnungspolitik. So bekam die BRD eine Außenpolitik, die visionär auf eine grundlegende Transformation der internationalen Politik, insbesondere in Europa, abzielte, gewissermaßen in die Wiege gelegt. Andererseits setzte diese Außenpolitik aber auch einen dergestalt transformierten Kontext in mancher Hinsicht voraus: Die westdeutsche Außenpolitik konnte nur in einem Kontext gedeihen, der nicht mehr demjenigen der Machtpolitik des 19. Jahrhunderts in Europa entsprach, sie benötigte ein ordnungspolitisch verdichtetes Umfeld, das sie doch zugleich erst schaffen sollte und wollte.^[17] Diese fundamentale Spannung in der multilateralistischen Ausrichtung der deutschen Außenpolitik wurde allerdings durch die konkreten Rahmenbedingungen der westdeutschen Außenpolitik in den Hintergrund gedrängt: Faktisch verstärkten sich die transformatorische Ausrichtung der westdeutschen Außenpolitik und die in der transatlantischen und westeuropäischen Sicherheitsgemeinschaft bereits transformierten Rahmenbedingungen wechselseitig. Dabei spielte der Ost-West-Gegensatz eine katalytische Rolle: Durch die Teilung Deutschlands und Europas nach 1947 waren die beiden deutschen Staaten von Anfang an eingebettet in zwei militärische Bündnissysteme, die ihre jeweilige Sicherheit gewährleisteten.

Die beiden multilateralistischen Kontexte, in die die jeweiligen deutschen Außenpolitiken in den 1950er- und 1960er-Jahren eingebettet waren, waren demgemäß zunächst sicherheitspolitisch. Das betraf nicht nur die NATO und den Warschauer Pakt: Auch die Anfänge der europäischen Integration (wie auch der ostdeutschen Einbettung in die wirtschaftliche Arbeitsteilung innerhalb des Ostblocks) waren ursprünglich mindestens ebenso durch sicherheitspolitische wie durch wirtschaftspolitische Erwägungen bestimmt. Es ging dabei nicht zuletzt darum, die Wiederbewaffnung der deutschen Staaten so zu organisieren, dass die Befürchtungen der misstrauischen Nachbarstaaten vor einer Wiederbelebung des deutschen Militarismus und Revanchismus zerstreut werden konnten. Der Ausgangspunkt der westeuropäischen Wirtschaftsintegration war deshalb konsequenterweise die Schwer-, also (auch) die Rüstungsindustrie. Nach dem Scheitern der Pläne für eine europäische Verteidigungsgemeinschaft Mitte der 1950er-Jahre verlagerte sich allerdings der Schwerpunkt der europäischen Integration zunehmend auf die Wirtschaftsbeziehungen. Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft wird damit zu einer weiteren zentralen Dimension der multilateralistischen Einbettung der westdeutschen Außenpolitik.

Aber wie passte der Verfassungsauftrag der Wiedervereinigung zur multilateralistischen Grundausrichtung der westdeutschen Außenpolitik? Schließlich erschien dieser auf den ersten Blick als ausgesprochen „bilateralistisch“. In mancher Hinsicht waren die deutsch-deutschen Beziehungen dann auch tatsächlich ausgeprägt bilateral: Die Politik der Hallstein-Doktrin zur Durchsetzung des bundesdeutschen Alleinvertretungsanspruchs etwa könnte man – in ihrer Fixierung auf die „DDR“ – als negativ bilateralistisch bezeichnen.^[18] Andererseits zeigte sich spätestens seit den 1960er-Jahren, dass auch die deutsche Frage nur multilateral gelöst werden konnte. Bei der letzten Deutschland-Konferenz der vier Mächte 1959 in Genf durften die beiden deutschen Staaten nur an Katzentischen teilnehmen, die Regelung der deutschen Frage wurde somit in einem 4+2-Format verfolgt (die Verhandlungen endeten ergebnislos).

In der Summe ist der bundesdeutsche Multilateralismus in dieser Phase der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik primär transatlantisch und westeuropäisch ausgerichtet. Spezifisch geprägt ist er normativ durch das Streben nach materiellem Wiederaufbau, Rehabilitierung und äußerer Sicherheit, durch Anti-Kommunismus und Anti-Nationalismus bzw. eine ausgeprägt supranationalistische und föderalistische Interpretation der europäischen Integration. Die dominanten äußeren Einflüsse kamen aus den USA; sie waren jedoch durchaus widersprüchlich: Auf der einen Seite waren dies progressive Kräfte, die sich etwa in den Nürnberger Prozessen manifestierten, auf der anderen Seite der Anti-Kommunismus, der im Kontext des Kalten Krieges immer mehr an Einfluss gewann und restaurative gesellschaftliche und politische Entwicklungen begünstigte.

3.2 Multilateralismus in der zweiten Phase der westdeutschen Außenpolitik (1969 bis 1982)

Gegen Ende der 1960er-Jahre konnte die bundesdeutsche Außenpolitik bereits auf eine bemerkenswerte Erfolgsgeschichte zurückblicken: Die BRD war zu einem anerkannten und geachteten Mitglied des westlichen Bündnissystems und der Staatengemeinschaft aufgestiegen und verfügte insbesondere in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, aber auch in der NATO über erheblichen Einfluss nicht nur auf einzelne Entscheidungen, sondern auch auf die strukturelle Entwicklung dieser multilateralen Kontexte. Sie war, in der treffenden Formulierung von Arnold Wolfers, die William E. Paterson zur Charakterisierung der bundesdeutschen Europapolitik aufgegriffen hat, nunmehr in der Lage, auch ihr „Milieu“ zu gestalten.^[19] Grundlage hierfür war die geschickte Nutzung der bundesdeutschen Einflusspotenziale in diesen beiden multilateralen Kontexten. Indem Bonn strukturelle Einbindungen und Abhängigkeiten akzeptierte, konnte es im Gegenzug eigene Interessen erfolgreich verfolgen. Paradigmatisch zeigte sich das bereits in der ersten Hälfte der 1950er-Jahre bei der Wiederbewaffnung Deutschlands: Mit der Aufstellung der Bundeswehr sicherte sich Bonn die Sicherheitsgarantien der USA im Kontext des Kalten Krieges und mit der Bereitschaft, die Bundeswehr vollständig in das westliche Verteidigungsbündnis zu integrieren, verschaffte sich Bonn das politische Vertrauen seiner Nachbarn und die Chance, die europäische Integration im eigenen Sinne voranzutreiben. Die Möglichkeiten des gemeinsamen Marktes wiederum nutzte die bundesdeutsche Wirtschaft, um zur Weltwirtschaftsmacht aufzusteigen: Die deutschen Exporte erreichten 1968 einen Wert von fast 100 Mrd. DM und einen Anteil von 7,6 Prozent der Weltausfuhren.^[20] Die BRD war damit nach den USA zur zweitgrößten Exportnation und die D-Mark zu einer starken, weltweit anerkannten Währung aufgestiegen.

Allerdings lag das Ziel der Wiedervereinigung zu dieser Zeit noch in weiter Ferne. In der nächsten Phase der westdeutschen Außenpolitik erschloss sich die deutsche Außenpolitik jedoch zwei weitere multilaterale Kontexte, die es Bonn erlaubten, seine weiterreichenden deutschland-, europa- und weltpolitischen Zielsetzungen zu verfolgen. Beide Kontexte – der der gesamteuropäischen Sicherheit und der der Vereinten Nationen – hingen dabei zusammen: Die Ostpolitik der sozialliberalen Koalition seit 1969 ermöglichte es den beiden deutschen Staaten, in die Vereinten Nationen aufgenommen zu werden, und sie erweiterte die globalen Handlungsspielräume der westdeutschen Außenpolitik in der Dritten Welt. Die neue Ostpolitik verknüpfte dabei bilaterale Verträge zu einem multilateralen Geflecht, das seinen sichtbarsten Ausdruck in der Konferenz für Sicherheit und Entspannung in Europa (KSZE) fand. Dabei konnte sie auf den multilateralistischen Kontexten der Westbindung aufbauen, zugleich musste sie aber auch die spezifischen multilateralen Gegebenheiten in Osteuropa berücksichtigen: Der Schlüssel für eine erfolgreiche Ostpolitik lag in Moskau, weil dort die Handlungsspielräume der osteuropäischen Mitgliedsstaaten des Warschauer Paktes festgelegt wurden. Mit dem Abschluss der deutsch-deutschen Vereinbarungen und der Vereinbarungen über Berlin verlagerte sich der Schwerpunkt der Diplomatie auf die multilaterale Aushandlung und Ausgestaltung einer gesamteuropäischen Sicherheitsordnung, in die auch die USA (und Kanada) einbezogen waren. Dabei ging es um das gesamte Spektrum der zwischenstaatlichen Beziehungen von der militärischen Sicherheit über die Wirtschaftsbeziehungen bis hin zu kulturellen Kontakten und der Erleichterung der zwischenmenschlichen Kontakte.^[21]

Bundeskanzler Schmidt und Staatsratsvorsitzender Honecker treffen auf der KSZE Konferenz in Helsinki im August 1975 zusammen

In dieser Phase der deutschen Außenpolitik gewannen die internationalen Wirtschaftsbeziehungen und damit die internationale Währungs-, Handels- und Entwicklungspolitik neben den traditionellen Themen der Geopolitik immer größere Bedeutung, nicht zuletzt durch weltwirtschaftliche Krisenphänomene wie den Zerfall des Bretton-Woods-Systems fester Wechselkurse und die Ölpreisexplosionen von 1973/74 und 1979/80. Unter Bundeskanzler Helmut Schmidt (1974–1982) spielte die Bundesrepublik eine wichtige Rolle bei der Fortentwicklung der europäischen und internationalen Wirtschaftsorganisationen. In Europa betraf dies die Etablierung eines Europäischen Währungssystems, in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen betraf es die Gipfeltreffen der großen westlichen Wirtschaftsmächte, die bis heute als G7 Gipfeltreffen fortgeführt werden.^[22]

Insgesamt erweiterte die westdeutsche Außen- und Sicherheitspolitik in dieser Phase ihren Aktionsradius deutlich, ohne dabei jedoch ihre multilateralistische Ausrichtung grundsätzlich zu verändern. Mit der neuen Ostpolitik erschloss sich Bonn eine weitere Dimension – die der (Mit-)Gestaltung der gesamteuropäischen Ordnung. In ihrer spezifischen inhaltlichen Ausprägung lassen sich in dieser Phase zwei deutlich unterschiedliche Unterphasen feststellen: Von 1969 bis 1974 dominiert in der Innen- wie in der Außenpolitik eine emanzipatorisch orientierte Neuinterpretation des multilateralistischen Wertekanons der Bundesrepublik („mehr Demokratie wagen“: Bundeskanzler Willy Brandt), in der auch anti-amerikanische und nationalistische Töne mitschwingen. Dabei gehen wichtige äußere Impulse von der amerikanischen Anti-Vietnamkrieg-Bewegung aus. Von 1974 bis 1982 stehen dagegen unter dem Eindruck der Ölkrisen und der wirtschaftlichen Krisensymptome der 1970er-Jahre sowie der Rückschläge in der Entspannungspolitik kompetentes Krisenmanagement und die Bewahrung des Erreichten im Vordergrund.

3.3 Multilateralismus vor, während und nach der deutschen Vereinigung (1982 bis 2003)

Über die Verknüpfung der Westintegration mit der Etablierung einer (rudimentären und fragilen) gesamteuropäischen Sicherheitsordnung gelangte die westdeutsche Außenpolitik schließlich 1989/90 auch zur Wiedererringung der deutschen Einheit im Kontext der friedlichen Vereinigung Europas und damit zur Überwindung des Erbes des Weltkriegs und des Kalten Krieges. Dies waren bemerkenswerte Ergebnisse einer konsequent multilateralistischen Außen- und Sicherheitspolitik. Natürlich war die deutsche Einheit dabei nicht allein oder auch nur primär das Ergebnis der bundesdeutschen Außenpolitik. Dennoch ist nicht zu bestreiten, dass sie diese Entwicklungen nicht nur ermöglichte, sondern auch durch Gestaltungswillen und Gestaltungsfähigkeit erheblich beeinflussen konnte.^[23]

Die Vorgeschichte des deutschen Vereinigungsprozesses beginnt 1982 mit dem innenpolitischen Machtwechsel von der sozialliberalen zur christliberalen Koalition und von Helmut Schmidt zu Helmut Kohl als Bundeskanzler. Damit wurde der Weg frei für die Umsetzung des NATO-Doppelbeschlusses von 1979. Dieser Schritt bestärkte die Verankerung der BRD im westlichen Bündnis und schuf damit die Voraussetzungen für die Überwindung der deutschen und europäischen Teilung. Parallel dazu kam es im Verlauf der 1980er-Jahre auch zu einer Revitalisierung der europäischen Integration mit den Projekten der Vervollständigung des europäischen Binnenmarkts und der Wirtschafts- und Währungsunion, die Kommissionspräsident Jacques Delors (1985–1994) mit tatkräftiger Unterstützung aus Bonn und Paris vorantrieb.^[24] Zugleich gelang es der bundesdeutschen Außenpolitik, trotz des weltpolitisch ungünstigen Umfeldes eines „zweiten Kalten Krieges“ in der Ära von US-Präsident Ronald Reagan, Elemente der Entspannungspolitik insbesondere im deutsch-deutschen Verhältnis zu bewahren und fortzuführen.^[25]

Die Überwindung der deutschen und der europäischen Teilung stellte den ultimativen Triumph der westdeutschen Außenpolitik dar: Die Zielvorgaben des Grundgesetzes wurden damit sämtlich eingelöst, das vereinte Deutschland fand seinen Platz inmitten eines friedlich vereinten Europas. Möglich wurde dies (nicht allein, aber wesentlich auch) durch die konsequente Nutzung der Chancen multilateralistischer Diplomatie. Dabei konnte die westdeutsche Außenpolitik auf drei wichtigen Voraussetzungen aufbauen – auf der Unterstützung durch Partner, insbesondere die US-Regierung unter Präsident George H.W. Bush; auf der Einbettung in leistungsfähige multilaterale Strukturen und Institutionen und auf innenpolitischer Unterstützung. Mit dem 2+4-Vertrag und den ihn flankierenden Vertragswerken mit der Sowjetunion und mit Polen wurde die deutsche Teilung überwunden und zugleich auch die Vereinigung des geteilten Europas und dessen Neuordnung ermöglicht.

Wie schon die alte Bundesrepublik in den Deutschland-Verträgen von 1955 konnte auch das sich vereinigende Deutschland 1989/90 seine Handlungsfähigkeit und seine außenpolitischen Gestaltungsmöglichkeiten dadurch vergrößern, dass es freiwillige Selbstbindungen vornahm und sich konsequent in multilateralistische Zusammenhänge integrierte. Vorrangig waren dabei wiederum die NATO und die Europäischen Gemeinschaft, die durch den Vertrag von Maastricht zur Europäischen Union umgestaltet wurden.

Traditionell waren diese beiden Dimensionen für die westdeutsche Außenpolitik von derart überragender Bedeutung, dass es geradezu axiomatisch für sie war, jede Entscheidung zwischen diesen beiden zu vermeiden und eine konsequente Politik des „Sowohl-als-auch“^[26] zu betreiben. Auch hierin knüpfte die neue deutsche Außenpolitik nahtlos an der alten westdeutschen an; allerdings verlagerte sich ihr Schwerpunkt im Zeitverlauf subtil, aber doch zunehmend deutlich von der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft, die vor 1990 in letzter Konsequenz vorrangig gewesen war, auf die Europäische Union, die inzwischen eindeutig im Mittelpunkt steht.

Die Errichtung einer leistungsfähigen multilateralistischen Ordnung für Gesamteuropa scheiterte dagegen. Zwar gelang es mit der Charta von Paris (1990), die Konturen einer solchen Ordnung gemeinsam zu bestimmen und zu verabschieden, aber dieser normative Rahmen war brüchig und innenpolitisch unzureichend verankert. Auch die formale Aufwertung der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) zur Organisation (OSZE) änderte nichts daran, dass die gesamteuropäische Sicherheitsordnung im multilateralistischen Sinne Stückwerk blieb: Weder gelang ihr die Einhegung der Kriege im ehemaligen Jugoslawien noch die Überwindung der alten Gegensätze und des Misstrauens zwischen Russland und dem Westen.^[27] Die beiden wichtigsten Ursachen für dieses Scheitern waren die innenpolitische Entwicklung in Russland (insbesondere die Konsolidierung des Machtsystems von Wladimir Putin) und die NATO-Erweiterungspolitik der USA, in der immer wieder Reflexe des Kalten Krieges durchschlugen.^[28] Diese beiden Faktoren verhinderten auch einen konsequenten und nachhaltigen Umbau der NATO von einer kollektiven Verteidigungs- zur kooperativen und kollektiven Sicherheitsorganisation für Gesamteuropa. Dennoch waren es schließlich nicht die EU oder die Vereinten Nationen, sondern die NATO, die die Auflösungskriege im ehemaligen Jugoslawien durch ihre Militärinterventionen und ihre Militärpräsenz in Bosnien (1995 bis 2004 im Rahmen der IFOR bzw. SFOR) und im Kosovo (seit 1999 KFOR) beenden und so den Balkan befrieden konnte. Mit dem 11. September 2001 und dem „globalen Krieg gegen den Terror“ der US-Administration von George W. Bush rückten die Bemühungen um eine gesamteuropäische Friedensordnung dann jedoch in den Hintergrund; zudem belastete – nach den beiden Erweiterungsrunden der NATO 1999 und 2004 nach Mittel- und Südosteuropa – die Diskussion um eine NATO-Mitgliedschaft Georgiens und der Ukraine das Verhältnis zu Russland.

Die Bundeswehr beteiligte sich an den beiden Interventionen der NATO auf dem Balkan und ihren anschließenden Stabilisierungsoperationen (IFOR/SFOR, KFOR) sowie danach auch an den NATO-Operationen in Afghanistan seit 2001.^[29] Diese Neuausrichtung der Bundeswehr auf Einsätze im Ausland im Rahmen von friedenserhaltenden (Blauhelm-) und friedensschaffenden (Kampf-)Einsätzen stellte die signifikanteste Veränderung in einer deutschen Außen- und Sicherheitspolitik dar, die nach 1990 ihrem Anspruch nach^[30] wie auch in ihrer Praxis vor allem am Prinzip der Kontinuität orientiert war. Und selbst für diese Modifikation gab es durchaus Präzedenzfälle: Schon lange vor der Vereinigung hatten zwei Bundesregierungen die Mitwirkung von Bundeswehrsoldaten an militärischen Zwangsmaßnahmen des westlichen Bündnisses beschlossen, zu denen es dann im Gefolge allerdings nicht kam.^[31] Zudem waren alle Auslandseinsätze der Bundeswehr nach 1990 durch entsprechende Resolutionen und damit Mandate des UN-Sicherheitsrats legitimiert (die einzige Ausnahme bildete hier die Kosovo-Intervention der NATO 1999) sowie grundsätzlich stets eingebettet in kollektive Interventionen unter der Flagge der Vereinten Nationen, der NATO oder der Europäischen Union.

Insofern kann auch in der militärischen Sicherheitspolitik Deutschlands weder von einem Kontinuitätsbruch noch von einem Abrücken von einer multilateralistischen militärischen Sicherheitspolitik die Rede sein. Im Gegenteil bemühte sich die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik auch hier um die Vertiefung und Erweiterung multilateralistischer Strukturen. Dies betraf den Umbau der NATO im Sinne der Zielsetzungen kooperativer und kollektiver Sicherheitspolitik, vor allem aber die Gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik und die 1999 lancierte Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU, die die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Europäischen Union voranbringen sollten. Aus deutscher Sicht ging es dabei primär darum, die multilateralistischen Strukturen der NATO und der EU weiter zu transformieren; genuin militärstrategische Überlegungen spielten demgegenüber eine nachrangige Rolle.^[32]

Auch in den traditionellen Kernbereichen der europäischen Integration setzte sich die deutsche Außenpolitik nach 1990 zunächst zielstrebig und energisch für die weitere Transformation ein. Dies betraf sowohl die Erweiterung (hier war die deutsche Politik eine der treibenden Kräfte hinter der Aufnahme Polens, Ungarns, Tschechiens und der Slowakei) wie auch die Vertiefung der europäischen Integration im Umbau der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zur Europäischen Union und der Einführung der gemeinsamen Währung.^[33] Das Ergebnis war eine bemerkenswerte Fortentwicklung der europäischen Integration sowohl im Sinne ihrer politischen und geografischen Erweiterung auf bis zu 28 Mitgliedsländer wie auch hinsichtlich ihrer supranationalen Transformation. Besonders bedeutsam war in diesem Zusammenhang die Währungsunion mit der Einführung des Euro. Allerdings basierte diese Währungsunion nicht auf einer entsprechend integrierten Wirtschaftsunion. Auch die angestrebte politische Union konnte in den Vertragswerken von Maastricht, Amsterdam und Nizza nur in Ansätzen verwirklicht werden. Der rasche Aufwuchs der Mitgliedschaft und die unausgewogene Vertiefung der Integration innerhalb wie über die drei Säulen der Union hinweg führten zu Spannungen und Verwerfungen, die die Erfolge der europäischen Integration in dieser Phase zu einer schweren Hypothek für die Zukunft der Europäischen Union werden ließen.

In der vierten globalen Dimension der neuen deutschen Außenpolitik standen Konflikte in dem geopolitischen Krisenbogen im Mittelpunkt, der sich von Nordafrika über die gesamte islamische Welt bis nach Ostasien erstreckte. Einen zweiten Schwerpunkt bildeten die internationalen Wirtschaftsbeziehungen. Bei Ersterem waren die Ursachen der Konflikte häufig prekäre Staatlichkeit und die innere Zerrüttung von Gesellschaften; der erste Großkonflikt der neuen Ära, die Invasion und Annexion Kuwaits durch den Irak 1990 und seine Befreiung 1991, war insofern eher untypisch. Immerhin war die Bewältigung dieser Krise, an der sich das vereinte Deutschland nur logistisch und finanziell, nicht aber militärisch beteiligte, Auslöser einer innenpolitischen Diskussion um die Neuausrichtung der Bundeswehr. Diese beteiligte sich dann bald an UN-Blauhelmeinsätzen in Kambodscha und Somalia sowie schließlich auch an Kampfeinsätzen auf dem Balkan, in Afghanistan und in Afrika. Auch in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen engagierte sich die deutsche Außenpolitik im Sinne einer Erweiterung und Vertiefung der internationalen Ordnung, ohne dabei jedoch (wie in den 1970er-Jahren) eine Führungsrolle einzunehmen. Dies galt ähnlich auch für andere Bereiche der internationalen Ordnungspolitik (eine Ausnahme bildete die Gründung des Internationalen Strafgerichtshofs, an der die deutsche Diplomatie erheblichen Anteil hatte).

Die Neuinterpretation des multilateralistischen Kanons der westdeutschen Außenpolitik baute nach 1990 auf den alten Fundamenten auf und schrieb die Baupläne fort: Die europäische Integration mit der EU, die transatlantische Sicherheitsgemeinschaft mit der NATO, die gesamteuropäische Ordnung mit der KSZE/OSZE und schließlich die globale Dimension mit den Vereinten Nationen bildeten auch weiterhin die vier Handlungskontexte des deutschen Multilateralismus. Dabei verschoben sich allerdings die Gewichte: Die Europäische Union rückte immer stärker in den Mittelpunkt und entwickelte sich – zumindest dem Anspruch nach – zu einem global player, einem außenpolitischen Akteur von Weltrang, über den die deutsche Außenpolitik sich neue Einflussmöglichkeiten zu erschließen hoffte. Zugleich veränderte sich auch die deutsche Einstellung zur europäischen Integration: Die Zukunft Europas wurde nun nicht mehr als die eines föderalistisches Bundesstaats gesehen, sondern in einem primär intergouvernemental organisierten Staatenverbund. In diesem Zusammenhang erfuhren die Kategorien des „nationalen Interesses“ und Deutschlands „internationaler Verantwortung“ eine, wie Baumann festgestellt hat, signifikante Aufwertung und Umdeutung.^[34]

3.4 Multilateralismus in der Krise (2003 bis 2020)

Im Rückblick erweist sich die erste Amtszeit von US-Präsident George W. Bush als eine wichtige Zäsur auch für die deutsche Außenpolitik. War es bis dahin insgesamt gelungen, die neue internationale Ordnung nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes multilateralistisch zu konsolidieren und zu vertiefen, so geriet sie durch die amerikanische Reaktion auf die Terroranschläge des 11. Septembers 2001 und den Aufstieg Chinas zunehmend unter Druck.^[35] Die internationale Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise von 2008/9 verschaffte diesen Erosionstendenzen zusätzliche Dynamik. Die deutsche Außenpolitik geriet damit in die Defensive; insgesamt vermochte sie es nicht, sich wirksam gegen die negativen Entwicklungen zu stemmen. Die Beziehungen zu Deutschlands wichtigsten außenpolitischen Partnern und Verbündeten, den USA und Frankreich, verloren an Gestaltungspotenzial: Das Verhältnis zu Amerika erlebte in der Irakkrise 2003 ein schweres Zerwürfnis,^[36] während die deutsch-französische Partnerschaft unter den Präsidenten Hollande und Sarkozy durch Strukturprobleme der französischen Wirtschaft und die mangelhafte Reformbereitschaft und Reformfähigkeit der französischen Politik zunehmend belastet wurde. Hinzu kamen die Krisensymptome in der NATO, der OSZE und vor allem in der Europäischen Union nach dem Scheitern des Verfassungsvertrags und dann dem Aufbrechen der Eurokrise.

Auch in der globalen Dimension der deutschen Außenpolitik zeichneten sich Probleme ab – auch dort häuften sich Krisensymptome in multilateralen Institutionen, von der Arabischen Liga und der Afrikanischen Union bis zur WTO und der Weltbank. Allerdings entstand in der immer engeren Zusammenarbeit mit der Volksrepublik China hier eine neue, gewichtige bilaterale Partnerschaft, die vor allem auf den rasch expandierenden Wirtschaftsbeziehungen zwischen Deutschland und China beruhte.

Dass in der Irakkrise 2003 weder die offene Auseinandersetzung mit Washington und London noch der Schulterschluss mit Frankreich und Russland in der Lage waren, die amerikanische Intervention in Irak zu verhindern, demonstrierte die Grenzen der außenpolitischen Gestaltungsfähigkeit Deutschlands. Vielleicht hätten energische gemeinsame Bemühungen der drei großen europäischen Mitgliedsstaaten Washington dazu bewegen können, diese Interventionspläne aufzugeben, doch dieser Weg wurde niemals ernsthaft beschritten. Immerhin inspirierte diese Krise die Suche nach neuen Ansätzen der Zusammenarbeit, und Berlin spielte so bei den Bemühungen um eine Entschärfung des iranischen Atomwaffenprogramms seit 2003 eine einflussreiche Rolle. Auch beim Krisenmanagement innerhalb der Europäischen Union im Gefolge des Scheiterns des Europäischen Verfassungsvertrags nach dem negativen Ausgang der Referenden in den Niederlanden und Frankreich legte sich die deutsche Außenpolitik ins Zeug und erreichte im Rahmen ihrer Ratspräsidentschaft 2007 die Konsolidierung der EU durch den Vertrag von Lissabon, der vor allem in dieser Phase der deutschen Ratspräsidentschaft ausgehandelt wurde und dabei die Substanz des gescheiterten Verfassungsvertrags in ihren wesentlichen Elementen übernahm.

Nach diesem europapolitischen Kraftakt atrophierte die deutsche Außenpolitik jedoch; sie krümmte sich immer stärker ein auf die Förderung der Außenwirtschaftsbeziehungen und auf das Management akuter Krisen wie der internationalen Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise von 2008/9, der Eurokrise (ab 2010), der Migrationskrise (ab 2015) und des Brexits (ab 2016). Die Wahrnehmung im In- und Ausland, die deutsche Außenpolitik sei nicht mehr hinreichend engagiert,^[37] führte 2014 nach der Bildung einer weiteren Großen Koalitionsregierung im Gefolge der Bundestagswahlen 2013 unter Führung von Angela Merkel zu einer konzertierten Überprüfung der deutschen Außenpolitik unter der Devise „neue Verantwortung“: Berlin versprach – im Koalitionsvertrag wie auch in drei abgestimmten Beiträgen des Bundespräsidenten, des Außenministers und der Verteidigungsministerin im Rahmen der Münchner Sicherheitskonferenz 2014 – dieser erhöhten Verantwortung in Zukunft besser gerecht zu werden, ohne dabei jedoch von den Grundlinien seiner traditionellen multilateralistischen Außenpolitik abzurücken.

Die Ergebnisse dieser Bemühungen blieben bislang jedoch eher bescheiden. Insgesamt operierte die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik in dieser Phase in einem schwierigen Umfeld und hatte nur wenige und zudem nur fragile Erfolge vorzuweisen. Sie wurde zudem durch die Defizite der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik insbesondere bei den Verteidigungsausgaben und der Ausstattung der Bundeswehr konterkariert, die immer deutlicher erkennbar wurden und für Deutschland erhebliche Glaubwürdigkeitsprobleme im Bündnis verursachten.^[38] Die Zusammenarbeit Deutschlands mit den USA profitierte unter Präsident Barack Obama (2009 bis 2017) von dessen prononciert multilateralistischer Außenpolitik; das wichtigste Ergebnis dieser Zusammenarbeit war der Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) zur Einhegung des iranischen Nuklearprogramms, eine Vereinbarung der fünf ständigen Sicherheitsratsmitglieder, der EU und Deutschlands mit dem Iran, die am 14. Juli 2015 unterzeichnet, allerdings dann 2018 von Präsident Trump einseitig aufgekündigt wurde. In der Ukraine-Krise überließ die Obama-Administration seit 2014 der Bundesregierung die Führung in der westlichen Reaktion auf diese fundamentale Herausforderung der gesamteuropäischen Ordnungsprinzipien, die vor allem Wirtschaftssanktionen umfasste.^[39] Bislang war Berlin dabei in den Bemühungen erfolgreich, die zentrifugalen Kräfte in der Russlandpolitik der Europäischen Union einzuhegen und eine gemeinsame Sanktionspolitik durchzusetzen, die nicht zuletzt für Deutschland erhebliche wirtschaftliche Kosten verursachte. Dennoch bleibt die Verfassung der gesamteuropäischen Ordnung prekär und durch den Gegensatz zwischen dem Russland Wladimir Putins einerseits und insbesondere den mittelosteuropäischen Ländern, aber auch den USA, Kanada, Deutschland und Großbritannien andererseits angespannt. Nach der Wahl von Donald Trump ins Weiße Hause gestaltete sich das Verhältnis zu den USA zunehmend schwierig; dadurch wurden auch die Verankerung Deutschlands im transatlantischen Bündnis und das Bündnis selbst belastet.^[40]

In der Partnerschaft mit Frankreich versprach die Wahl von Emmanuel Macron zum französischen Staatspräsidenten und der Wahlsieg von dessen neugegründeter Bewegung La République en Marche (LREM) bei den anschließenden Parlamentswahlen neue Impulse. Berlin zögerte allerdings lange damit, angemessene Antworten auf die zahlreichen Vorstöße und Initiativen des Präsidenten zu formulieren. Erst unter dem Eindruck der Corona-Pandemie fanden Macron und Merkel zu einer starken gemeinsamen Initiative, um die wirtschaftlichen Folgen für die von der Pandemie besonders betroffenen Staaten in Europa abzumildern und der Wirtschaftsentwicklung der EU insgesamt neue Impulse zu geben.^[41] Der Reform-Elan der ersten beiden Jahre der Präsidentschaft von Macron wurde freilich zunächst durch die Gelbwesten-Bewegung gebremst und kam dann durch die Pandemie völlig zum Erliegen. Frankreichs Stärke und Verlässlichkeit als Partner der deutschen Außenpolitik bleiben daher mit Fragezeichen behaftet. Hinzu kamen der Austritt Großbritanniens aus der EU und die Unsicherheiten der italienischen Innenpolitik.

Die europäische Integration wurde in dieser Phase durch drei schwere Krisen erschüttert: die Eurokrise, die Migrationskrise und die Entscheidung der britischen Wählerinnen und Wähler für den Austritt aus der EU, zunächst in einem Referendum und dann in der Wahl der Konservativen Partei unter Führung von Boris Johnson. Zusammen mit Mario Draghi an der Spitze der Europäischen Zentralbank dominierte die Bundeskanzlerin das Management der Eurokrise (mit Frankreich in der Rolle des Juniorpartners) und setzte dabei wichtige strukturelle Neuerungen in der Wirtschafts- und Währungsunion, wie den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) oder den Fiskalpakt, durch. In den Worten von Douglas Webber war Deutschland „…the single most influential player in setting the rules by which the crisis was managed.”^[42]

In der Migrationskrise agierte Berlin zunächst unilateralistisch, indem es Anfang September 2015 die Grenzen zu Österreich für Flüchtlinge auf der Balkanroute öffnete, dabei jedoch auch die daraus entstehenden Belastungen übernahm. Die Vereinbarungen mit der Türkei über die Eindämmung der Migrationsströme aus Syrien nach Europa wurden von Berlin bilateral ausgehandelt, sie entsprachen jedoch auch den Interessen der EU insgesamt. Bei den Versuchen, die Flüchtlinge und Migranten auf der Basis gemeinsamer Vereinbarungen innerhalb der EU zu verteilen, scheiterten die Bundesregierung und die EU-Kommission weitgehend.

Auch in dieser jüngsten Phase der deutschen Außenpolitik bleiben die Grundlinien der überkommenen multilateralistischen Orientierung erhalten: die Europäische Union, das transatlantische Bündnis, die Herausforderungen der gesamteuropäischen Ordnung und der globale Bezugsrahmen der Vereinten Nationen und der internationalen Wirtschaftsordnung. Wie schon in der vorangegangenen Phase nahm auch jetzt das Wort von der (gestiegenen) außenpolitischen Verantwortung Deutschlands einen zentralen Stellenwert ein, das auch diesmal Gestaltungswillen und Gestaltungsanspruch suggerieren sollte. Allerdings erwiesen sich in der Praxis der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik in dieser Phase andere Faktoren als handlungsleitend: die Vernachlässigung der militärischen Sicherheitspolitik, die Anforderungen des Krisenmanagements und die Pflege der Außenwirtschaftsbeziehungen. Die politische Pflege der Exportmärkte deutscher Unternehmen führten zu einem bemerkenswerten Ausbau und einer bilateralistischen Aufwertung der deutsch-chinesischen Beziehungen; erst in den letzten Jahren bemühte sich die Bundesregierung verstärkt um eine europäische Einbettung dieses Verhältnisses.^[43]

4.1 Multilateralismus als Selbstzweck

Die in der Präambel formulierten und dann im Grundgesetz ausbuchstabierten Staatsziele der Bundesrepublik verpflichten das Land zu einer liberal-demokratischen und föderativen Politik und – mit den Vorgaben der europäischen Einigung und des Weltfriedens – zu einer multilateralistisch ausgerichteten Außen- und Sicherheitspolitik. Beide Verfassungsziele implizieren dabei offenkundig den Fortbestand souveräner Nationalstaaten in internationalen Kontexten, sie streben jedoch an, die Politik zwischen diesen Staaten dem Recht und dem Gewaltverbot zu unterwerfen und sie auf Wahrung der Menschenrechte, soziale Ausgewogenheit und politische Partizipation hin auszurichten. Damit erhält die deutsche Außenpolitik eine multilaterale Finalität mit transformatorischer Implikation: Die Verfassung verpflichtet sie auf eine liberal-demokratische (Um-)Gestaltung der zwischenstaatlichen Beziehungen in Europa und der Welt. Dabei wird Europa nicht als zentralistischer Einheitsstaat konzipiert, sondern – in den Worten des Bundesverfassungsgerichtes – als „Staatenverbund“. Die zwischenstaatlichen Beziehungen blieben demnach erhalten, sie wären aber „multilateralistisch“ im Sinne einer sehr anspruchsvollen Ausprägung des Multilateralismus zu gestalten, die freiwillige Übertragung von (tendenziell immer mehr?) Hoheitsrechten und damit auch eine fortschreitende supranationale Integration („immer engere Union“) einschlösse. Diese – spezifisch bundesdeutsche – Sichtweise der europäischen Integration korrespondiert auffallend mit der inneren föderalen Verfassung der Bundesrepublik, in der die Bundesländer dem Bund weniger untergeordnet als beigeordnet sind und (insbesondere über den Bundesrat) an der Gestaltung der Politik auf Bundesebene bis hin zur Außenpolitik mitwirken.^[44]

Multilateralismus als Selbstzweck ist das, was häufig als „prinzipieller Multilateralismus“ in der deutschen Außenpolitik bezeichnet wird. Joachim Krause spricht in diesem Zusammenhang von vier wesentlichen Elementen: a) ihrer Ausrichtung auf das Völkerrecht und die Verregelung und Verrechtlichung der internationalen Beziehungen (man darf hinzufügen: nach dem Modell der europäischen Integration) und b) auf multilaterale Diplomatie; c) ihrem Vorbehalten gegen Gewaltanwendung ohne Mandat des UN-Sicherheitsrates und schließlich d) ihrem umfassenden Sicherheitsbegriff.^[45]

Akzeptiert man den Multilateralismus der deutschen Außenpolitik als transformatorisch, so stellt sich damit auch die Frage nach der Transformation des Multilateralismus selbst: Könnte er sich langfristig selbst transformieren, etwa zugunsten einer Welt-Innenpolitik? Wie immer man diese sehr spekulative Frage beantwortet – sie verdeutlicht den Modellcharakter der europäischen Integration für die Zukunftsperspektiven und Transformation der internationalen Beziehungen.^[46] Dies gilt im Positiven wie im Negativen: Die Herausbildung der spezifischen Formen nicht-hierarchischen Regierens ohne formale Beeinträchtigung nationalstaatlicher Souveränität im europäischen Mehrebenensystem belegt das Potenzial und die realen Möglichkeiten der Transformation zwischenstaatlicher Beziehungen, aber auch die Gefahren und Risiken von Fehlentwicklungen, etwa bei den politischen Partizipationschancen und den Möglichkeiten, für derart komplexe und abgehobene Formen des Regierens Legitimität zu gewinnen.

4.2 Multilateralismus als Mittel zum Zweck

Multilaterale und multilateralistische Diplomatie sind aber nicht nur Selbstzweck, sondern auch Instrumente der Außenpolitik zur Durchsetzung gesamtgesellschaftlicher Ziele und Interessen Deutschlands. Beginnend mit der Erringung außenpolitischer Handlungsfähigkeit, dem Wideraufbau und der außenpolitischen Rehabilitierung Westdeutschlands, danach zur Gewährleistung von äußerer Sicherheit und innerem Wohlstand, schließlich zur Wiedervereinigung und zur Einflussnahme auf andere Staaten setzte Deutschland auf multilaterale und insbesondere auf multilateralistische Diplomatie selbst dort, wo dies (wie im Ost-West-Verhältnis) durch die Gegebenheiten wenig aussichtsreich erschien.

Der Multilateralismus stand und steht dabei in der deutschen Außenpolitik wie auch generell freilich keineswegs im Gegensatz zu intensiver bilateraler Diplomatie. Diese war und ist im Gegenteil in aller Regel Bestandteil und Voraussetzung ihrer Erfolge. Im Mittelpunkt multilateraler Diplomatie steht die Kunst, Koalitionen zu schmieden; dazu bedarf es der Überzeugungsarbeit mit jedem einzelnen Mitglied der Koalition sowie der engen Abstimmung und Koordination der verschiedenen bilateralen Verhandlungen. Diese Anforderungen führten dazu, dass die bundesdeutsche Diplomatie einen sehr spezifischen Modus des Verhandelns entwickelte und kultivierte.^[47]

Nicht der Bilateralismus per se, sondern nur bestimmte, auf Exklusion anderer zielende Formen der bilateralen Diplomatie sind unvereinbar mit einer multilateralistischen Außenpolitik.^[48] Auch unilaterales Vorgehen steht keineswegs zwangsläufig in Widerspruch zu multilateralistischer Diplomatie, es kann sogar notwendig sein, um diese voranbringen. Vielleicht das wichtigste Beispiel für eine unilaterale (aber eben nicht unilateralistische) Initiative in der bundesdeutschen Außenpolitik lieferte Helmut Kohls 10-Punkte-Programm zur Neuregelung der deutschen Frage vom 28. November 1989.^[49] Es gab damals gute Gründe für das einseitige Vorgehen des Bundeskanzlers, über das er nicht einmal den französischen Staatspräsidenten, sondern nur den amerikanischen Präsidenten vorab informierte. Die internationalen Reaktionen fielen zunächst deshalb – mit der allerdings wichtigen Ausnahme der USA – negativ und z. T. ausgesprochen harsch aus.^[50] Allerdings war diese Initiative von Anfang an multilateralistisch motiviert und ausgestaltet, indem sie die Neuordnung der deutsch-deutschen Beziehungen mit den Punkten sechs bis neun konsequent in den westeuropäischen und den gesamteuropäischen Kontext einbettete.

4.3 Probleme und Anforderungen des Multilateralismus

Die wachsende Bedeutung des Multilateralismus in den internationalen Beziehungen reflektiert die Realitäten einer zunehmend interdependenten, „globalisierten“ Weltgesellschaft, in der nationalstaatliche Zielsetzungen und Interessen immer häufiger nur noch im Zusammenwirken mehrerer, oft sogar nur vieler Nationalstaaten erreicht werden können. Zudem wird unter diesen Rahmenbedingungen die Bereitstellung öffentlicher Güter, wie etwa eines intakten Klimas, erschwert. Der Aufschwung des Multilateralismus nach 1990 erklärt sich aber auch aus der Überwindung des Ost-West-Gegensatzes, die neue normative Grundlagen für breite internationale Zusammenarbeit zu eröffnen schien. Somit wuchs nicht nur der Problemdruck, der multilaterale Antworten erforderlich machte, sondern auch das Interesse und die Bereitschaft, multilaterale Lösungen zu suchen.

Allerdings sind multilaterale und multilateralistische Diplomatie naturgemäß schwerfälliger als bilaterale oder unilaterale Diplomatie, sie kreisen gewöhnlich um Kompromissfindung und laufen so Gefahr, statt effektiver Lösungen Einigungen auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner der beteiligten Positionen und Interessen zu produzieren, die der Sachlage nicht immer gerecht werden. Um Fortschritte zu erreichen, brauchen multilaterale und multilateralistische Verhandlungen Akteure, die inhaltlich und prozedural Initiativen entfalten, die Agenda strukturieren und managen und sich um die Umsetzung von Vereinbarungen kümmern. Zudem bedarf es einer realistischen Schnittmenge bei den vertretenen Positionen, um Kompromisse möglich zu machen.

Aber wie lassen sich die Wirkungen und die Wirksamkeit des Multilateralismus überhaupt bewerten? In einem Überblick über die theoretische Diskussion zur Effektivität des Multilateralismus unterscheidet Joachim Krause grundsätzlich zwischen der institutionalistischen Perspektive, die Effektivität an breiter Mitwirkung bemisst, und der realistische Sichtweise, die sich für die Ergebnisse des Multilateralismus und ihre Auswirkungen interessiert.^[51] Im Einzelnen findet er vier unterschiedliche theoretische Ansätze, wie der Multilateralismus effektiver zu gestalten wäre. Die liberale Perspektive sucht nach Möglichkeiten, den Multilateralismus normativ aufzuwerten, und setzt dabei auf Überzeugungsarbeit bei den staatlichen Entscheidungsträgern; Global-governance-Beiträge suchen nach Möglichkeiten, nicht-staatliche Akteure heranzuziehen, um auf diese Weise den Druck auf die Regierungen im Sinne besserer Zusammenarbeit zu erhöhen und die Effektivität des Multilateralismus durch zusätzliche, nicht-staatliche Handlungskapazitäten zu steigern. Minilateralistische Perspektiven setzen umgekehrt auf kleinere Formate der internationalen Zusammenarbeit, weil diese, so die Annahme, leistungsfähiger seien; und schließlich suchen organisationssoziologische Ansätze nach Möglichkeiten, bürokratische Abläufe zu verbessern.

Die zwei wohl schwerwiegendsten Herausforderungen in multilateralen und multilateralistischen Verhandlungen betreffen die diffizile Logik kollektiven Handelns, insbesondere die Gefahren des Trittbrettfahrens,^[52] und den Souveränitätsvorbehalt. Ziel des Multilateralismus ist es, Antworten auf kollektive Problemlagen zu finden bzw. kollektive Chancen zu nutzen. Dabei werden freilich weder die möglichen Vorteile noch die mit den gemeinsamen Lösungen verbundenen Kosten gleichförmig verteilt sein. Es stellt sich demnach die Aufgabe, diese Ungleichheiten zu minimieren bzw. politisch zu kompensieren und zu rechtfertigen. Zudem besteht in multilateralen Kontexten häufig die Versuchung des Trittbrettfahrens: Je nach Art der Problematik und den Formen der gefundenen Lösungen können u. U. auch diejenigen von den erzielten Vereinbarungen profitieren, die selbst gar keine Beiträge leisten oder sich den eingegangenen Verpflichtungen entziehen, solange die Lösung dadurch nicht nachhaltig beeinträchtigt wird.

Multilaterale und vor allem multilateralistische Diplomatie implizieren, wollen sie effizient sein, Selbstverpflichtungen der beteiligten Akteure, die deren Handlungsfreiheit begrenzen (im Gegenzug erhalten sie dafür allerdings die Chance, Probleme zu bewältigen oder Chancen zu realisieren, die sich ihren nationalen Gestaltungsmöglichkeiten entziehen). Insofern geht es vor allem im Rahmen regelbasierter und verrechtlichter internationaler Beziehungen um – freiwilligen – Souveränitätsverzicht im Austausch gegen Chancen der Einflussnahme auf zukünftige Entwicklungen. „Souveränität“ ist jedoch eine emotional aufgeladene Kategorie, die zudem sehr unterschiedlich verstanden werden kann, etwa als formale bzw. als substanzielle Kategorie, als unteilbar oder als teilbar, als Kernelemente der außenpolitischen Identität oder als Residualkategorie.^[53]

4.4 Ausprägungen des Multilateralismus in der deutschen Außenpolitik

So berechtigt die Charakterisierung der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik als „prinzipiell“ oder sogar „reflexhaft“ multilateralistisch insgesamt ist: Diese Beschreibung ist zugleich zu pauschal, um ihrer Vielfältigkeit, ihren im Einzelnen sehr unterschiedlichen Ausprägungen und Erscheinungsformen gerecht zu werden. Sie umreißt den gemeinsamen Nenner, die Leitmotive und die zentralen Impulse dieser Politik, nicht aber alle ihre Einzelheiten. Sie beschreibt die Regel, zu der es die Ausnahmen gibt, und sie impliziert einen Bewertungsmaßstab (multilateralistische Außenpolitik als „gute“ bzw. „richtige“ Politik), der durchaus hinterfragt werden kann: Ist eine Politik schon deshalb gut oder richtig, weil sie multilateralistisch ist?

In der Praxis lassen sich demnach – neben Beispielen für Unilateralismus und Bilateralismus – auch unterschiedliche Ausprägungen der multilateralistischen deutschen Diplomatie feststellen. Dies betrifft ihre Reichweite, ihre Inhalte und ihre Formen. So können wir zwischen taktischem und strategischem Multilateralismus unterscheiden: Die westdeutsche Forderung nach europäischer Teilhabe an den nuklearen Entscheidungen im Bündnis oder nach der Dislozierung der nuklearen Mittelstreckensysteme, die als Gegengewicht zur sowjetischen Bedrohung Europas durch die eurostrategische SS-20 dienen sollten, in mehreren europäischen NATO-Mitgliedsländern waren Beispiele für taktischen Multilateralismus.^[54] Das gilt ebenso für die deutsche Unterstützung für die Vereinbarungen von Dublin („Dublin II“) zur europäischen Migrationspolitik.^[55] Strategisch multilateralistisch agierte die deutsche Außenpolitik beispielsweise häufig innerhalb der Europäischen Gemeinschaft/Europäischen Union, um die Vertiefung der Integration voranzutreiben, aber auch in der Sicherheitspolitik im Bündnis und in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen in der Ära von Bundeskanzler Helmut Schmidt, der wesentlich zur Entwicklung der Weltwirtschafts-Gipfeltreffen als zentralem Lenkungsgremium der Weltwirtschaft beitrug.^[56]

Der Europäische Rat ist ein wichtiger Pfeiler deutscher Politik des Multilateralismus

Inhaltlich lassen sich in der deutschen Außenpolitik kooperativer und integrativer Multilateralismus unterscheiden. Letzterer verfolgt transformatorische „Milieu“-Ziele, er versucht also, nachhaltige und grundlegende Veränderungen in der Qualität der zwischenstaatlichen Beziehungen voranzubringen, während der kooperative Multilateralismus sich am Status quo orientiert und sich darauf beschränkt, nach Lösungen für spezifische Probleme zu suchen. Zwar gibt es ausgeprägte Überschneidungen zwischen strategischem und integrativem Multilateralismus, aber die Kategorien sind doch nicht deckungsgleich: Ein Bespiel für kooperativen strategischen Multilateralismus wäre das Streben Deutschlands nach einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, der per se keine transformatorische Wirkungen entfalten, sondern vor allem Deutschlands Prestige und Reputation aufwerten würde.^[57] Dagegen lässt sich die deutsche Unterstützung für das Projekt eines Internationalen Strafgerichtshofs als Beispiel für strategischen und integrativen Multilateralismus jenseits des europäischen Kontexts einordnen.

Schließlich lassen sich fünf unterschiedliche Formen bzw. Modi feststellen, in denen die deutsche Diplomatie multilateralistisch agiert: hegemoniale Führung, kooperative Führung, Unterstützung, Vermittlung und Zurückhaltung. Hegemoniale Führung impliziert, dass Deutschland die jeweiligen multilateralistischen Entscheidungsprozesse dominiert und ihre Regeln bestimmt, sich dabei aber auf Verbündete und Gefolgschaft stützt und um Zustimmung bemüht bleibt. In diesem Modus agierte Berlin bei der Bewältigung der Euro- und der Migrationskrise – weitgehend erfolgreich im ersten Kontext, überwiegend erfolglos dagegen im zweiten.

Kooperative Führung setzt vor allem darauf, die eigenen Ziele und Interessen im Zusammenwirken mit anderen Akteuren durchzusetzen, dabei aber den Eindruck eines Führungsanspruchs und einer Führungsrolle zu meiden, um weniger Angriffsflächen für Kritik und Vorurteil zu bieten und Misstrauen zu zerstreuen. Dieser Modus charakterisierte über weite Strecken und unter etlichen Kanzlern und Außenministern die westdeutsche Außenpolitik im Kontext der NATO, der europäischen Integration, der gesamteuropäischen Ordnung und auch der internationalen Wirtschaftsbeziehungen. Innerhalb dieses Modus der kooperativen Führung kam dem deutsch-französischen Bilateralismus eine besondere Bedeutung zu, die Ulrich Krotz und Joachim Schild herausgearbeitet haben.^[58]

Im Modus der Unterstützung agiert die deutsche Diplomatie in der Rolle des tatkräftigen Gefolgsmanns bzw. des aktiven Vermittlers. Diese Form des Multilateralismus kam vor allem in den Beziehungen zu den USA zum Tragen, und zwar sowohl innerhalb des Bündnisses wie auch im Rahmen der internationalen Ordnung insgesamt. Ähnlich wie Japan unterstützte auch Deutschland sowohl in der Ära des Ost-West-Gegensatzes wie auch nach 1990 die USA als dominante internationale Ordnungsmacht in vielfältiger Weise^[59] – gelegentlich selbst dann, wenn dies den eigenen nationalen Zielen und Interessen widersprach, wie etwa in der Phase des „zweiten Kalten Kriegs“ in den 1980er-Jahren oder in jüngster Zeit unter Präsident Trump. Selbst während des Zerwürfnisses im deutsch-amerikanischen Verhältnis um den Einmarsch in Irak 2003 gewährte Berlin den USA im Zusammenhang mit ihren Militäroperationen in Irak weiterhin Überflugrechte und umfangreiche logistische Unterstützung.^[60]

Als multilateralistischer Vermittler agierte die deutsche Außenpolitik – gelegentlich erfolgreich, häufiger erfolglos – in zahlreichen internationalen Zusammenhängen, etwa im Kontext des Ost-West-Gegensatzes oder im israelisch-palästinensischen Konflikt. Im zweiten Kalten Krieg sah sich Bundeskanzler Helmut Schmidt selbst als „Doppeldolmetscher“ zwischen den beiden Supermächten, bestrebt, den Dialogfaden zwischen Moskau und Washington nicht abreißen zu lassen.^[61] Auf den israelisch-palästinensischen Konflikt suchte Deutschland über die europäische Nahostpolitik multilateralistisch einzuwirken, übernahm aber immer wieder auch selbst eine um Vermittlung bemühte Position. Dabei kamen der deutschen Diplomatie in diesem Zusammenhang ihr sorgfältig erarbeitetes internationales Ansehen und das Vertrauen zugute, das ihr international breit entgegen gebracht wurde.^[62]

Schließlich finden sich in der multilateralistischen Diplomatie Deutschlands aber auch Beispiele für (unangemessene) Zurückhaltung. Man könnte dies als „Biedermeier-Multilateralismus“ charakterisieren. Derartige Unzulänglichkeiten resultieren aus der Einschätzung des Multilateralismus als Alternative zu nationaler Außenpolitik: Der multilateralistische Prozess übernimmt es nach dieser Vorstellung, Zielsetzungen und Interessen der nationalen Diplomatie einzulösen. Diese Sichtweise verkennt, dass multilaterale Institutionen selbst im besten Falle nur sehr eingeschränkt Akteursqualität aufweisen. So ist etwa der Hohe Vertreter bzw. die Hohe Vertreterin der Gemeinsamen Europäischen Außen- und Sicherheitspolitik nur dann wirklich handlungsfähig, wenn alle Mitgliedsländer dies unterstützen, und zwar energisch und sichtbar. Die Etablierung multilateraler Institutionen und Prozesse bedeutet keine Entlastung für nationale Außenpolitiken, sie erfordert vielmehr diplomatischen Mehraufwand, um den Multilateralismus zu gestalten und zu Ergebnissen zu führen.