1 Einleitung

Nach zwanzigjährigen ambitionierten und kostspieligen internationalen State-building-Bemühungen brach die Regierung Afghanistans im Sommer 2021 binnen weniger Wochen zusammen. Die bemerkenswert schnelle Niederlage der afghanischen Sicherheitskräfte fand große Beachtung, zurückzuführen ist der Sieg der Taliban über die von der internationalen Gemeinschaft gestützte afghanische Republik jedoch auf tiefsitzende politische Faktoren und vor allem auf die mangelnde Qualität der Regierungsleistung in Afghanistan. Weshalb genau verfehlten die westlichen State-building-Bemühungen in Afghanistan ihre Ziele so deutlich? Dies zu erklären ist dringend notwendig, gleich welche Aspekte dieses internationalen Projekts man betrachten will.

Eine der tragenden Säulen der diplomatischen und Entwicklungsbemühungen der internationalen Gemeinschaft in Afghanistan in den letzten zwanzig Jahren war die Stärkung der Regierungsleistung unterhalb der Ebene des Zentralstaats, d. h. in den Kommunen, den Distrikten und den Provinzen (local governance). Westliche Regierungsvertreter haben immer wieder betont, die Verbesserung der local governance sei eine entscheidende Voraussetzung für die Errichtung eines stabilen und legitimen Staatswesens und für dessen Konsolidierung. Daher brachte man etliche Projekte auf den Weg, um die Kompetenz, Rechenschaftspflicht und Effektivität subnationaler staatlicher Institutionen zu optimieren. Auch wenn das Ausmaß des internationalen Einflusses in diesen zwanzig Jahren stark schwankte, investierten die Geber insgesamt erhebliche Summen in Programme zur Stärkung der Regierungsleistung unterhalb der nationalen Ebene – insgesamt über zwei Milliarden Dollar seit 2002.^[1] Die wachsende Unzufriedenheit der Geber mit der politischen Führung in Kabul ließ die gezielte, massive Förderung von Projekten der local governance in einem Land, dessen Bürger zumeist mit lokalen statt mit nationalen Amtsträgern zu tun haben, als gut begründete Entscheidung erscheinen.

Allerdings litt die Förderung der lokalen Regierungsleistung durch westliche Geber in all diesen Jahren an mehreren anhaltenden Defiziten.

• Erstens zielten die Hilfsprogramme häufig darauf ab, „Vertrauen zu bilden“, „den Dialog zu fördern“ und die Verbindungen zwischen Staat und Bürgern zu stärken.^[2] Im Grunde wollte man so den Afghanen beibringen, miteinander ins Gespräch zu kommen. Dabei wurde übersehen, dass die größten Barrieren für eine offene Kommunikation zwischen den Regierten und den Regierenden oft nicht technischer, sondern politischer Natur waren.

• Zweitens waren Programme darauf ausgerichtet, die Kompetenzen und Fähigkeiten von Ratsversammlungen auf Distrikt- und Provinzebene zu stärken. Ihre Ausbildungsbemühungen wurden aber in der Regel bereits dadurch konterkariert, dass es diesen Körperschaften schlicht an klar definierten Befugnissen und Funktionen fehlte.

• Drittens legten Geberprogramme häufig großen Wert auf die Förderung von Kompetenzen, die einen „guten“ Hilfeempfänger ausmachen. Ungleich sinnvoller wäre es gewesen, die Bedingungen des realen Politikbetriebs in der afghanischen Provinz zu berücksichtigen. Dort ist das Misstrauen gegenüber der Ausdehnung (zentral-)staatlicher Gewalt auf die Kommunen tief verwurzelt. Deshalb wurden viele Hilfsprogramme als Versuch gewertet, die Macht von Kabul auszuweiten und daher abgelehnt.^[3]

Eine wohldurchdachte Dezentralisierung von Befugnissen hätte langfristig durchaus aussichtsreichere und leistungsfähigere Regierungsstrukturen schaffen können. Aber wegen dieser nie behobenen Defizite vermochte das Engagement der Geber es nicht, den angestrebten Wandel herbeizuführen.

Mehrere Generationen internationaler Programme, die sich auf die Verbesserung der Regierungsleistung auf subnationaler Ebene konzentrierten, haben diese wichtigen Lehren nicht beherzigt. Das Problem beschränkt sich nicht auf Afghanistan: Weltweit wurde die Hilfe von Gebern zur Förderung demokratischer Institutionen schon oft darauf verwendet, politische Probleme mit technischen Mitteln zu lösen – Versuche, die in der Regel scheiterten.^[4] Die Erfahrung bei der Förderung von local governance in Afghanistan hat dieser vertrauten Geschichte ein weiteres schmerzliches Kapitel hinzugefügt. Doch das Beispiel Afghanistan verdeutlicht auch die immense Herausforderung, in einem Umfeld zu arbeiten, das sich weitgehend der Kontrolle westlicher Interventionsakteure entzieht: Fast zwanzig Jahre lang blieben die lokalen Strukturen und Regeln des Regierens für externe Beobachter ein Rätsel – und das kam vielen afghanischen Akteuren äußerst gelegen.^[5]

Der Rückblick auf das lange internationale State-building-Projekt in Afghanistan offenbart, dass die Förderung effektiven und verantwortlichen Regierens auf subnationaler Ebene nur Teil eines umfassenderen Unterfangens war. Dennoch waren diese Programme für sich genommen wichtig –auch weil sie die grundlegenden problematischen Muster westlicher Interventionen aufdecken. Mit Blick auf zukünftige Einsätze ist es deshalb höchste Zeit, dass die internationale Gemeinschaft die Lehren aus Afghanistan berücksichtigt.

2 Die Förderung von local governance durch die Geber

Die Strategie der internationalen Gemeinschaft zur Förderung von Regierungsleistung in Afghanistan wurde in den letzten zwanzig Jahren mehrfach modifiziert. Unmittelbar nach dem Petersberger Abkommen von 2001 – das Rahmenregelungen für eine Interimsregierung in Afghanistan festlegte – konzentrierten sich die ausländischen Interventionsmächte weitgehend auf die Schaffung zentraler Ministerien und Institutionen und nicht auf die Politik in den Provinzen, den Bezirken oder den Kommunen. Sie halfen auch bei der Ausarbeitung der afghanischen Verfassung von 2004, die in Schlüsselfragen der local governance jedoch bemerkenswert vage blieb: Das Dokument bekannte sich zum Zentralismus, während es im gleichen Atemzug – zumindest theoretisch – Raum für Dezentralisierung und die Übertragung von Kompetenzen ließ.^[6] Die Verfassung sah die Einrichtung von Provinz-, Distrikt-, Stadt- und Gemeinderäten vor, ohne jedoch deren Befugnisse und Zuständigkeiten – insbesondere die der Distrikt- und Gemeinderäte – näher zu definieren.^[7]

Erst ab 2005 begann sich die internationale Gemeinschaft auf Probleme des Regierens unterhalb der nationalen Ebene zu konzentrieren. Dies geschah aufgrund des boomenden Mohnanbaus in den ländlichen Regionen Afghanistans, der die Vernetzung mit den lokalen politischen Ökonomien ans Licht brachte. Man erkannte die Gebietskörperschaften der Provinzen, Bezirke und Kommunen als wichtig, um dieses Problem in den Griff zu bekommen. Zudem begriff man die Notwendigkeit, die Kompetenzen der Provinzräte zu klären, die im Herbst des Jahres 2005 gewählt wurden.^[8] Seit der Londoner Konferenz im Januar 2006 warnten westliche Offizielle daher immer eindringlicher, Unklarheiten im Bereich der local governance könnten die Konsolidierung der Fortschritte beim demokratischen state building beeinträchtigen. Viele Geber mahnten, die Aufgaben und Zuständigkeiten der Ratsversammlungen auf Provinz-, Bezirks- und Kommunalebene endlich präziser zu fassen.^[9] Auch wenn die Vertreter der Geberländer ihre Klagen an den afghanischen Präsidenten Hamid Karsai richteten, trugen sie eine Mitverantwortung für die Krise: Sie selbst hatten keine Strategie zur Verbesserung der Regierungsleistung auf der subnationalen Ebene.

Selbst eine sinnvolle Initiative wie das National Solidarity Programme, unter dem auf Dorfebene gemeinschaftsorientierte Entwicklungsprojekte aufgelegt wurden, ging kaum auf die Frage ein, wie lokale Mitbestimmungsprozesse ablaufen sollten.^[10] Schulungsprogramme der Gebernationen für Provinzräte „umgingen oder vermieden eine verbindliche Definition der wichtigen Beziehungen, die normalerweise zwischen Vertretungsorganen mit gesetzgeberischen Aufgaben, dem Zugang zu Ressourcen und der demokratischer Rechenschaftspflicht bestehen sollten.“^[11] Als Provincial Reconstruction Teams (PRTs) ihre Aktivitäten auf den größten Teil des Landes ausdehnten, haben sie durch ihre unterschiedlichen Vorgehensweisen bei der Einbindung von Vertretern lokaler Verwaltungsstrukturen die subnationale Strategie zur Verbesserung der Regierungsleistung noch weiter fragmentiert.

Um die bestehenden Unklarheiten der local governance zu beseitigen, drängten Vertreter der internationalen Gemeinschaft die Regierung Karsai immer nachdrücklicher, zwei grundlegende technische Neuerungen in Angriff zu nehmen. Erstens forderten sie, für Verbesserungen der lokalen Regierungsführung eine federführende zentrale bürokratische Anlaufstelle zu schaffen. Zweitens verlangten sie die Ausarbeitung eines regierungsamtlichen Programms zur Regelung der local governance. Durch dieses sollten die Aufgaben der lokalen Ratsversammlungen genau definiert sowie deren Beziehungen zu den Fachministerien, Finanzierungsinstrumenten und lokalen Führungskräften klarer umrissen werden.

Im Jahr 2007 erfüllte sich tatsächlich der erste Wunsch der Geber: Karsai schuf das Independent Directorate of Local Governance (IDLG), ein quasi-ministerielles Organ, das offiziell für die Koordinierung und Strategieentwicklung sämtlicher subnationaler Institutionen und Gremien zuständig war. Allerdings folgte dessen Einrichtung einem vertrauten Muster externer State-building-Interventionen: Man schafft eine neue Verwaltungsbehörde, um ein zutiefst politisches Problem zu lösen. Entsprechend wenig trug das IDLG dazu bei, die Probleme der local governance zu lösen. Das Direktorat hatte einen unklaren Auftrag und begrenzte Befugnisse. Zudem war es befrachtet mit konkurrierenden, viel zu weitgehenden Erwartungen der verschiedenen Beteiligten.^[12] Überdies waren die Unklarheiten vielen afghanischen Akteuren willkommen (insbesondere denjenigen, die der inländischen Elite angehörten). Diese Ambiguität schuf Gelegenheiten für Patronage. Der Zufluss von internationalen Finanzmitteln zur Verbesserung der local governance bedeutete einen immensen Ressourcenstrom, der sich leicht abschöpfen ließ.

Bei der Ausarbeitung eines schriftlich fixierten Programms zur Förderung der Regierungsleistung auf subnationaler Ebene unterstützten die internationalen Geber einen langwierigen Beratungsprozess. Dieser mündete in ein 415-seitiges Dokument, das im Jahr 2010 endlich veröffentlicht wurde. Die wesentlichen Fragen bezüglich Aufgaben, Beziehungen und Zuständigkeiten der lokalen Verwaltungseinheiten in Afghanistan beantwortete es allerdings nicht. Noch Jahre später bemühten sich die internationalen Geber, das IDLG und eine ständig wechselnde Schar ausländischer Berater wiederholt um eine Klärung der Situation, indem sie zusätzliche Dokumente entwickelten. Dazu gehörte das Subnational Governance Implementation Framework von 2012, dessen Regelungen in den Folgejahren jedoch nicht mehr umgesetzt wurden.^[13] 2018 veröffentlichte die Regierung von Präsident Ashraf Ghani eine Roadmap for Subnational Reform, die aber leider viele zentrale Fragen bis zur Verabschiedung eines überarbeiteten Lokalverwaltungs-, Provinzräte- und Gemeindegesetzes zurückstellte.^[14] Das Dokument hatte daher keinen nennenswerten Einfluss auf die Funktionsweise der subnationalen Gebietskörperschaften. Das Versprechen von Gesetzesreformen bzw. weiterer Klarstellungen blieb bis zu dem Tag unerfüllt, an dem die Regierung Ghani stürzte.

Die westliche Staatengemeinschaft hat ihrerseits eigene Programme zur Förderung der lokalen Governance verfolgt und diese nach 2009 in enger Abstimmung mit der Truppenaufstockung stark ausgeweitet. Die Counterinsurgency-Strategie der internationalen Gemeinschaft ging aus von einem Kampf um die Unterstützung der Bevölkerung – zwischen den aufständischen Taliban einerseits und der afghanischen Regierung andererseits. Um den Einfluss der afghanischen Regierung in diesem Wettstreit zu stärken, konzentrierten sich westliche Entscheidungsträger auf Initiativen zur Verbesserung der Regierungsleistung auf der subnationalen Ebene.

In diesem Zusammenhang wurden zusätzliche zivile und militärische ausländische Kräfte in Gebieten außerhalb Kabuls eingesetzt. Die Anzahl der Zivilisten in PRTs erhöhte sich erheblich und man führte einen neuen Typus gemischter zivil-militärischer Einheiten auf Distriktebene ein, die sogenannten Distriktstabilisierungsteams. Zivile Stabilisierungsprogramme zielten explizit darauf ab, „effektivere, fähigere und rechenschaftspflichtigere Governance-Strukturen“ auf den lokalen Ebenen aufzubauen. Zu diesem Zweck überhäuften sie Amtsträger auf Distriktebene und staatliche Körperschaften mit beispielloser Aufmerksamkeit und finanziellen Ressourcen.^[15] Allerdings untergruben diese Initiativen oftmals ihre eigenen langfristigen Ziele. Die gewaltigen Geldspritzen aus dem Ausland untergruben jegliche Rechenschaftspflicht zwischen den staatlichen Behörden auf allen Ebenen und den Bürgern und verwandelten Verwaltungseinrichtungen auf Distriktebene de facto in Rentier-Ministaaten. Zudem bewirkte die Flut von derartigen Quick-Impact-Projekten unter westlicher Führung, dass Anreize für die afghanischen Fachministerien ausblieben, sich um langfristig angelegte lokale Dienstleistungen zu bemühen.^[16]

Nachdem auf die 2009 beschlossene militärische Aufstockung im Jahr 2014 eine (vermeintliche) Übergangsphase (transition) folgte, reduzierten die meisten westlichen Staaten ihre Bemühungen zur Verbesserung der local governance deutlich. Distriktstabilisierungsteams und dann auch PRTs zogen sich immer weiter aus der Fläche zurück, wodurch die direkten Kontakte der internationalen Geber mit Vertretern von Politik und Verwaltung auf Provinz-, Distrikt- und Kommunalebene abnahmen. Lange vor dem Sturz der afghanischen Regierung im Jahr 2021 war die westliche diplomatische Präsenz daher wieder weitgehend auf Kabul beschränkt. Programme zur Förderung der Regierungsführung wurden fortgesetzt, konzentrierten sich aber hauptsächlich auf Provinz- und Stadtverwaltungen sowie auf entsprechende Einrichtungen in Kabul. Eine Ausnahme bildete das Citizens’ Charter Programme, das die Entwicklung des ländlichen Raums fördern und lokale Gemeinschaften in das National Solidarity Programme einbinden sollte.

3 Drei zentrale Defizite

Obwohl die internationale Gemeinschaft ihre Bemühungen in Afghanistan im Lauf der Zeit vielfach änderte, wies die Förderung der Regierungsleistung unterhalb der nationalen Ebene mehrere Defizite auf, die bemerkenswert konstant blieben. Man wollte die Förderung dazu nutzen, Befugnisse auf lokale Gemeinschaften zu übertragen, doch dieses Ziel wurde aus hauptsächlich drei Gründen verfehlt.

3.2 Capacity building ohne definierte Rollen oder Befugnisse

Ein zweiter, sich wiederholender Fehler ausländischer Hilfsprogramme bestand darin, die Leistungsfähigkeit von Distrikt- und Provinzräten fördern zu wollen, obwohl diese keine klar definierten Befugnisse besaßen. Seit ihrer ersten Wahl im Jahr 2005 hatten die Provinzräte keine rechtlichen Möglichkeiten, die Erbringung öffentlicher Leistungen, die Verteilung von Ressourcen oder die Agenda des Provinzgouverneurs in nennenswertem Umfang zu beeinflussen.^[25] Schon zu einem frühen Zeitpunkt der Intervention berieten daher PRT-Mitarbeiter ihre Kollegen in den Provinzräten, wie diese ihre möglichen Aufgaben wahrnehmen sollten. Im Zuge der anschließenden Aufstockung der internationalen Präsenz ab 2009 schwärmten zahlreiche internationale Local-governance-Experten im ganzen Land aus und versuchten Provinzbeamte durch Übungen in Bürgeranhörung und Priorisierung von Projekten zu ermuntern, ein offeneres Ohr für die Anliegen der Bürger vor Ort zu haben.^[26] Aber diese Ratsversammlungen hatten kein Mandat für Budgetaufsicht und bestenfalls indirekte Möglichkeiten zur Verfügung, um die Politik der Exekutive auf der Ebene der Distrikte oder Provinzen zu beeinflussen.^[27] Wiederum sprangen ausländische Akteure ein, indem sie eine Reihe paralleler Provinzräte schufen. Ein Beispiel war die Gründung von Provincial Advocacy Committees (Interessenvertretungen der Provinzen) durch die United States Agency for International Development (USAID). Diese wurden in zum Teil marginalen Methoden der Interessenvertretung wie etwa SMS-Versand oder Stakeholder-Mapping ausgebildet.^[28] Doch auch diese Ausschüsse erwiesen sich als wenig zielführend.

Die Lage auf Distriktebene entwickelte sich zu einem noch dringlicheren Problem. Obwohl die Verfassung von 2004 Distrikträten durchaus Zuständigkeiten eingeräumt hatte, fanden Distriktratswahlen aufgrund verschiedener politischer, logistischer, finanzieller und sicherheitsbezogener Herausforderungen nie statt. Daher sahen es Vertreter der internationalen Staatengemeinschaft als unerlässlich an, zumindest einige beratende Körperschaften auf Distriktebene einzurichten. Diese sollten die lokale Rechenschaftspflicht verbessern und die Macht der von Kabul ernannten Distriktgouverneure begrenzen. Man schuf sogar zwei Typen von Quasi-Distrikträten – beide ohne förmliches rechtliches Mandat. Im Rahmen des National Area-Based Development Programme finanzierten die internationalen Geber Distriktentwicklungsversammlungen, die die Arbeit des afghanischen Ministeriums für ländliche Rehabilitation und Entwicklung begleiten und kontrollieren sollten. Und im Zuge des Afghan Social Outreach Program (ASOP) wurden während des zivil-militärischen Aufwuchses in den Jahren ab 2009 die sogenannten ASOP-Schuras gegründet, um die Arbeit des IDLG zu begleiten und zu kontrollieren.

Die Vermehrung von Ratsgremien auf Distriktebene führte jedoch nicht zur Ausweitung der Rechenschaftspflicht, sondern vielmehr zu zahlreichen Missständen, die immer dann auftreten, wenn institutionelle Doppelstrukturen entstehen.^[29] Die parallelen Distriktkörperschaften stifteten Verwirrung, weil viele Bürger zu dem Schluss gelangten, jetzt mit doppelt so vielen korrupten Gemeinderatsmitgliedern zurechtkommen zu müssen.^[30] Die miteinander konkurrierenden Distriktgremien wiederum konnten keinen Weg aufweisen, um zu einer verfassungsrechtlich klaren Kompetenzverteilung zu gelangen. In einem Bericht der Weltbank wurde dieses Problem klar benannt: „Die doppelten Ratsgremien sind ein fast perfektes Beispiel für das fragmentierte, inkonsistente und an den Interessen der Geber orientierte Gepräge der subnationalen governance in dem Land. … Sie werden durch Programme gefördert, die zeitlich befristete Strukturen schaffen, statt ihre Ergebnisse durch echte institutionelle Entwicklung und Reform zu erreichen.“^[31] Die Verwirrung nahm noch mehr zu, als die internationalen Geber im Lauf der Jahre eine Vielzahl weiterer Distrikträte einsetzten^[32], unter anderen Sicherheitsschuras, Friedensschuras, Bildungsschuras und stabilitätsorientierte Arbeitsgruppen.^[33]

Frauenschura, organisiert vom U.S. Marine Corps

Viele westliche Entwicklungshelfer vor Ort erkannten diese mit dem capacity building verbundenen Probleme. Die Lösungsversuche gingen aber an den tatsächlichen Befugnissen und Interessen der Ratsgremien vorbei. Einer von ihnen schrieb frustriert: „Man eignet sich Arbeitsweisen dadurch an, dass man sie praktiziert, aber auch dadurch, dass man Dinge tut, die wirklich wichtig sind.“ Diese Einschätzung deckt sich mit den Erkenntnissen von Wissenschaftlern, die analysiert haben, wie sich staatliche Institutionen und Kompetenzen stärken lassen.^[34] Doch die meisten Beratungsprogramme für den Aufbau lokaler Ratsgremien steckten Bürger und Amtsträger in Übungen, die im Grunde nicht wichtig waren; sie installierten Räte ohne förmliche Befugnisse und ohne Perspektive, in dauerhafte Institutionen verwandelt zu werden.^[35] Das National Area-Based Development Programme hätte eine Ausnahme bilden können: Seine Distriktentwicklungsversammlungen hatten Zugriff auf ein dauerhaftes Budget. Das machte sie zu gewichtigen Foren für Verhandlungen, und in vielen Fällen gingen aus ihnen vorbildliche örtliche Distrikträte hervor. Jahrelang diskutierte man über verschiedene Vorschläge, auf welche Weise sich Distriktentwicklungsversammlungen in amtliche Distrikträte umwandeln lassen könnten.^[36] Wäre ein derartiger Vorschlag verwirklicht worden, hätte man die jahrelangen Capacity-building-Bemühungen gezielt nutzen können, um echte Fortschritte beim Institutionenaufbau zu erreichen. Aber letztlich setzte sich die Idee nicht durch: Die Regierung Ghani versicherte, schon bald nach ihrem Amtsantritt im Jahr 2014 Wahlen zu den Distrikträten abhalten zu lassen. Als die Regierung 2021 das Weite suchte, wartete man noch immer auf die Einlösung des Versprechens.^[37]

4 Bestandsaufnahme

Kurzfristig hat die Machtübernahme der Taliban in Afghanistan die internationale Gemeinschaft mit dringenden Prioritäten überflutet. Die politischen Entscheidungsträger konzentrieren sich derzeit auf die anhaltende humanitäre Krise, die Evakuierung gefährdeter afghanischer Partner, die Terrorismusbekämpfung, den drohenden wirtschaftlichen Zusammenbruch des Landes, den Schutz von Frauen- und Minderheitenrechten und das Verhüten von Gräueltaten unter der neuen Regierung. Aber die internationale Gemeinschaft sollte nicht nur tragfähige Lösungen für diese ernsten Probleme finden, sondern auch eine kritische Bestandsaufnahme der Transformationsstrategie vornehmen, die sie jahrzehntelang in Afghanistan verfolgte. Außerdem sollte sie einige daraus gewonnene Erkenntnisse beherzigen – wobei die Erfahrungen mit der Förderung von Regierungsleistung unterhalb der nationalen Ebene nur eine Facette des Gesamtbilds ausmachen.

Die von der internationalen Gemeinschaft in Afghanistan verfolgten Programme stützten sich vielfach auf vertraute Theorien der wirtschaftlichen und politischen Transformation, die aber offenkundig nicht zu den Bedingungen vor Ort passten. Und das ungeachtet der ausdrücklichen Bedenken einiger westlicher Helfer, die gut mit der Situation im Land vertraut waren.^[44] Die internationalen Geberinstitutionen brachten eine beachtliche Zahl von Reform- und Rationalisierungsbemühungen auf den Weg, die auf die Lage vor Ort reagierten. Doch viele dieser Anpassungsbestrebungen verloren im Zuge der Rotation von Diplomaten und Experten an Schwung. Die Strategiedebatten über die Verbesserung der local governance im Jahr 2018 wiesen eine bemerkenswerte Ähnlichkeit mit denen von 2008 auf. In der Drehtür der internationalen Präsenz fiel dies allerdings nur wenigen auf der Seite der internationalen Geberinstitutionen auf.

Im Rahmen von Stabilisierungsbemühungen in Konfliktgebieten und fragilen Staaten wird die internationale Gemeinschaft wahrscheinlich weiterhin auch auf Initiativen zur Leistungssteigerung von Regierungsinstitutionen und politischen Gremien unterhalb der nationalen Ebene setzen. Sogenannte bürgernahe Bottom-up-Governance-Programme gelten oft als Allheilmittel, um den Einfluss problematischer Zentralregierungen zu minimieren, oder als wirksames Gegenmittel zu Top-down-Lösungen in fragmentierten, pluralistischen Gesellschaften. Viele laufende Local-governance-Projekte in anderen Ländern weisen eine auffallende Ähnlichkeit mit den Programmvorlagen auf, die in Afghanistan genutzt wurden.

Die Erfahrungen in Afghanistan lehren, dass wir uns in Bescheidenheit üben sollten – heute mehr denn je. Die Förderung von local governance kann kaum etwas an der fundamentalen Dynamik der Beziehungen zwischen Zentrum und Peripherie ändern, es sei denn, sie erstreckt sich auch auf die allgemeinen Befugnisse und Anreize, die die Zentralisierung bzw. Dezentralisierung antreiben. Die Aneignung von Hilfsressourcen durch Eliten kann sowohl auf lokaler als auch auf nationaler Ebene stattfinden. Episodische, von außen aufoktroyierte Bemühungen ändern die Machtverhältnisse zwischen Regierung und Gesellschaft in der Regel nicht dauerhaft, wenn nicht zugleich die Spielregeln des Regierens auf kommunaler oder regionaler neu definiert werden.^[45] Die internationalen staatlichen Geber und internationalen Organisationen täten gut daran, ihren begrenzten Einfluss zu erkennen und sich auf die Gestaltung von Anreizen für alle Betroffenen zu konzentrieren – statt zu hoffen, dass es mit einem weiteren Ausbildungsmodul endlich getan sein wird.