2.1 Legitimation von Völkerrechtsnihilismus

Die größte Hypothek der Minsker Abkommen war ihre demonstrative Missachtung der Souveränität der Ukraine infolge eines unzureichend gebrandmarkten und nur gering bestraften radikalen Völkerrechtsbruchs durch Russland.^[14] Die Ukraine hat den Vereinbarungen (so man diesen Terminus überhaupt benutzen sollte) unter massiver Nötigung zugestimmt, nachdem Moskau vor der Unterzeichnung gezielt den militärischen Druck auf Kyjiw erhöht hatte. Dies erlaubte es dem Kreml, die öffentliche Definition und vorgebliche Lösung des Konflikts in den unterzeichneten Dokumenten vorzugeben.^[15] Die sieben Jahre andauernden vergeblichen Versuche, die Minsker Abkommen umzusetzen, blieben geprägt von einem eklatanten Mangel an begleitendem westlichem Druck auf Russland sowie ungenügender Unterstützung für die Ukraine.

Die Prämisse der Minsker Abkommen, es habe in der Ostukraine 2014 angeblich einen dominanten und autochthonen Willen zur Separation gegeben, widersprach zwar – wie auch im Fall der Krimsezession – den damaligen Umfrageergebnissen in den vermeintlich autonomistischen Regionen.^[16] Doch wurden diese Narrative vehement von Russland verfochten und durch die Anwesenheit von „Separatisten“ (wenig mehr als lokale Strohmänner des Kreml) in den TKG-Arbeitsgruppen unterstrichen. Die russische Erzählung von Abspaltungen in der Süd- und Ostukraine wurde von westlichen Diplomaten, Politikern und Beobachtern trotz ihrer völkerrechtsnihilistischen Konsequenzen weitgehend respektiert und teils sogar als plausibel akzeptiert. Freilich wussten die meisten externen Entscheidungsträger und Experten durchaus um Moskaus Schlüsselrolle bei der Auslösung und Aufrechterhaltung des gewaltsamen Konflikts im Donbas. Dennoch behandelten viele Akteure und Kommentatoren die internationale militärische Auseinandersetzung zwischen Russland und der Ukraine bis zum Februar 2022 als eine innerstaatliche Konfrontation der Ukraine.

Tatsächlich war der bewaffnete Konflikt in der Ostukraine 2014–2022 ein „delegierter zwischenstaatlicher Krieg“, bei dem die irregulären Truppen der „Volkrepubliken“ als notdürftig verschleierte Agenten oder inoffizielle Söldner Moskaus auf ukrainischem Staatsterritorium fungierten.^[17] Der fundamental internationale, wenn nicht geopolitische Charakter dieses Krieges kommt sowohl in der Vorgeschichte und Genese als auch im größeren Kontext und weiteren Verlauf des Donbaskonflikts ans Licht.^[18] Russland war zwar sowohl Auslöser, Steuermann und Nutznießer des Konflikts, stritt dies aber unentwegt ab und präsentierte sich als – zwar parteiischer und nicht ganz unbeteiligter, aber eben doch – Vermittler. Dieses Schmierentheater blieb auch den westlichen Regierungen im Normandie-Format, Deutschland und Frankreich, kaum verborgen. Sie gingen jedoch offenbar davon aus, dass Moskau die Vereinbarungen letztlich in mehr oder minder gutem Glauben umsetzen würde.

Anders als bei ähnlichen Situationen in Transnistrien, Abchasien und der Zchinwali-Region („Südossetien“) wurde die bewaffnete Aufspaltung des Donbas eindeutig und allein vom Kreml vorbereitet, herbeigeführt und dirigiert.^[19] Wie zunächst von Nikolay Mitrochin (Universität Bremen) und später u. a. von Sanshiro Hosaka (Universität Tartu), Vlad Mykhnenko (University of Oxford), Oleksandr Melnyk (University of Alberta) sowie Jakob Hauter (University College London) illustriert, haben die russische Staatsführung und ihre Agenten in der Ukraine sowohl den Vorlauf und Beginn als auch den Verlauf des Kriegs entscheidend bestimmt.^[20] Spätestens ab April 2014 waren sowohl reguläre als auch irreguläre russische Militäreinheiten unter mehr oder weniger kaschierter Duldung beziehungsweise Führung Moskaus federführend beim angeblichen „Volksaufstand“.

Die vorgetäuschte „Sezession“ der Krim im Februar/März 2014 geschah auf weit offensichtlichere Initiative Moskaus hin. Sie wurde zumindest von einigen namhaften Persönlichkeiten der Halbinsel, unter anderen dem Sprecher des Parlaments der Krim, Wolodymyr Konstantynow, unterstützt. Der Beginn der angeblichen Donbasrebellion dagegen wurde von keiner einzigen regional bekannten Persönlichkeit aus dem Donezbecken öffentlich begrüßt – weder in den Reihen der politischen, wirtschaftlichen und kulturellen noch der zivilgesellschaftlichen und wissenschaftlichen Eliten der Donbasregion.^[21] Selbst prominente, offen prorussische Politiker aus dem Donbas spielten keine Schlüsselrollen in der vorgeblich vom Volk getragenen lokalen Erhebung russophiler Ukrainer. Der einzige bekannte und zeitweilige ukrainische Ko-Anführer der Pseudorebellion war Oleh Zarjow, ehemaliger stellvertretender Fraktionsvorsitzende der Partei der Regionen im ukrainischen Einkammerparlament Werchowna Rada (Oberster Rat). Zarjow stammt jedoch aus der Stadt Dnipro und nicht aus dem Donbas; er war, wie seine verschiedenen ausländischen Kollegen vor Ort, ein ins Donezbecken zugereister Separatist.

In den ersten Monaten des „Volksaufstands“ in der Ostukraine waren etliche militärische und politische Schlüsselfiguren russische Staatsbürger, meist ohne nennenswerte biographische oder familiäre Verbindungen zum Donezbecken. Sie hatten als Agenten des Kreml, von Moskau bezahlte Söldner oder irreguläre Kämpfer – von Russland beziehungsweise der annektierten Krim aus – die Grenze zur Ukraine überschritten. Erst einige Monate nach Gründung der beiden „Volksrepubliken“ wurden die meisten Führungspositionen der damals noch nicht einmal von Russland anerkannten Pseudostaaten mit – bis dahin randständigen und weitgehend unbekannten – lokalen Personen besetzt.

Diese und andere Aspekte der angeblichen „Donbasrebellion“ stellten offensichtliche Verletzungen der Souveränität, der Integrität sowie der Grenzen des ukrainischen Staats, der europäischen Sicherheitsordnung und des Völkerrechts im Allgemeinen dar. Sie wurden vom Westen nur mit relativ schwachen sektoralen und einigen ausgewählten individuellen Sanktionen geahndet. Die Reichweite der Strafmaßnahmen stand in einem Missverhältnis zur geopolitischen Bedeutung von Russlands Anschluss der Krim und dem Pseudobürgerkrieg im Donezbecken. Die Milde der westlichen Reaktion signalisierte Moskau, dass man sowohl die Annexion der Krim als auch die verdeckte Intervention in der Ostukraine und damit etliche eklatante Völkerrechtsbrüche, wie zuvor schon in Moldau und Georgien, hinnahm.

2.2 Ignorieren demokratischer Grundprinzipien

Damit im Zusammenhang stand ein weiteres Problem der Umsetzung der Minsker Abkommen, die an sich die Wiedereingliederung der de facto von Russland kontrollierten Gebiete in den ukrainischen Staat vorsahen, nämlich die Frage, wer Kyjiws Verhandlungspartner sein sollte. Anfangs war die ukrainische Führung geneigt, die von Moskau im September 2014 diktierten Minsk-I-Verpflichtungen zügig zu erfüllen – ungeachtet ihrer demütigenden Bestimmungen.

Die Werchowna Rada verabschiedete im Herbst 2014 ein Gesetz über einen Sonderstatus für die besetzten Gebiete der Regionen Donezk und Luhansk. Kyjiw setzte für Dezember 2014 Lokalwahlen in den nicht länger regierungskontrollierten Kommunen der Ostukraine an. Wären diese Wahlen im Einklang mit ukrainischen Gesetzen und internationalen Kriterien durchgeführt worden, hätten sie die Gelegenheit geboten, legitime Verhandlungspartner der okkupierten Region zu finden, um so Russland als vorgeblichen Vertreter der vermeintlichen Aufständischen ersetzen zu können. Ein solches Prozedere hätte es ermöglicht, die Einmischung Moskaus in den ukrainischen innenpolitischen Prozess sukzessive zurückzudrängen.

Genau das wollte der Kreml jedoch nicht. Circa einen Monat vor den geplanten Wahlen führten Anfang November 2014 die beiden moskaukontrollierten De-facto-Regime rechtswidrig ihre eigenen sogenannten Parlaments- und Präsidentschaftswahlen der „Volksrepubliken“ Donezk und Luhansk durch. Diese weitgehend inszenierten Abstimmungen wurden nicht mit Kyjiw abgesprochen und vermutlich von Moskau eingefädelt, initiiert oder zumindest toleriert.

Gesamtukrainische Parteien – nicht einmal prorussische wie aus der Partei der Regionen hervorgegangene Gruppierungen – konnten nicht an den Pseudowahlen teilnehmen. Auch waren Kämpfer der irregulären Streitkräfte der beiden „Volksrepubliken“ während des Abstimmungsprozesses allgegenwärtig; sie sollten offensichtlich Widerstand gegen die Abspaltung unterdrücken. Die Medien der okkupierten Regionen wurden mittelbar oder unmittelbar von Russland kontrolliert. Internationale Überwachung der Abstimmung durch relevante Beobachterorganisationen wie die OSZE gab es nicht.

Diese Pseudowahl verlieh den Anführern der russischen Satellitengebilde eine Scheinlegitimität. Ihre Ergebnisse und die anderer „Abstimmungen“ dienten dem Kreml als ein Schlüsselelement in der Propaganda und Verhandlungsführung. Die pseudodemokratisch bevollmächtigten Anführer der „DNR“ und „LNR“ wurden teils nicht nur von staatlichen russischen, sondern auch anderen Akteuren und Beobachtern als Vertreter der Bevölkerung des Donbas angesehen. Internationale Medien stellten sie häufig als die Konfliktpartei dar, die Kyjiw gegenüberstehe.

Mit den Pseudowahlen begingen Moskau und seine Agenten in den „Volksrepubliken“ einen frühzeitigen und prinzipiellen Verstoß gegen das Minsker Protokoll und das Memorandum von 2014, der die nachfolgenden Verhandlungen überschattete. Wirklich demokratische Wahlen gemäß ukrainischem Gesetz und mit Teilnahme ukrainischer (einschließlich prorussischer) Parteien hätten einen entscheidenden Schritt im Wiedereingliederungsprozess bedeutet. Stattdessen schufen die Abstimmungen vom November 2014 nichtrepräsentative lokale Machtorgane, deren vermeintliche Legitimität es Russland erlaubte zu behaupten, sie sprächen für die Bevölkerung des Donbas.

Damit erfolgte bereits 2014 eine politische Konsolidierung der semiautonomen Institutionen der „Volksrepubliken“, die fortan mit Moskauer Unterstützung, etwa durch illegale, grenzüberschreitende „humanitäre Konvois“ (offenbar nicht selten beladen mit Waffen und Munition), am Leben erhalten wurden. Dieses schon früh institutionell festgeschriebene Untergraben der Souveränität der Ukraine mithilfe diverser Scheinabstimmungen war ein fundamentales Hindernis für die Wiedereingliederung der abgespaltenen Gebiete und Umsetzung der politischen Ziele der Minsker Abkommen.^[22] Es löste jedoch keine angemessenen Reaktionen des Westens aus. Statt diese und andere Verstöße gegen die Minsker Abkommen zu sanktionieren, beließ man es bis 2022 lediglich bei sektoralen Sanktionen, die bereits vor den Minsker Abkommen verhängt worden waren. Später kamen einige individuelle Sanktionen hinzu.

Ähnlich verhalten war die Reaktion auf die zunehmende Praxis der Ausgabe russischer Pässe an die Einwohner der besetzten Gebiete. Moskau betrieb schon vor Anerkennung der beiden „Volksrepubliken“ am 21. Februar 2022 eine aktive Politik der Überführung von Donbas-Bewohnern in die russische Staatsbürgerschaft.^[23] Obwohl es mit dem Verteilen von Pässen ebenfalls eklatant gegen die Minsker Abkommen verstieß, gab es keine Bemühungen, diesen Rechtsbruch mit zusätzlichen Kosten zu ahnden. Die westlichen Hauptverantwortlichen – die deutsche und die französische Regierung – bewerteten diese Vorstöße kritisch, nahmen sie letztlich jedoch hin.

Die inszenierten Wahlen im Jahr 2014 und später in den besetzten Gebieten erschwerten nicht nur die Aufgabe, einen rechtmäßigen Verhandlungspartner für Kyjiw zu bestimmen. Sie warfen auch die Frage auf, wie die scheinlegitimen Pseudobehörden entmachtet würden, falls es je zu einer Situation gekommen wäre, in der frei gewählte lokale Abgeordnete das Ruder übernehmen könnten. Die Billigung, Organisation und Anerkennung der Pseudowahlen durch Moskau untergrub schon 2014 den Minsker Verhandlungsprozess, noch bevor Minsk II im Februar 2015 unterzeichnet wurde. Die anschließende Verteilung von russischen Pässen, Einführung des Rubel und weitere Maßnahmen deuteten an, wohin die Reise ging: sukzessive Annexion der besetzten Gebiete durch Russland.

2.3 Den Aggressor die Früchte seiner Aggression ernten lassen

Wie erwähnt, wurden Minsk I und Minsk II vor dem Hintergrund aggressiver Einmärsche regulärer russischer Bodentruppen in die Ostukraine im August 2014 und Februar 2015 ausgehandelt – sofern dieses Wort überhaupt angebracht ist. Die Vereinbarungen wurden nach verheerenden ukrainischen Niederlagen mit Hunderten Toten, Verwundeten und Gefangenen in Ilowajsk und Debalzewe geschlossen. Kyjiw unterzeichnete die Minsker Abkommen, weil es mit noch tieferen russischen Vorstößen auf ukrainisches Gebiet rechnen musste.

Kyjiws offizieller Chefunterhändler Leonid Kutschma, der zweite Präsident der Ukraine, und der von 2014 bis 2019 amtierende ukrainische Präsident Petro Poroschenko sahen keinen anderen Ausweg. Sie mussten die von Putin vorgelegten demütigenden Texte akzeptieren. Beide taten es ungeachtet der Tatsache, dass die Vereinbarungen Bestimmungen enthielten, die offensichtlich darauf abzielten, die Souveränität, Integrität und Staatlichkeit der Ukraine zu untergraben. Diese Situation war bedenklich genug.

Schlimmer noch war die Tatsache, dass der Westen es Moskau erlaubte, die Minsker Abkommen dazu zu nutzen, über Jahre beständig Druck auf Kyjiw auszuüben. Moskau tat dies häufig mit Berufung auf die Resolution 2202 des UN-Sicherheitsrats vom 17. Februar 2015. Die ausdrückliche Erwähnung der Minsk-II-Vereinbarung in diesem offiziellen Dokument verstärkte das rechtliche Gewicht der umstrittenen Übereinkunft, die fünf Tage zuvor unterzeichnet worden war.

Absurderweise mahnte Russland mit Verweis auf Minsk-II wiederholt die Dezentralisierung der Ukraine an.^[24] Dabei hatte im April 2014 eine tiefgreifende Reform der ukrainischen lokalen Selbstverwaltung begonnen.^[25] Die Führung der Russischen Föderation, die de facto zentralistisch und nicht föderalistisch organisiert ist, wollte weniger eine tatsächliche Dezentralisierung als vielmehr eine „Balkanisierung“ der Ukraine.^[26]

Statt sich diesen und ähnlichen russischen Taktiken entgegenzustellen, versuchten westliche Vertreter mehrfach, Kyjiw zu Zugeständnissen zum Nachteil der Souveränität des Landes zu bewegen. Sie empfahlen der Ukraine, den nicht von der Regierung kontrollierten Gebieten einen verfassungsrechtlich verankerten Sonderstatus zu gewähren und dort Lokalwahlen abzuhalten, ehe die irregulären Streitkräfte Russlands abgezogen oder entwaffnet würden. Westliche Politiker und Diplomaten widersetzten sich unzureichend der russischen Weigerung, eine dauerhafte und vollständige Überwachung der ukrainisch-russischen Staatsgrenze durch die OSZE zu erlauben. Russland schränkte den Spielraum der 2014 mit Moskaus Einverständnis etablierten „Special Monitoring Mission“ der OSZE in der Ukraine ein. Der Kreml tat dies sowohl über die OSZE-Zentrale in Wien als auch vor Ort im Donbas, in den „Volkrepubliken.“^[27]

Nicht nur bei diesen oder jenen Einzelfragen, sondern auch bei der strategischen Grundausrichtung blieben insbesondere die EU und ihre westeuropäischen Mitgliedsstaaten acht Jahre auf einem Holzweg.^[28] Bis Anfang 2022 schloss der Westen die Lieferung selbst defensiver Waffen an die Ukraine aus. Die Möglichkeit zusätzlicher relevanter sektoraler Sanktionen gegenüber Russland wurde bis zum Beginn des großen russischen Truppenaufmarschs 2021 kaum erwähnt.

2015 hatte sich die EU entschieden, die Aufhebung ihrer Donbas-bezogenen Strafmaßnahmen gegen Russland an die Umsetzung der Minsker Abkommen zu knüpfen, die erst nach Verhängung sektoraler Sanktionen im Sommer 2014 geschlossen worden waren. Das Sanktionspaket hatte anfänglich einen vollständigen Abzug Russlands aus dem Donbas als Bedingung für die Rücknahme der Sanktionen vorgesehen. Durch die nachträgliche Anbindung an Minsk I und II war die Aufhebung der Sanktionen nicht länger allein an das Unterlassen russischer Regelverstöße gebunden, sondern auch abhängig von bestimmten Schritten der Ukraine, obgleich diese gar nicht sanktioniert war.

Parallel leitete die deutsche Regierung 2015 mit dem berüchtigten Projekt Nord Stream 2 eine – nach Abschluss des ersten Nord-Stream-Projekts 2012 – zusätzliche Abhängigkeit Deutschlands von Russland ein.^[29] Auch schickte Berlin sich an, den wirtschaftlichen Hebel der Ukraine gegenüber Russland noch weiter zu schwächen. Die zweite Gaspipeline von Gazprom durch die Ostsee nach Nordostdeutschland wurde ebenso wie die erste als ein privatwirtschaftliches Vorhaben dargestellt, von dem keinerlei sicherheitspolitische Bedrohung für die Ukraine ausgehe.

Die territorialen und quasi-juristischen „Gewinne“, die Russland während der ersten hochintensiven Phase verdeckter Aggressionen gegen die Ukraine in den Jahren 2014–2015 erzielte, wurden nicht nur für den Kreml zur neuen Basisnorm. In erheblichen Teilen akzeptierten auch westliche Politiker und Diplomaten sie als neue objektive Ausgangspunkte für Verhandlungen und Bezugsrahmen einer Wiederannäherung der beiden Länder. Statt den russischen Aggressor fortwährend daran zu erinnern, dass die neuen politischen Bedingungen im Donbas und auf der Krim grundsätzlich unannehmbar waren, erkannten internationale Vermittlern ihn implizit an. Moskau erhielt dadurch freie Hand, bei internationalen Verhandlungen und Debatten auf Kosten seines ukrainischen Opfers Früchte seiner militärischen Aggression zu ernten.

Ein Beispiel für die diversen fragwürdigen und aufoktroyierten russischen Forderungen in der Minsk-II-Vereinbarung vom Februar 2015 war deren Artikel 9, der „die Wiederherstellung der vollständigen Kontrolle über die Staatgrenze durch die Regierung der Ukraine im gesamten Konfliktgebiet, beginnend an Tag 1 nach den Lokalwahlen“ vorsah. Diese eigentümliche Abfolge antizipierte eine wiederhergestellte ukrainische Kontrollmacht über die ukrainisch-russische Grenze entlang der besetzen Gebiete nicht vor, sondern im Anschluss an eine politische Lösung. Demnach hätte die ukrainische Regierung Wahlen auf einem Territorium abhalten müssen, das unter faktischer russischer Kontrolle stand. Das hätte Moskau ermöglicht, durch seine Agenten und Stellvertreter in den besetzten Gebieten den politischen Prozess, der den Konflikt beilegen sollte, zu beeinflussen.

Problem dieser sowie anderer widersprüchlicher Formulierungen von Minsk I und II war nicht nur, dass Russland diese Bestimmungen durch rücksichtslosen Druck auf die Ukraine in die beiden Vereinbarungen hineinschmuggeln konnte. Übler noch war, dass westliche Regierungen und Organisationen die problematischen Punkte in den beiden Minsker Abkommen akzeptierten und sogar unterstützten. So unterbreiteten der französische Diplomat Pierre Morel sowie der deutsche Außenminister (und heutige Bundespräsident) Frank-Walter Steinmeier im Jahr 2015 Pläne zur Konfliktbeilegung, die stillschweigend die militärischen Erfolge des Kreml im gleichen Jahr anerkannten und die russischen Geländegewinne zum Ausgangspunkt nahmen.^[30] Im Rahmen des Morel-Plans und der Steinmeier-Formel wurde Kyjiw nun nicht nur von Moskau, sondern auch von Paris und Berlin nahegelegt, demokratische Wahlen auf einem Gebiet abzuhalten, das de facto von einem aggressiven Nachbarstaat kontrolliert wurde, der allen Erfahrungen nach alles unternehmen würde, um den Ausgang der Wahlen zu manipulieren.

Der französische Diplomat Pierre Morel

In den folgenden Jahren rieten deutsche Politiker und Diplomaten der ukrainischen Regierung immer wieder, die Steinmeier-Formel umzusetzen. Sie konzentrierten sich auf Zugeständnisse der Ukraine beim Thema Lokalwahlen und forderten einen „Sonderstatus“ für die besetzten Gebiete. Effektive Schritte, die sich explizit gegen Russlands fundamentale Verstöße gegen das Völkerrecht und die europäische Sicherheitsordnung richteten, waren hingegen auf Seiten der deutschen und der französischen Regierung kaum erkennbar. Insbesondere Berlin drängte Kyjiw, sich auf fragwürdige Prozeduren einzulassen – trotz zunehmend eindeutiger Anhaltspunkte dafür, dass Moskau an einer echten Konfliktlösung nicht interessiert war.

Unterdessen posierte Russland auf der weltpolitischen Bühne in der Vermittlerrolle und versuchte unentwegt, den internationalen in einen innerstaatlichen Konflikt zu verwandeln und aus der Verletzung der territorialen Integrität der Ukraine Vorteile zu ziehen. Moskau nutzte die beiden „Volksrepubliken“ als Instrumente, um die innere Stabilität und Außenbeziehungen der Ukraine zu untergraben. Diese Strategie hatte der Kreml schon weit vor 2014 über zwanzig Jahre lang in Moldawien und Georgien angewandt.

Als Preis für die teilweise Rückgabe der ostukrainischen Früchte seiner hybriden Aggression forderte Moskau, wieder einen Fuß in die Tür des gesamten ukrainischen Staats zu setzen. Irgendwann zwischen Ende 2020 und Anfang 2021 gelangte der Kreml zu dem Schluss, dass er das nicht erreichen konnte. Daraufhin begann Putin, seinen Plan B zur Unterwerfung der Ukraine auszuarbeiten und Truppen an der russisch- sowie belarussisch-ukrainischen Grenze für eine traditionelle militärische Invasion zusammenzuziehen.