Das zweifache Scheitern der internationalen Gemeinschaft in Afghanistan – Studienergebnisse des ISPK aus dem vergangenen Jahrzehnt

2.1 Ein trügerisches Bild von Sicherheit

Bis 2006 herrschte innerhalb der Koalition ein trügerisch positives Bild hinsichtlich der Situation in Afghanistan. Dies lag besonders daran, dass die politischen Entscheidungsträger bis dahin hauptsächlich Fortschritte feststellen konnten: Die erfolgreiche Beendigung des Taliban-Regimes durch eine schnelle und kostenschonende militärische Kampagne, die effiziente Zerschlagung vereinzelter Taliban-Angriffe auf offenem Feld zwischen 2002 und 2003,^[12] einige erfolgreiche Maßnahmen gegen Aufständische durch amerikanische OEF-Kräfte zwischen 2004 und 2005,^[13] demokratische Wahlen mit hoher Beteiligung, quantitativ wachsende afghanische Sicherheitskräfte und eine – auf den ersten Blick – relativ stabile Situation in den meisten Provinzen.

Die noch relativ wenigen Anschläge, die sich gegen die Koalition oder die afghanische Regierung richteten, wurden als terroristische Akte zur Störung des State-building-Prozesses wahrgenommen. Dass es sich hier um die Anfangsphase einer großflächigen Insurgency handelte, wurde zu diesem Zeitpunkt von Politikern zumeist abgestritten.

Das Ausmaß der negativen Entwicklung, vor allem im Süden, war von der Koalition allerdings auch aus anderen Gründen nicht bemerkt worden. Die Abwesenheit von Koalitionskräften in vielen Distrikten sowie nachrichtendienstliche Versäumnisse hatten dazu geführt, dass nur wenige Informationen zur Lage in den peripheren Räumen vorlagen.^[14] Die zahlenmäßige Stärke der Aufständischen war unbekannt. Die subversiven Aktivitäten der Aufständischen, vor allem die (in den meisten Fällen) „leise“ terroristische Kampagne zur Einschüchterung der Bevölkerung, wurden in ihrem Umfang und ihrer Bedeutung nicht ausreichend erkannt.^[15]

Die Vernachlässigung der schlechten Nachrichten aus Afghanistan verleitete vor allem europäische politische Entscheidungsträger zu falschen Perzeptionen über die wirkliche Lage in Afghanistan. Es wurde weiterhin davon ausgegangen, dass der Großteil der zukünftigen ISAF-Operationen von Stabilisierungsaufgaben geprägt sein würde, bei denen die ANA und die ANP bereits die Hauptlast tragen würden.^[16] Die Kombination von den im Aufbau befindlichen afghanischen Sicherheitskräften zusammen mit der bloßen Präsenz überlegener westlicher Kampftruppen sollte abschreckend genug sein, um einen größeren Aufstand militanter Kräfte zu verhindern. Tatsächlich war die Lage sehr viel schlechter.

Als die ISAF unter dem Eindruck der dortigen Lage ab 2006 Truppen in den Süden Afghanistans verlegte, stellte das noch keine zufrieden stellende Anpassung an die Realitäten vor Ort da. Die Truppen sollten im neuen Einsatzgebiet weiterhin nur security assistance leisten. Tatsächlich wäre längst eine umfassend angelegte Counterinsurgency-Kampagne erforderlich gewesen, um zu verhindern, dass die Taliban die vollständige Kontrolle über die Region erlangen. Ab 2006 war die Koalition mit folgender Situation in weiten Teilen Südafghanistans konfrontiert:

• Die Provinzregierungen hatten wenig bis keine politische Kontrolle;

• es herrschte ein schwerer Mangel an afghanischen Sicherheitskräften;

• die organisierte Kriminalität und die Drogenwirtschaft blühten;^[17]

• die Aufständischen kontrollierten zahlreiche Distrikte;

• die Aufständischen begannen eine sorgfältig vorbereitete Guerilla-Offensive gegen Koalitionstruppen und afghanische Sicherheitskräfte.

2.2 Die Aufständischen gehen in die Offensive

Im Gegensatz zum Irak, wo der Aufstand durch ehemalige Angehörige des Baath-Regimes sowie durch sunnitische Milizen relativ spontan begann, zeugte das Vorgehen der Aufständischen in Afghanistan von einer sorgfältigen Planung und Organisation im Vorfeld des späteren Guerilla-Krieges. Aus der Retroperspektive betrachtet kann man die Strategie der Aufständischen in Afghanistan durchaus mit Mao Tse-Tungs Strategie des Volkskrieges vergleichen – auch wenn die Taliban insgesamt wesentlich dezentralisierter waren als die Kommunistische Partei Maos.^[18] Wie schon Mao wendeten die Taliban eine auf drei Phasen basierende Strategie an.^[19]

Der rapide Anstieg an Anschlägen und offenen Gefechten ab dem Jahr 2006 ließ darauf schließen, dass die Aufständischen beabsichtigten, im Frühjahr 2006 die dritte Phase des Kampfes einzuleiten. Die damals vorliegenden Daten waren alarmierend: Von 2005 zu 2006 hatte sich das Operationsgebiet der Aufständischen vervierfacht, Vorfälle von direktem Beschuss hatten sich verdreifacht und Anschläge mit Sprengsätzen (Improvised Explosive Devices – IEDs) hatten sich mehr als verdoppelt. Selbstmordanschläge, eine Taktik die in der kriegerischen Geschichte Afghanistans bis dahin nicht vorkam, wurden plötzlich eine Hauptwaffe der Taliban. Im Jahr 2003 hatte es nur zwei solcher Vorfälle gegeben, im Jahr 2005 schon 21 und 2006 waren es über 136. Dabei kamen über 270 Zivilisten ums Leben und 531 Menschen wurden verwundet.^[20] Insgesamt stieg die Anzahl der Angriffe auf Koalitionstruppen von 1.077 im Vorjahr auf 2.891 im Jahr 2006. Die Zahl der Anschläge auf afghanische Sicherheitskräfte nahm von 830 auf 3.543 zu.^[21]

Es waren in erster Linie die gerade erst im Süden Afghanistans eingetroffenen britischen, dänischen, kanadischen und niederländischen ISAF-Kontingente, die von der Offensive der Taliban mit voller Härte getroffen wurden. Im Gegensatz zu den amerikanischen Truppen, die von 10.000 auf 20.000 Mann aufgestockt waren und schon Erfahrungen im Kampf gegen die Aufständischen gesammelt hatten,^[22] waren die ISAF-Truppen nicht ausreichend vorbereitet. Sie waren in den Süden entsandt worden, um die Arbeit der PRTs zu unterstützen und abzusichern, nicht aber um sich nahezu täglich Gefechte hoher Intensität mit den Taliban zu liefern. Die ISAF-Kontingente hatten Pioniergerät und CIMIC-Teams mit sich gebracht – sie benötigten nun aber schwere Waffen und Kampftruppen. Die Aufständischen hingegen waren für den Guerilla-Kampf gut ausgerüstet und verfügten über ständigen Nachschub aus Pakistan.^[23]

Im Unterschied zum Irak operierten die Aufständischen in Afghanistan hauptsächlich in ländlichen Gebieten. Die PRTs sowie der Großteil der Sicherheitskräfte befanden sich in der Nähe der Bevölkerungszentren, zumeist in den Provinzhauptstädten. Dem Schutz dieser Zentren sowie wichtiger Verkehrsverbindungen wie der Ringroad wurde – zu Recht – Priorität eingeräumt.^[24] Die abgelegenen ländlichen Distrikte wurden hingegen oft nur durch die Polizei geschützt, die zumeist unterbesetzt, schlecht ausgerüstet und korrupt war.^[25]

Die Aufständischen waren sich dieser Situation bewusst und versuchten erst gar nicht, die gut gesicherten urbanen Zentren direkt unter ihre Kontrolle zu bringen. Stattdessen konzentrierten sie sich auf die ländlichen Gebiete, die schwieriger von der Regierung zu kontrollieren waren und die den Aufständischen bessere Rückzugsräume boten. Anschläge auf Sicherheitskräfte und Koalitionstruppen fanden daher zumeist außerhalb der Städte statt. Nachdem die Aufständischen während ihrer Offensive von 2006 bei konzentrierten Angriffen hohe Verluste und zahlreiche taktische Niederlagen hinnehmen mussten, richteten sie ihren Kampf stärker auf Guerilla-Taktiken aus: Dazu gehörten Anschläge mit selbstgebauten Sprengsätzen (IEDs), Hit-and-Run-Angriffe aus dem Hinterhalt, Beschuss mit ungelenkten Raketen und Mörsern, sowie nicht zuletzt der Einsatz von Selbstmordattentätern. Die Lernkurve im Guerillakampf stieg ab 2006 schnell an und die Aufständischen entwickelten ihre Fähigkeit konstant weiter.

Bei den relativ seltenen Anschlägen in größeren Städten versuchten die Aufständischen mit medienwirksamem Terrorismus, wie etwa schweren Bombenanschlägen, Entführungen von Ausländern und spektakulären Aktionen von Selbstmord-Kommandos, den zivilen Statebuilding-Prozess zu behindern. Jedes Versprechen, dass die Koalition oder die Regierung aufgrund der prekären Sicherheitslage nicht erfüllen konnte, sollte die Unterstützung der Bevölkerung für die Regierung in Kabul demontieren.

Ab 2007 begannen die ISAF-Kommandeure im Süden und Osten, in deren Strukturen mittlerweile auch die meisten amerikanischen Truppen eingegliedert waren, zu verstehen, dass die Aufständischen dort bekämpft werden müssen, wo sie sich auch tatsächlich aufhalten. Daher begann die Koalition zusammen mit den afghanischen Sicherheitskräften damit, sich stärker auf die Distrikte mit starker Präsenz von Aufständischen zu konzentrieren. Dabei wurden Operationen zunehmend im Sinne der neuen amerikanischen COIN-Doktrin durchgeführt (mehr Präsenz durch Außenposten und regelmäßiges Patrouillieren, engerer Kontakt zur lokalen Bevölkerung, etc.).^[26]

Der Schutz der ländlichen afghanischen Bevölkerung, die überwiegend in weitverstreuten Dörfern lebt, erwies sich jedoch als schwierig. Schlechte Infrastruktur, schwieriges Gelände und die zahlreichen kleinen Siedlungen machten es unmöglich, überall eine permanente Präsenz zu zeigen. Die Aufständischen waren sich dessen bewusst und zogen sich zurück, wenn ISAF/ANSF-Patrouillen in den Dörfern auftauchten. Es war nicht das Ziel der Aufständischen, Raum gegen die überlegenen Sicherheitskräfte zu verteidigen und zu halten. Wie der berüchtigte Taliban-Kommandeur Mullah Daduallah, der im Mai 2007 getötet wurde, in einem Interview mit Al-Jazeera sagte: “Taking cities is not part of our present tactics. […] We attack certain locations, kill the enemies of Allah there, and retreat to our safe bases in the mountains.”^[27]

Der Taktik der Aufständischen war schwer entgegenzuwirken. Die Sicherheitskräfte blieben stark abhängig von Hinweisen aus der Bevölkerung (human intelligence – HUMINT) zur Identifizierung und Lokalisierung der Aufständischen. Allerdings waren die afghanischen Sicherheitskräfte und, noch deutlich stärker, die Koalitionstruppen mit dem grundsätzlichen Problem konfrontiert, dass die von den Aufständischen eingeschüchterte Bevölkerung aus nachvollziehbaren Gründen Angst hatte, Informationen Preis zu geben. Viele Dorfbewohner hatten bzw. haben eine neutrale bis positive Einstellung gegenüber der afghanischen Regierung sowie der ISAF und lehnten bzw. lehnen die Herrschaft der Taliban ab. Allerdings wussten sie, dass sie nicht permanent geschützt werden können und waren sich der harten Bestrafungen der Taliban, die „Verrätern“ droht, durchaus bewusst.^[28]

Als größter Vorteil der Aufständischen erwies sich ihr Rückzugsraum in Pakistan. In den an Afghanistan angrenzenden pakistanischen Provinzen Belutschistan sowie Khyber Phunktunkwa (ehemals die North West Frontier Province – NWFP) sowie den halbautonomen Stammesgebieten (Federally Administered Tribal Areas) genossen die in Afghanistan operierenden Aufständischen ein hohes Maß an Schutz – teils aufgrund der Unzugänglichkeit und Unkontrollierbarkeit des Gebiets, teils wegen der Unterstützung von Teilen der pakistanischen Regierung. Diese Rückzugsgebiete beherbergten die Hauptquartiere der Aufstandsbewegung, in denen der Terror- und Guerilla-Krieg in Afghanistan zu einem großen Teil geplant und organisiert wurde. Auch die Rekrutierung neuer Kämpfer, die Sammlung von Spendengeldern und die Versorgung mit Waffen und Munition fanden auf pakistanischem Boden statt. Die pakistanische Regierung erwies sich als wenig erfolgreich in der Unterbindung dieser Aktivitäten und der Bekämpfung der grenzüberschreitend operierenden Aufständischen. Die Involvierung von Teilen des pakistanischen Staates in die Operationen der Aufständischen auf afghanischem Boden gilt seit Ende 2010 als bewiesen.^[29]

Nachdem die Insurgency 2006 ihr volles Momentum erlangte, dehnte sich die Präsenz der Aufständischen in den drei Folgejahren auf nahezu alle Provinzen aus. Auch im tadschikisch/usbekisch dominierten Norden, wo die Taliban, die sich primär aus Paschtunen rekrutieren, weniger starken Rückhalt in der Bevölkerung hatten, nahm die Insurgency deutlich an Intensität zu. Die rapide Verschlechterung der Sicherheitslage machte Entwicklungshilfe- und Wiederaufbaumaßnahmen kaum noch durchführbar.

Sowohl afghanische zivile Staatsbedienstete als auch ausländische Entwicklungshelfer konnten sich nur noch in einem kleinen Teil des Landes frei bewegen, wodurch der Aufbau von Staatlichkeit stark beeinträchtigt oder unmöglich gemacht wurde. Vielfach mussten sich Afghanen und Ausländer, die am Aufbau von staatlichen Strukturen beteiligt waren, aus vormals sicheren und sich positiv entwickelnden Distrikten aufgrund von Drohungen, gezielten Anschlägen und Entführungen zurückziehen. Die entstandenen Lücken füllten die Schattenregierungen der Taliban. Neben den Taliban wurden darüber hinaus andere militante Gruppen, wie die grenzüberschreitend operierenden Aufständischen des Haqqani-Netzwerks, Gulbuddin Hekmatyars Hizb-e Islami und die Islamische Bewegung von Usbekistan (Islamic Movement Uzbekistan – IMU) zu einer zunehmenden Bedrohung.

Zwischen 2007 und 2009 wurde die Bekämpfung der Aufständischen in Anbetracht der desaströsen Sicherheitslage in allen ISAF-Regionalkommandos zur primären Herausforderung. Während diejenigen ISAF-Nationen, die im Süden und Osten des Landes Verantwortung übernommen hatten, seit Missionsbeginn kämpften (bzw. kämpfen mussten), taten sich die im Norden und Westen präsenten ISAF-Nationen schwer damit, diese Aufgabe anzunehmen. Dies führte nicht nur zu bitteren Vorwürfen innerhalb der Allianz, sondern trug auch maßgeblich dazu bei, dass die Aufständischen von 2008 bis 2009 einen Großteil des Gebiets in den Regionalkommandos West und Nord unter ihre Kontrolle brachten.

2.3 Risiken von Stabilisierungsmissionen

Das Beispiel der ISAF-Mission in Afghanistan lässt erkennen, wie eine Stabilisierungsmission zu einer Aufstandsbekämpfungsmission werden kann. Bei einer Stabilisierungsmission verpflichtet sich der Träger eines UN-Sicherheitsratsmandates, wie etwa die NATO, eine noch schwache Regierung beim (Wieder-)Aufbau von Sicherheit und staatlicher Ordnung aktiv zu unterstützen. Dies impliziert, dass der Mandatsträger auch im Falle einer Aufstandsbewegung gegen den neu aufzubauenden Staat dessen Regierung bei der Bewältigung dieses Aufstandes unterstützen muss. Die Gefahr ist groß, dass der intervenierende Akteur zu einer Partei in einem innerstaatlichen bewaffneten Konflikt wird, insbesondere dann, wenn die schwache Regierung Fehler macht (und sich weitgehend auf die eigene Bereicherung konzentriert) und Teile der Bevölkerung damit gegen sich aufbringt. Aber diese Gefahr ist gerade dann besonders groß, wenn die internationale Staatengemeinschaft Einsätze beschließt, die zwar sehr viel guten Willen erkennen lassen, bei denen aber keine klare strategische Zielsetzung gegeben ist und wo die eingesetzten Mittel nicht ausreichen, um die gesetzten operativen Ziele zu erreichen. Diese Gefahr wird dann noch umso größer, wenn sich die Politik auf Rahmenbedingungen festgelegt hat, die wenig Flexibilität im Umgang mit der Situation vor Ort erlauben.

3.1 Koalitionstruppen und militärische Ressourcen

Die ISAF-Truppen sollten ursprünglich klein bleiben, um den politischen footprint der ausländischen Truppen gering zu halten. In dem Maße wie die Aufstandsaktivitäten der Taliban zunahmen und gleichzeitig die afghanischen Sicherheitskräfte weder in Quantität noch Qualität ausreichend vorhanden waren, um die Bevölkerung zu schützen, war diese Zielvorgabe nicht mehr zu halten. Die ISAF musste zusätzliche Truppen aufbringen, was in gewissem Maße auch durchaus der Logik von Stabilisierungsmissionen entsprechen sollte. Doch die erhöhte Personalstärke der ISAF war bei Weitem nicht ausreichend, um die Aktivitäten der Aufständischen abseits der Provinzzentren zu verhindern. Die zwischen 2005 und 2009 erfolgten Truppenverstärkungen blieben daher unzureichend. Bei den europäischen Nationen war wenig oder kein politischer Wille mehr vorhanden, weitere Soldaten nach Afghanistan zu senden, die USA ihrerseits konnten aufgrund der Lage im Irak nicht wesentlich mehr Truppen nach Afghanistan senden.

Das Maß der Unterversorgung an Truppen lässt sich anhand der in der Wissenschaft vorhandenen theoretischen Studien vergegenwärtigen, die den Erfolg von Statebuilding- und Counterinsurgency-Kampagnen analysiert haben. Diese kommen zu dem Ergebnis, dass pro 1.000 Einwohner mindestens 20 Sicherheitskräfte gebraucht werden, um ein Land zu stabilisieren.^[30] Der tatsächliche historische Durchschnitt (d. h. wie viele Soldaten wurden in den vergangenen Jahrzehnten tatsächlich entsandt) für Missionen dieser Art liegt bei 13,26: 1.000.^[31] Dobbins und Jones stellten in diesem Zusammenhang fest: “High levels of forces have generally tended to correlate with high levels of security and order and low levels of casualties. Failure to deploy sufficient numbers in a peace enforcement operation can lead to incipient local resistance taking organized and violent form […].”^[32] Eine Betrachtung der entsprechenden Zahlen für Afghanistan in den Jahren bis 2009, lässt erkennen wie groß die Defizite waren.

Im Jahr 2008, also zwei Jahre nachdem die Aufstandsbewegung ihre volle Kraft entfaltet hatte, stand es um die numerische Stärke aller Sicherheitskräfte in Afghanistan wie folgt:^[33]

Afghanistan hatte 2010 etwa 33,6 Millionen Einwohner. Das Verhältnis der Anzahl der 220.000 Sicherheitskräfte (ausländische sowie inländische) zu der Bevölkerung lag demnach bei gerade einmal 6,5: 1.000. Zum Vergleich: Nach dem von General David Petraeus durchgesetzten Troop Surge von 2007 und verstärkten Anstrengungen der Amerikaner beim Aufbau der irakischen Sicherheitskräfte lag diese Verhältniszahl im flächenmäßig kleineren Irak bei etwa 18: 1.000, also sogar deutlich über dem historischen Durchschnitt.^[34] Auch bei den Stabilisierungseinsätzen auf dem Balkan in Bosnien-Herzegowina und im Kosovo, die von der Fläche einen Bruchteil Afghanistans ausmachten, war das Verhältnis der Sicherheitskräfte zu der Bevölkerung deutlich höher. Die signifikant aufgestockten Truppen im Irak und die – noch besser – von vornherein verhältnismäßig hohe Truppenpräsenz in Bosnien und in Kosovo wirkten sich positiv auf die jeweilige Sicherheitslage aus.

Neben der unzureichenden Anzahl an Bodentruppen litt die Koalition auch lange unter materiellen Engpässen. Als prominentes Beispiel für Mangelgüter der ISAF sollen hier Hubschrauber und gegen Sprengfallen geschützte Fahrzeuge genannt werden. Helikopter ermöglichen den schnellen Transport von Soldaten und Material über große Distanzen. Diese Fähigkeit ist gerade angesichts des unwegsamen Geländes und der weiterverstreuten Siedlungen in Afghanistan entscheidend. Darüber hinaus sichern Luftrettungsfähigkeiten die Option der schnellen Evakuierung und medizinischen Versorgung von Soldaten, damit diese auch in größerer Distanz zum Feldlager operieren können. Kampfhubschrauber – wie der von den französischen Streitkräften erfolgreich in Afghanistan eingesetzte Eurocopter Tiger – können präzise und im Gegensatz zu Kampflugzeugen besser „dosierte“ Luftnahunterstützung geben. Auch sind sie häufig eine effektive Abschreckung gegen Hinterhalte. In vielen Operationsgebieten der ISAF herrschte ein Mangel an allen drei genannten Fähigkeiten aufgrund einer ungenügenden Anzahl an Helikoptern. Neben Helikoptern fehlte es, vor dem Hintergrund der rapide zunehmenden IED-Anschläge, an ausreichend geschützten Fahrzeugen. Dies minderte ebenfalls die für den Auftrag dringend erforderliche Mobilität der ISAF-Kräfte.

3.2 Afghanische Sicherheitskräfte

Fähige afghanische Sicherheitskräfte waren die Grundvoraussetzung für die Reduzierung der ISAF-Präsenz und waren unerlässlich, um Räume nachhaltig zu sichern, aus denen die Aufständischen verdrängt wurden. Von 2002 bis 2007 ging der Aufbau der ANA und der Polizeikräfte (ANP) bestehend aus Afghan Border Police, Afghan Unifomed Police (AUB) und Afghan National Civil Order Police (ANCOP) deutlich zu langsam voran. 2007 besaß die ANA eine Gesamtstärke von 50.000 Soldaten und dem Innenministerium unterstanden etwa 75.000 Polizisten. Angesichts des dringenden Bedarfs an Sicherheitskräften zum Schutz der Bevölkerung war dies zu wenig. Darüber hinaus war die Leistungsfähigkeit der afghanischen Sicherheitskräfte begrenzt, was nicht zuletzt an dem minimalistischen Ausbildungsprogramm lag.

Rekruten der Afghanischen Nationalarmee

Die Ausbildung der afghanischen Sicherheitskräfte wurde dadurch erschwert, dass sich ein großer Teil der Polizei- und Armeerekruten auf einem sehr niedrigen Bildungsniveau befanden, das sich unmittelbar auf die persönliche Leistungs- und Lernfähigkeit auswirkte. Es bestand eine hohe Analphabeten-Rate und viele Rekruten waren bildungsfern und hatten nur ein geringes Konzentrations- und Aufnahmevermögen.

Der schleppende Aufbau von ANA und ANP bis 2007 ist aber auch maßgeblich auf zwei Versäumnisse der Koalition zurückzuführen. Erstens standen auch hier zu wenige Ressourcen bereit. Es mangelte an Ausbildern, Trainingseinrichtungen sowie an Ausrüstung für die neuausgebildeten Soldaten und Polizisten. Die Notwendigkeit mit den geringen Ressourcen dennoch eine möglichst große Anzahl an Sicherheitskräften auszubilden und schnell in den Einsatz zu schicken führte dazu, dass die meisten Soldaten nur eine äußerst dürftige Grundausbildung erhielten. Oft unmittelbar danach mussten sich die Sicherheitskräfte, zumeist nur mit dem Nötigsten ausgerüstet, im Gefecht bewähren.

Als zweites Problem muss der Mangel an Koordination und Führung bei den Ausbildungsmaßnahmen genannt werden. Die Ausbildung der afghanischen Sicherheitskräfte erfolgte durch von unterschiedlichen Nationen sowie von privaten Akteuren betriebene Einrichtungen. Die Folge waren starke Variationen bei den Ausbildungsstandards.

Im Vergleich zu den afghanischen Polizeikräften schnitten die Streitkräfte (ANA) deutlich besser ab. Dies lag zu einen daran, dass das Aufgabenprofil der Polizei grundsätzlich herausfordernder ist. Während die Armee primär dafür zuständig war, Aufständische aus bestimmten Gebieten zu verdrängen und anschließend deren Rückkehr zu verhindern, musste die Polizei durch permanente Präsenz in der Bevölkerung nachhaltig Recht und Ordnung herstellen. Die Arbeit eines Polizisten in Afghanistan war daher komplexer als die eines einfachen Soldaten und erforderte eine gründliche Ausbildung, die oftmals mit dem Erlernen der Lese- und Schreibfähigkeit beginnen musste. Gleichzeitig mussten die Polizisten aber auch in schweren Feuergefechten bestehen. Die Diskrepanz zwischen den Ansprüchen, die der Westen lange Zeit an die afghanische Polizei stellte, und den für die entsprechende Ausbildung bereit gestellten Ressourcen war erschreckend.

Allerdings muss die Leistungsschwäche der ANP auch auf die weitverbreitete Korruption zurückgeführt werden. Dass Korruption ein größeres Problem innerhalb der Polizei als in der afghanischen Armee darstellte, lag daran, dass der generelle Zuständigkeitsbereich der Polizei und der tägliche Kontakt zur Bevölkerung wesentlich mehr Gelegenheit zum Amtsmissbrauch boten. Somit wurde die permanente Präsenz der Polizei in der Bevölkerung, die erforderlich war, um die Menschen zu schützen, Vertrauen aufzubauen und Informationen über die Aktivitäten der Aufständischen zu erhalten, auch zu einem Katalysator für Korruption. Darüber hinaus waren die afghanischen Polizeikräfte aufgrund der schwachen staatlichen Präsenz auf Distrikt- und Provinz-Ebene oftmals loyaler gegenüber lokalen Machthabern als gegenüber der Regierung in Kabul. Aus diesen Gründen hatte die Polizei im Gegensatz zur Armee vielerorts einen schlechten Ruf und wurde ihrer Schlüsselrolle in der Aufstandsbekämpfung oft nicht gerecht.

3.3 Entwicklungshelfer und zivile Ressourcen

Die Erfahrungen im Irak, in Afghanistan, Somalia, etc. haben gezeigt, dass Wiederaufbau ohne Sicherheit nicht möglich ist. Gleichsam bedarf es aber auch einer sichtbaren und nachhaltigen Verbesserung der Lebensumstände der lokalen Bevölkerung, nachdem die Sicherheit in einem Gebiet hergestellt worden ist. Der (Wieder-) Aufbauprozess sollte unmittelbar im Anschluss an die Kampfhandlungen folgen, dabei war ungeplanter Aktionismus zu vermeiden. Diese theoretisch leicht nachvollziehbaren Grundsätze haben sich in Afghanistan als in der Praxis schwierig umsetzbar erwiesen.

Die wesentliche Ursache dafür, dass der zivile Aufbau in Afghanistan nicht vorankamen, war der Mangel an finanziellen Ressourcen, an zivilem Fachpersonal und vor allem an der notwendigen Koordination und Leitung.

Die finanziellen Ressourcen erscheinen auf den ersten Blick gar nicht mal so knapp. Immerhin erhielt Afghanistan zwischen 2005 und 2007 3,2 Milliarden Dollar an internationaler Aufbauhilfe. Dieser Betrag war zu diesem Zeitpunkt jedoch nur ein Viertel der Summe, welche die internationale Gemeinschaft gleichzeitig dem Irak bereitstellte.^[35] Diese Diskrepanz war umso bedeutsamer, weil der Irak in allen Bereichen (Wirtschaft, Infrastruktur, Verwaltung, etc.) von vornherein erheblich besser entwickelt war als Afghanistan. Darüber hinaus flossen viele Gelder unkoordiniert an die afghanische Zentralregierung und in die Provinzen, ohne dass die sinnvolle und ordnungsgemäße Verwendung der Mittel ausreichend überprüft werden konnte. Dieses Geld war vermutlich ein weiterer Katalysator für Korruption, verfestigte Machtstrukturen und endete nicht selten auf Umwegen auch bei den Aufständischen, deren Netzwerke weit in die afghanische Politik und Wirtschaft reichten. Auf Distriktebene wiederum erzeugten Entwicklungsprojekte, die ohne genauere Beachtung der komplexen lokalen Machtstrukturen durchgeführt wurden, oft neue Kleinkonflikte zwischen Afghanen, die von den Aufständischen zu eigenen Gunsten ausgenutzt werden konnten.

Der Personalmangel im zivilen Sektor führte dazu, dass selbst wenn materielle und finanzielle Ressourcen für Entwicklungs- und Wiederaufbauprojekte vorhanden waren, diese nicht durch ausreichende zivile Fachkräfte betreut werden konnten. Dadurch wurden Projekte stark verzögert, ausgesetzt oder mussten von militärischem Personal durchgeführt werden. Im letzteren Fall führte dies jedoch zu der – begründbaren – Kritik, dass Entwicklungshilfe nicht (langfristig) militarisiert werden darf. Oft wurde solche Kritik von Akteuren geäußert, die eigentlich die Betreuung solcher Projekte hätten übernehmen sollen, dieses aber wegen der damit verbundenen Gefahren ablehnten. Zu dem nicht ausreichend vorhandenen zivilen Personal zählten Experten für den Aufbau von Verwaltungsapparaten, Juristen, Agrarexperten, etc.

Das Missverhältnis zwischen zivilen und militärischen Kräften wird am Beispiel des von den Vereinigten Staaten im Jahr 2008 nach Afghanistan entsandten Personal deutlich: Auf mehr als 30.000 Soldaten kamen weniger als 300 zivile Regierungsmitarbeiter.^[36] Auch wenn dieses Missverhältnis bei den anderen ISAF-Nationen nicht so drastisch ausfiel, da diese generell weniger Truppen im Einsatz hatten, so war auch hier der Anteil an Mitarbeitern von zivilen Ministerien relativ gering. Die als zivil-militärische Gemeinschaftsprojekte konzipierten PRTs blieben hinsichtlich der zivilen Personalstärke häufig unausgewogen.

Neben finanziellen Engpässen und Personalmangel zeigte sich auch, dass das Verhältnis zwischen zivilen Akteuren und dem Militär teilweise sehr belastet war. Während Militärs in der Regel versuchten, sich mit anderen beteiligten Akteuren abzustimmen, war die entsprechende Bereitschaft bei zivilen Akteuren nicht immer hoch. Nichtregierungsorganisationen (NGOs), Internationale Organisationen, aber auch zivile Ressorts einiger Staaten mieden häufig jeglichen Kontakt zum Militär. Dies wurde zumeist damit begründet, dass die Präsenz des Militärs eine Gefährdung für die Zivilisten darstelle, weil diese von den Aufständischen als Verbündete des Militärs angesehen würden. Nicht selten stand dahinter aber auch ein falsch verstandener Pazifismus oder gar ideologisch motivierter Anti-Militarismus. Die Folge ist, dass zivile Akteure genau in den Gebieten fehlten, wo sie am dringendsten gebraucht werden. Die Aktivitäten der meisten NGOs blieben in Afghanistan auf Kabul und die anderen Provinzhauptstädte beschränkt. Aber auch afghanische Regierungsvertreter waren oft nicht bereit, in unruhigen Provinzen zu arbeiten, was jedoch auch daran lag, dass Repräsentanten des Staates primäre Ziele von terroristischen Anschlägen waren.

Nicht zuletzt spiegelten sich die Differenzen zwischen zivilen und militärischen Akteuren auch im Verhältnis zwischen den beiden wichtigsten in Afghanistan aktiven internationalen Organisationen wider. Vertreter der UNAMA als auch der NATO klagten über mangelnde Kooperation aber auch über Zuständigkeitskonflikte. So kritisierte die NATO, dass die eigentlich für die übergeordnete Koordinierung aller Statebuilding Maßnahmen in Afghanistan verantwortliche UNAMA mit ihrer Aufgabe überfordert sei. Die UNAMA hingegen beanstandete, dass die NATO und die an ISAF beteiligten Staaten, deren militärische Mission aufgrund der Sicherheitslage ein immer größeres Ausmaß angenommen hat, die zivile Mission der Vereinten Nationen an den Rand des Geschehens drängen. Vielversprechende Pläne des NATO Allied Joint Force Command und des UNAMA Sonderbeauftragten Tom Koenigs (2006–2007), gemeinsam diese Probleme zu lösen und eine bessere Koordination und Kooperation zwischen den beiden Missionen herzustellen, wurden 2008 von Koenigs Nachfolger wieder verworfen.

3.4 Strategie und einheitliches Handeln

An der Herstellung von Sicherheit und dem Wiederaufbau von Staatlichkeit in Afghanistan waren zahlreiche internationale staatliche und nicht-staatliche Akteure sowie die afghanische Regierung selbst beteiligt. Die oben umrissenen grundsätzlichen Probleme der Kooperation zwischen zivilen und militärischen Akteuren, die Koordinationsschwierigkeiten bei der Ausbildung der afghanischen Sicherheitskräfte, sowie die auf höchster politischer Ebene ausgetragenen Differenzen zwischen den ISAF-Staaten hinsichtlich der Bereitschaft, Truppen für den Kampf zu stellen, demonstrierten, dass die in Afghanistan präsente Koalition bei Weitem nicht einheitlich handelte.

Die militärischen Maßnahmen zur Aufstandsbekämpfung litten auch unter der Problematik, dass weder das ISAF-Mandat noch das OEF-Mandat für Counterinsurgency ausgelegt waren. Bei der Konzipierung der ISAF-Mission zur Absicherung des Wiederaufbauprozesses wurde die Gefahr einer Insurgency zwar nicht ausgeschlossen, aber die damit verbundenen Implikationen wurden massiv unterschätzt. Das OEF-Mandat hatte von vornherein nicht die militärische Unterstützung der afghanischen Regierung zum Ziel, sondern nur die Zerschlagung von Al-Qaida. Während die beiden Missionen in der Realität im Einsatzgebiet schon ab 2006 miteinander de-facto zu einer gemeinsamen Counterinsurgency-Kampagne verschmolzen, wurde auf den oberen militärischen Führungsebenen zu lange und zu strikt an der Trennung der beiden Missionen festgehalten. Verschiedene Kommandostrukturen, verschiedene Stäbe und verschiedene Kommunikationslinien verursachten Effizienzverluste.

Als General Dan McNeil im Februar 2007 das Kommando beider Missionen übertragen bekam, war die Schaffung dieses „Doppel-Huts“ ein wichtiger Fortschritt. Die Truppen und PRTs der einzelnen Nationen operierten jedoch weiterhin hauptsächlich gemäß den eigenen Einsatzrichtlinien und Strategien. Dies verhinderte weitgehend die Umsetzung einer auf die Gesamtsituation in Afghanistan angepassten, kohärenten Strategie. Eine der Sicherheitslage angemessene Strategie hätte schon frühzeitig die Aufständischen landesweit gleichmäßig unter Druck setzen können und die Ausdehnung der Insurgency zumindest eingedämmt.

4.1 Politische Weichenstellungen

Am 27. März 2009 stellte Obama offiziell seine Grand Strategy für Afghanistan und Pakistan vor. Die neue Af-Pak-Strategie war primär eine amerikanische Strategie, die auf amerikanischen zivilen und militärischen Ressourcen beruhte. Es handelte sich um eine regionale Strategie im Kampf gegen den Terrorismus, die nicht allein auf Afghanistan fokussiert war, sondern auch auf die angrenzenden Staaten einbezog. Insbesondere Pakistan und die nördlichen Nachbarstaaten sollen dabei stärker involviert werden, um politische Lösungen bei der Stabilisierung der gesamten Region zu finden. Trotz dieses dezidiert regionalen Ansatzes stand Afghanistan im Mittelpunkt der Af-Pak-Strategie.

Vom ersten Tag seiner Präsidentschaft an stand Obama unter starkem politischen Druck, Erfolge in Afghanistan vorzuweisen und auf ein Ende des kostspieligen Militäreinsatzes in möglichst absehbarer Zeit hinzuarbeiten. Der Abzug der Koalitionstruppen setzte die Übergabe der Verantwortung für die Sicherheit an die afghanische Regierung voraus. Der neuen US-Regierung war bewusst, dass diese Verantwortungsübergabe nur dann möglich war, wenn das Momentum der Aufständischen gebrochen werden kann. Vor diesem Hintergrund sollte die Bekämpfung der Aufstandsbewegung den Schwerpunkt aller militärischen wie auch zivilen Maßnahmen bilden.^[38]

Im Juni 2009 übernahm General Stanley McChrystal das Kommando über die ISAF und alle weiteren amerikanischen Truppen in Afghanistan. Der vorherige Kommandeur David McKiernan wurde vorzeitig abgelöst.^[39] Durch diese Personalentscheidung markierte US-Präsident Obama deutlich den Bruch mit der alten Afghanistan-Politik. McChrystal war aufgrund seiner Erfahrung im Bereich Counterinsurgency handverlesen worden, um eine Aufstandsbekämpfungsstrategie für Afghanistan zu entwickeln, militärisch zu planen und operativ umzusetzen. In den ersten zwei Monaten nach Übernahme des ISAF-Kommandos verschaffte sich McChrystal mit einem Team von zivilen und militärischen Experten ein umfassendes Lagebild. Nach eingehender Analyse und Bewertung der Situation wurden im August zwei Strategiedokumente veröffentlicht:

US-Präsident Barack Obama und General Stanley McChrystal

Am 10. August 2009 legten McChrystal^[40] und Botschafter Karl Eikenberry, der damalige Vertreter der Vereinigten Staaten in Kabul, den Integrated Civilian-Military Campaign Plan for Support to Afghanistan als offizielles Strategiedokument der US-Regierung vor. Der Schutz der Bevölkerung sowie die ressortübergreifende zivil-militärische Kooperation auf allen Ebenen (Unity of Effort) auf Basis der US-COIN Doktrin wie auch die forcierte Förderung von afghanischer Verantwortungsübernahme waren die zentralen Inhalte dieser neuen integrierten zivil-militärischen Afghanistan-Strategie der Vereinigten Staaten. Dabei wurden für ganz Afghanistan strategisch relevante Gebiete ausgemacht und festgelegt, die auch Räume außerhalb des bisherigen Präsenzraums von US-Truppen, wie etwa den Kunduz-Baghlan Korridor im RC-N, umfassten. So wurde der Integrated Civilian-Military Campaign Plan zum strategischen Grundlagendokument der Ausdehnung amerikanischer Truppenpräsenz in alle Regionalkommandos. Obwohl es sich um ein rein amerikanisches, d. h. nationales Strategiedokument handelt, wurde betont, dass der Erfolg dieser Strategie von der engen Zusammenarbeit mit den Koalitionspartnern im Rahmen von ISAF und UNAMA abhänge. Dabei wurde die Absicht explizit erwähnt, die Koalitionspartner in die auf der ame-rikanischen COIN-Doktrin basierenden Kampagne einzubinden: „This requires an agreement on how to bring together USG COIN objectives with the approach of many international partners in a mutually supportive and sequenced manner.”^[41]

Am 30. August 2009, drei Wochen nach Erscheinen des Intergrated Campaign Plans der amerikanischen Regierung legte McChrystal in seiner Funktion als ISAF-Kommandeur den Commander’s Initial Assessment Report vor, der nach Übernahme des ISAF-Kommandos im Auftrag des NATO-Generalsekretärs und des US-Verteidigungsministers verfasst werden sollte. McChrystals Bericht war weit mehr als eine Lagebeurteilung, sondern vielmehr ein Entwurf für eine ISAF-Counterinsurgency-Strategie. Der Entwurf enthielt dabei alle wesentlichen Elemente der kurz zuvor veröffentlichten nationalen US-Strategie für Afghanistan. McChrystal betonte allerdings, dass nur ein von der gesamten Koalition getragener Wechsel hin zu einer umfassenden zivil-militärischen Counterinsurgency-Strategie, welche mit den dazu erforderlichen Ressourcen unterfüttert werde, der einzige Weg sein könne, in Afghanistan die Initiative zurückzugewinnen. Falls ein solcher Strategiewechsel nicht innerhalb der der nächsten zwölf Monate erfolge, sei es nicht mehr möglich, die Aufständischen zu besiegen.^[42] Mit letztgenannter Aussage zeichnete der ISAF-Kommandeur nicht nur ein unmissverständliches Bild von der Lage in Afghanistan, sondern erzeugte auch einen erheblichen politischen Druck.

4.2 Die McChrystal-Strategie – Counterinsurgency als Auftrag der ISAF

Der Fokus der von McChrystal entwickelten neuen ISAF-Strategie lag – wie im Irak – auf der Bevölkerung, die vor der Gewalt der Aufständischen, wie auch vor Korruption und anderem Unrecht, geschützt werden muss, um die Insurgency zu besiegen. Diese Strategie beruhte auf vier Säulen:^[43]

1. Steigerung der Effizienz der afghanischen Sicherheitskräfte durch konsequentes Partnering mit ihnen, insbesondere sollte deren Aufbau massiv vorangetrieben werden.

2. Verbesserung der Regierungsführung auf allen Ebenen.

3. Zurückgewinnung der Initiative durch massiven militärischen Druck und unmittelbar nachfolgende und koordinierte zivile Maßnahmen.

4. Fokussierung der Ressourcen auf strategisch wichtige Schlüsselgebiete, um dort den bestmöglichen Effekt zu erzielen.

Als Grundvoraussetzung zur erfolgreichen Umsetzung dieser vier Punkte forderte McChrystal von den Truppen der ISAF-Koalitionspartner einen Bruch mit deren vorherigem modus operandi und die Übernahme der amerikanischen COIN-Doktrin. Gleichzeitig kündigte der ISAF-Kommandeur eine tiefgreifende Reform der ISAF-Kommandostrukturen an, um die dringend erforderliche Koordination und Kohärenz (Unity of Effort) innerhalb der Koalition herzustellen. Zur Realisierung einer wirkungsvollen Präsenz in der Fläche und zur Unterstützung der Ausbildung afghanischer Kräfte forderte McChrystal mindestens 40.000 zusätzliche Truppen.^[44] Insgesamt wurden mit McChrystals Initial Assessment und dem darin geforderten Strategiewechsel alle zentralen Probleme der Koalition deutlich angesprochen.

Die neue Strategie des ISAF-Kommandeurs erfuhr von Beginn an ein hohes Maß an Aufmerksamkeit in den Medien und wurde in kurzer Zeit als „McChrystal-Strategie“ bekannt. In Washington, aber auch in den europäischen Hauptstädten, wurde die McChrystal-Strategie damit zur Grundlage einer intensiven politischen Debatte um einen strategischen Paradigmenwechsel in Afghanistan zu bewirken. Die Frage nach der Anzahl der benötigten Truppen ging Hand in Hand mit McChrystals Forderung, den Fokus auf den Schutz der afghanischen Bevölkerung zu legen. Als ISAF-Kommandeur setzte sich McChrystal energisch dafür ein, dass nicht nur die amerikanischen Truppen in Afghanistan, sondern auch die anderen ISAF-Koalitionspartner die US-COIN-Doktrin verinnerlichen und ihr militärisches und ziviles Vorgehen an seine neue Strategie anpassen sollten.^[45] Den meisten sachverständigen Beobachtern war bewusst, dass die dazu notwendige Präsenz in der Fläche eine deutlich höhere Intensität der Kampfoperationen implizierte und die Prämissen der COIN-Doktrin das Risiko für den einzelnen Soldaten erhöhten.

Es ist bezeichnend, dass erst nach über sieben Jahren des internationalen Engagements eine klar identifizierbare und mit einem Namen versehene Strategie für Afghanistan in der Politik und in den Medien diskutiert wurde. Nie zuvor erhielten die Lage am Hindukusch, die Probleme der Soldaten und zivilen Akteure vor Ort, sowie die bekannten strategischen und politischen Fehler, ein vergleichbares Maß an Aufmerksamkeit. In Deutschland hatte der Luftangriff bei Kunduz vom 4. September 2009 in diesem Zusammenhang nochmals einen verstärkenden Effekt. Da die Debatte zur McChrystal-Strategie auf beiden Seiten des Atlantiks stattfand, wurde so auch der Begriff Counterinsurgency bzw. COIN erstmalig in die deutsche Öffentlichkeit getragen.

Im Oktober 2009 stellte General McChrystal auf dem Treffen der NATO-Verteidigungsminister in Bratislava seine Counterinsurgency-Strategie für Afghanistan persönlich vor und stieß dabei auf eine grundsätzliche Befürwortung des neuen Ansatzes.^[46] Auch den Europäern waren die kritische Sicherheitslage und die Tatsache, dass ohne zeitnahes und entschlossenes Handeln der Raumgewinn der Aufständischen unumkehrbar werden würde, bewusst. Daher wurde die grundsätzliche Logik einer stärkeren Truppenpräsenz in der Fläche zum Schutz von Bevölkerung und Wiederaufbau nicht mehr in Frage gestellt. Doch solange die US-Regierung sich selbst noch nicht zur Anzahl der Truppen und dem Umfang der Ressourcen, die sie zur Umsetzung der Strategie bereitstellen würde, geäußert hatte, erfolgte auch von Seiten der europäischen Staaten kein offizielles Bekenntnis zur neuen Strategie.

In Washington fiel die Entscheidung über die Truppenverstärkung Ende November 2009. Die von der internationalen Wirtschaftskrise stark getroffenen Vereinigten Staaten waren sich bewusst, dass sie die personelle und finanzielle Hauptlast der neuen Afghanistan-Strategie tragen würden. Die von McChrystal geforderten Ressourcen zur adäquaten Umsetzung einer erfolgversprechenden Counterinsurgency-Strategie waren beträchtlich. Präsident Obama hatte die Afghanistan-Strategie seines Amtsvorgängers eingehend überprüft (Strategic Review) und mit seiner bereits im März 2009 vorgestellten Af-Pak-Strategie und dem U.S. Government Integrated Civilian-Military Campaign Plan for Support to Afghanistan vom 10. August 2010 die politischen Weichen für eine umfassende Counterinsurgency-Strategie gestellt. General McChrystal hatte darauf basierend die militärische (und z. T. zivile) Umsetzung einer solchen Strategie ausgearbeitet. Angesichts der angespannten Haushaltslage und der hohen Kosten unterzog die Obama-Administration ihre selbst eingeleitete Strategie einer zweiten Überprüfung (Second Strategic Review). Dieser Prozess dauerte von September bis Ende November. Der Prozess zog sich deshalb so lange hin, weil es innerhalb der Administration – insbesondere getragen durch Vizepräsident Joseph Biden – eine starke Strömung gab, deren Vertreter den weitgehenden Rückzug aus Afghanistan befürworteten und die sich dafür aussprachen, al-Qaida und andere extremistische Kräfte in der Region mit Drohnen zu bekämpfen. Obama entschied sich nach langem Abwägen gegen diesen Vorschlag.

Am 1. Dezember 2009 verkündigte Präsident Obama an der Militärakademie in Westpoint offiziell seine Entscheidung: 30.000 zusätzliche Soldaten sollten nach Afghanistan entsandt werden. Auch wenn dies nicht den von McChrystal gewünschten 40.000 Soldaten entsprach, hatte Obama mit diesem Troop Surge im Wesentlichen die Voraussetzung für eine größere Präsenz von Kräften in der Fläche geschaffen und sich somit für die von dem ISAF-Kommandeur geforderte „klassische“ Counterinsurgency-Strategie entschieden. Obama betonte bei der Ankündigung des Surge allerdings ausdrücklich, dass die zusätzlichen amerikanischen Truppen bereits 2011 wieder reduziert würden. Der Surge hätte den Zweck, der ISAF die Möglichkeit zu verschaffen um die Initiative zurückzugewinnen. Die massive Präsenz von ISAF-Truppen könne ein zweijähriges Zeitfenster schaffen, in dem der afghanische Staat ausreichend Kapazitäten entwickeln solle, um auf absehbare Zeit ohne aktive Unterstützung der ISAF für ein Mindestmaß an Sicherheit und Ordnung zu sorgen. Vor diesem Hintergrund sollte ein noch nie da gewesener Aufwand in der ANSF-Ausbildung betrieben werden. Der Aufbau belastbarer staatlicher Strukturen müsse dabei u. a. durch eine Aufstockung an zivilen Entwicklungshelfern (Civilan Surge) stärker als zuvor unterstützt werden. Im Zuge der für Ende 2011 angekündigten Truppenreduzierung könne dann bereits die Übergabe der Sicherheitsverantwortung an die Afghanen einsetzen. Afghan Ownership wurde damit gleichzeitig Mittel und Zweck der neuen zivil-militärischen Strategie.

Bereits drei Tage nachdem Präsident Obama die amerikanische Truppenaufstockung in Westpoint bekanntgegeben hatte, einigten sich die NATO-Verteidigungsminister (am 4. Dezember 2009) in Brüssel darauf, General McChrystals Counterinsurgency-Strategie für die gesamte ISAF als NATO-Strategie zu übernehmen. Die europäischen Staaten kündigten dabei an, ebenfalls ca. 7.000 zusätzliche Soldaten für den Surge bereitzustellen.^[47] Damit erreichte die ISAF fortan eine Personalstärke von über 130.000.

4.4 Verantwortungsübergabe als Ziel aller militärischen und zivilen Anstrengungen

Der neue Ansatz in der amerikanischen Afghanistan-Politik spiegelte sich klar in den wichtigsten internationalen Konferenzen zu Afghanistan wider, die nach Amtsantritt der Obama-Regierung abgehalten wurden. Hier erreichten es die Vereinigten Staaten, schrittweise einen breiten Konsens innerhalb der Koalition für eine gemeinsame, umfassende und kohärente zivil-militärische Strategie für Afghanistan zu schaffen. Die Prämissen der COIN-Doktrin wurden dabei zur überzeugenden argumentativen Grundlage der Vereinigten Staaten.

Mit Ausnahme der Bonner Konferenz vom Dezember 2001 lag bis 2009 der inhaltliche Schwerpunkt der von den Geber-Ländern organisierten internationalen Afghanistan-Konferenzen (Tokio 2002, Berlin 2004, London 2006, Rom 2007, Paris 2008) hauptsächlich auf Fragen der zivilen Entwicklungszusammenarbeit während die militärischen Herausforderungen im Rahmen von hochrangigen NATO-Konferenzen diskutiert wurden. Ab 2009 wurden die sicherheitspolitischen und entwicklungspolitischen Probleme Afghanistans nun erstmals systematisch miteinander verknüpft. Dies ermöglichte die Einbeziehung aller relevanten Akteure und Perspektiven auf höchster politischer Ebene. Die amerikanische COIN-Doktrin als konzeptionelle Basis für eine zivil-militärische Aufstandsbekämpfung gelangte so auch in europäischen Regierungskreisen auf die politische Agenda.

Bei einer inhaltlichen Zusammenfassung der wichtigsten Konferenzen seit 2009 wurde die schrittweise erfolgende Konkretisierung eines strategischen Konsenses innerhalb der internationalen Koalition deutlich:

Nach mehreren Monaten der politischen Vorbereitung markierte die Londoner Afghanistan-Konferenz vom Januar 2010 den Zeitpunkt des offiziellen Strategiewechsels der gesamten internationalen Koalition. Dabei einigten sich die teilnehmenden Staaten auf einen – zeitlich begrenzten – militärischen und zivilen Kraftaufwand, der es ermöglichen sollte, in absehbarer Zeit die Rahmenbedingungen für einen Abzug der ISAF zu schaffen. Die am 28. Januar 2010 durch Regierungsvertreter der internationalen Koalition in London beschlossenen Maßnahmen wurden im Juli 2010 auf der Kabuler Konferenz bekräftigt und z. T. noch weiter konkretisiert. Vor allem wurde mit „Ende 2014“ ein Datum für die vollständige Übergabe der Sicherheitsverantwortung an die Afghanen und den Abzug aller internationalen Kampftruppen festgelegt. Die Regierungen der NATO-Staaten, die afghanische Regierung – aber auch die Aufständischen – konnten nun mit einem Abzugsdatum arbeiten. Der Zeitraum, welcher der ISAF verblieb, um die Sicherheitslage mit dem großflächigen Einsatz eigener Kräfte zu verbessern, war nun klar definiert.

Die Londoner Konferenz leitete nicht nur den Beginn der schrittweisen Übergabe der Sicherheitsverantwortung an die afghanische Regierung ein, sondern repräsentierte nach neun Jahren erstmalig eine kohärente Strategie für Afghanistan. Das gemeinsame politische Bekenntnis zum Schutz der Bevölkerung durch das Zusammenwirken der ISAF mit den afghanischen Sicherheitskräften „in der Fläche“ sowie die Einsicht zur Notwendigkeit einer effektiven Zusammenarbeit zwischen zivilen und militärischen Akteuren ließen damit die Grundannahmen der amerikanischen COIN-Doktrin zum politischen Konsens innerhalb der Koalition werden. Damit wurde die von den Amerikanern und einigen anderen NATO-Staaten faktisch längst erfolgte Fokussierung auf Counterinsurgency nun – unter Berücksichtigung nationaler Einsatzvorbehalte – endgültig zum strategischen Gesamtkonzept der ISAF.

Die in London beschlossene Strategie ließ sich wie folgt zusammenfassen:

1. Ausgehend von der Grundannahme, dass der Schutz der Bevölkerung in der Aufstandsbekämpfung entscheidend ist, wurde die ISAF durch den Troop Surge auf ca. 130.000 Männer und Frauen vergrößert. Mit den zusätzlichen ISAF-Kräften sollte eine deutlich größere Präsenz in der Fläche erzeugt werden, um so Räume nachhaltig zu sichern.

2. Das direkte Zusammenwirken mit afghanischen Sicherheitskräften (Partnering) sollte eine kohärentere Operationsführung zwischen Afghanen und der ISAF ermöglichen. Gleichzeitig sollte das stetige Partnering in laufenden Einsätzen die Leistungsfähigkeit von ANA und ANP erhöhen und auf die eigenverantwortliche Durchführung von Missionen vorbereiten.

3. Zur Gewährleistung einer ausreichenden Präsenz von gut ausgebildeten afghanischen Sicherheitskräften, vor allem im Hinblick auf die Einleitung der schrittweisen Übergabe von Sicherheitsverantwortung an die Afghanen ab 2011, sollten die ANA auf 171.000 Mann und die afghanischen Polizeikräfte auf 134.000 Mann vergrößert werden. Um dieses quantitative Ziel zu erreichen und gleichzeitig eine bessere Qualität in der Ausbildung zu erzielen, sollten die dafür notwendigen personellen und materiellen Ressourcen bereitgestellt werden.

4. Das deutlich vergrößerte Kräfteaufgebot sollte die Aufständischen massiv unter Druck setzen und so eine Verbesserung der Sicherheitslage für die Umsetzung der nachfolgenden Punkte schaffen.

5. Die Entwicklungszusammenarbeit mit der afghanischen Regierung sollte erheblich gefördert werden. Neben einer Aufstockung ziviler Entwicklungshelfer (Civilian Surge) wurden die von der internationalen Gemeinschaft zur Verfügung gestellten finanziellen Ressourcen zur Unterstützung des State-building-Prozesses nahezu verdoppelt.

6. Die Stärkung und Fähigkeitsbildung staatlicher Institutionen in Afghanistan wurde zum Primärziel der Entwicklungsmaßnahmen erklärt. Im Rahmen der Förderung von Eigenverantwortlichkeit sollte zukünftig ein erheblich größerer Anteil der Entwicklungsgelder direkt durch die afghanische Regierung verwaltet werden (auf der Kabuler Konferenz wurde dieser Anteil auf mindestens 50 % festgelegt). Nicht nur die Zentralregierung, sondern auch die Regierungs- und Verwaltungsstrukturen auf der Provinzebene sollten gezielt gefördert werden.

7. Die Eigenverwaltung von Entwicklungsgeldern durch die afghanische Regierung wurde an die Korruptionsbekämpfung gekoppelt. Anti-Korruptionsmaßnahmen sollten landesweit gestärkt werden.

8. Alle Counterinsurgency-Maßnahmen hatten das Ziel, Aufständischen die friedliche Reintegration in die Gesellschaft zu ermöglichen. Militärischer Druck (nicht zuletzt durch die vermehrte Durchführung von Zugriffen durch Spezialeinheiten) sollte einhergehen mit Reintegrationsprogrammen, die den Aufständischen Anreize boten, den bewaffneten Kampf aufzugeben. Die von der afghanischen Regierung geführten Reintegrationsprogramme enthielten vor allem Arbeitsplätze und Ausbildungsmaßnahmen. Gleichzeitig sollte auf politischer Ebene eine friedliche Konfliktlösung mit der militanten Opposition gesucht werden (Reconciliation).

5.1 NATO Training Mission Afghanistan

Der schnelle und massive Aufbau afghanischer Sicherheitskräfte war ein Kernelement der ISAF-Counterinsurgency-Strategie. Die unkoordinierten und in Qualität und Quantität stark variierenden ANSF-Ausbildungsprogramme im Rahmen verschiedener nationaler PRT-Strukturen hatten sich – wie bereits ausführlicher dargestellt – als extrem ineffektiv erwiesen. Um sowohl die ANA als auch die ANP in kurzer Zeit zu vergrößern, ohne dabei einen Mindeststandard an Qualität einzubüßen, bedurfte es effektiverer Ausbildungsstrukturen. Vor diesem Hintergrund beschlossen die NATO-Mitgliedstaaten bereits auf dem Gipfel in Straßburg/Kehl den Aufbau der afghanischen Kräfte gemeinsam und koordiniert voranzutreiben. Dies sollte im Rahmen eines eigenen NATO-Kommandos im Rahmen der ISAF-Strukturen geschehen. Am 21. November 2011 wurde daher die NATO Training Mission – Afghanistan (NTM-A) als gemeinsames Ausbildungsprogramm der Koalitionspartner gegründet.

Unter NTM-A Flagge fusionierte die neue NATO-Ausbildungsmission dabei mit dem bereits bestehenden amerikanischen Combined Security Transition Command-Afghanistan (CSTC-A), dem bis dahin größten Ausbildungsprogramm für afghanische Sicherheitskräfte. Der Kommandeur der NTM-A, ein amerikanischer Drei-Sterne-General, trug einen „Doppel-Hut“, denn er war gleichzeitig Kommandeur des CSTC-A, welches in den nationalen amerikanischen Kommandostrukturen weiterbestand. Das Ziel der NTM-A wurde klar formuliert: „to grow the force, increase the quality of the force, and build the foundation to professionalize the force.”^[50] Die NTM-A stellte einen einheitlichen Ansatz zum Aufbau afghanischer Sicherheitskräfte dar, der die unterschiedlichen, häufig von Mandatsvorbehalten behinderten nationalen Ausbildungsprogramme ablöste.

5.2 Special Operations Element

Ein zentrales operatives Element der von General McChrystal entworfenen Counterinsurgency-Strategie war die gezielte Ausschaltung der Führungsstrukturen der Aufständischen durch zumeist nächtlich erfolgende Kommandooperationen. Dadurch gewannen Spezialkräfte an zusätzlicher Bedeutung. Spezialkräfte in Afghanistan führten oft hochsensible Operationen in einem zivilen Umfeld durch. Jeder Fehlschlag einer solchen Operation oder die Verursachung von zivilen Opfern konnten dabei weitreichende Konsequenzen haben. Die hohe Geheimhaltungsstufe von Kommandooperationen sowie oft undurchsichtige Befehlsstrukturen bewirkten bis 2009 allerdings, dass viele Aktivitäten von Spezialeinheiten nur unzureichend durch das ISAF-Hauptquartier kontrolliert werden konnten. McChrystal reagierte auf diesen Missstand, in dem er neben dem IJC und der NTM-A das Special Operations Element (SOE) als eine dritte Kommandostruktur für Spezialkräfte aufbaute. Das SOE war dem ISAF-Kommandeur ebenfalls direkt unterstellt, so dass dieser die unmittelbare Kontrolle über den Einsatz aller in Afghanistan operierenden Spezialkräfte hatte. Gemäß der in der COIN-Doktrin enthaltenen Prämisse first do no harm, konnte der ISAF-Kommandeur in kritischen Fällen persönlich entscheiden, ob ein riskanter Zugriff durchgeführt werden soll oder nicht. Dies galt im Übrigen auch für andere taktische Entscheidungen, wie etwa die Durchführung eines Luftangriffs.^[51]

Die Reform der ISAF-Kommandostrukturen durch den neuen Kommandeur McChrystal war in ihrem Ausmaß bemerkenswert. Es handelte sich hierbei aber um einen längst überfälligen Schritt. Die ISAF-Mission hatte sich in Zielsetzung und Umfang stetig weiterentwickelt, während eine den Erfordernissen gerecht werdende Anpassung der Organisationsstrukturen stets hinterherhinkte.

5.3 Fokussierung auf die strategisch wichtigen Distrikte

Im Zuge der im Commander‘s Initial Assement von General McChrystal geforderten Fokussierung der Ressourcen erfolgte erstmalige eine klare Definition strategisch wichtiger Gebiete auf welche die ISAF ihren operativen Schwerpunkt legt. Ende 2009 identifizierte das IJC gemeinsam mit der afghanischen Regierung aus der Masse der insgesamt 400 afghanischen Distrikte 80 sogenannte Key Terrain Districts und 41 Area of Interest Districts.

Bei den Key Terrain Districts handelte es sich um neuralgische Gebiete, welche demjenigen der sie kontrolliert, einen klaren strategischen Vorteil im Rahmen einer militärischen Kampagne bringen. Da es sich bei der ISAF-Counterinsurgency-Strategie um eine auf die Bevölkerung ausgerichtete Strategie (population centric strategy) handelte, befanden sich in den 80 ausgewählten Key Terrain Districts Bevölkerungszentren, kritische Infrastrukturen oder bedeutende Verkehrsverbindungen. Die Key Terrain Districts folgten daher grob dem Verlauf der drei wichtigsten Hauptstraßen Afghanistans, welche die am dichtesten besiedelten Regionen miteinander verbinden.^[52] Darüber hinaus wurden die Distrikte mit den wichtigsten Grenzübergängen ebenfalls als Key Terrain Districts definiert. Die Herstellung von Sicherheit und Ordnung in diesen neuralgischen Gebieten wurde als entscheidend angesehen, um die afghanische Regierung nachhaltig in die Lage zu versetzen, die Kontrolle über das gesamte Land etablieren zu können.

Die Festlegung der Key Terrain Districts hatte zu einer klaren Eingrenzung des Operationsgebiets der ISAF geführt. Nachdem im Dezember 2009 auf beiden Seiten des Atlantiks die politische Entscheidung über die Höhe der Truppenaufstockung gefallen war, überprüfte das IJC die Optionen zum effektivsten Einsatz der zukünftig etwa 130.000 Soldaten umfassenden ISAF. Dabei kam es zu dem Schluss, dass die vorhandenen Ressourcen den massiven Einsatz von Kräften zur idealen Umsetzung von Counterinsurgency-Operationen nur in etwa der Hälfte der 80 Key Terrain Districts erlaubten.^[53] Da die US-Regierung allerdings deutlich betont hatte, dass 2011 die 30.000 Surge-Truppen bereits wieder abgezogen werden, war die ISAF mit einem klar definierten Zeitfenster konfrontiert. Die Ressourcen mussten aus diesem Grund effizient aufgeteilt werden, um gleichzeitig in den 80 Key Terrain Districts eine möglichst hohe Wirkung zu erzielen.

Auf Südafghanistan wurde der operative Hauptfokus gelegt. Da gerade die Provinzen Kandahar und Helmand als Hochburgen der Aufständischen galten, sollte das Momentum der Insurgency hier gebrochen werden, wodurch ein Ausstrahlungseffekt auf den Rest des Landes erwartet wurde. Um die Operationsführung vor dem Hintergrund der massiv angewachsen Anzahl an Truppen zu erleichtern wurde das Regionalkommando Süd (RC-S), das bis dahin unter dem rotierenden Kommando der Briten, Kanadier und Niederländer stand, im Juni 2010 zweigeteilt. Die Provinzen Nimruz und Helmand wurden dabei zu einem eigenständigen sechsten Regionalkommando, dem Regionalkommando Südwest (RC-SW).^[54] Da im Zuge des Surge im Süden Afghanistans nun der weitaus größte Teil der ISAF-Truppen von den Vereinigten Staaten gestellt wurde, wurden sowohl das RC-SW als auch das RC-S unter amerikanische Führung gestellt. Den östlichen Provinzen entlang der pakistanischen Grenze wurde die zweite Priorität eingeräumt. Hier sollten vor allem grenzübergreifende Operationen der Aufständischen reduziert werden.

In der Provinz Badghis inklusive des angrenzenden Distrikts Ghormach sowie den Provinzen Kunduz und Baghlan fielen die vorgesehenen Operationen unter das Economy-of-Force-Prinzip. Daher wurde als Verstärkung der ISAF-Kräfte im Norden nur eine verhältnismäßig geringe Anzahl an zusätzlichen Truppen entsendet, welche im Süden und Osten abkömmlich war, ohne dabei den Erfolg der dortigen Operationen zu gefährden.

7.1 Sicherheit

In ganz Afghanistan gelang es durch die Beschleunigung der Einsätze und die deutlich erhöhte Zahl von Kampftruppen, die Aufständischen weiter von den Bevölkerungszentren fernzuhalten. Innerhalb der Key Terrain Districts konnten die afghanischen und die Koalitionsstreitkräfte auf den Hauptstraßen die Bewegungsfreiheit gewährleisten, indem sie ständig patrouillierten, ein Netzwerk von Kontrollpunkten und Gefechtsvorposten errichteten und unentwegt Straßen von IEDs räumten. Verschwunden waren die Aufständischen damit allerdings nicht. Auch wenn Angriffe nun weiter entfernt vom Zentrum der Schlüsseldistrikte stattfanden, ging ihre Gesamtzahl kaum zurück.^[69] Überdies reagierten sie auf den starken militärischen Druck, dem sie ausgesetzt waren, mit einer gegen afghanische Führungskräfte gerichteten „Enthauptungskampagne.“

In den südafghanischen Gebieten, die den Schwerpunkt der Einsätze bildeten, besserte sich die Lage zweifellos. Die Aufstockung um über 20.000 Soldaten verfehlte ihre Wirkung nicht. Das Momentum der Aufständischen wurde gebrochen, und sie gerieten in die Defensive.^[70] Die meisten Hochburgen der Taliban im Helmand-Tal und in den Gebieten um die Stadt Kandahar konnten erfolgreich gesäubert werden. Die Opferzahlen unter den Aufständischen waren hoch. Das Errichten von Gefechtsvorposten, Polizeistationen und Kontrollpunkten sowie die Besetzung dieser Sicherheitseinrichtungen mit ANSF- und ISAF-Truppen ermöglichte es schließlich, die Gebiete zu halten und den Menschen Sicherheit zu bringen. Außerdem konnten aufgrund der intensivierten Ausbildungsbemühungen der ANA und ANP mehr afghanische Truppen in die gesäuberten Gebiete einrücken und ihrerseits für Sicherheit sorgen.^[71]

Im Zuständigkeitsbereich des Regionalkommandos Ost gelang es nicht, die Sicherheitslage so zu verbessern wie im Süden. Der frühzeitige Abzug der zusätzlichen Truppenkontingente und die Notwendigkeit, die ANSF bei der Konsolidierung der Sicherheit in Helmand und Kandahar zu unterstützen, erlaubten es nicht, einen Großteil der zusätzlichen Truppen nach Osten zu verlegen, sobald diese ihre Aufgabe im Süden erledigt hatten. Angesichts der vergleichsweise geringen Präsenz von Koalitionsstreitkräften im Osten überraschte es wenig, dass die Aufständischen ihre Aktivitäten in den östlichen Provinzen verstärkten. Die Aufstandsbewegung blieb stark beziehungsweise wuchs, nicht nur in den an Pakistan angrenzenden Provinzen Nangarhar, Nuristan, Kunar und Laghman (den sogenannten N2KL), sondern auch in den Provinzen um Kabul. Die Provinz Ghazni wurde ebenfalls ein neues Zentrum der Taliban-Aktivitäten.^[72] Dieser Herausforderung waren die ANSF im Osten, die früher als geplant Sicherheitsverantwortung übernehmen mussten, oft nicht gewachsen.

In Nordafghanistan konnte die Sicherheitslage in einigen Key Terrain Districts und entlang der Hauptverbindungswege verbessert werden. Deutsche Truppen, die im Jahr 2010 entschiedener vorzugehen begannen, und US-Verstärkungen sowie afghanische Streitkräfte sicherten erfolgreich Gelände entlang des strategisch bedeutsamen Kunduz-Baghlan-Korridors. Ohne nennenswerte Präsenz von Sicherheitskräften blieb die Lage in den Provinzen und Distrikten allerdings unverändert oder verschlechterte sich sogar infolge der faktisch ungehinderten Aktivitäten der Taliban und der Islamischen Bewegung Usbekistan. Zudem nahm im Norden immer mehr die Gewalt zu, die auf das Konto lokaler Milizen ging. Als die ethnisch vielfältigste Region des Landes war Nordafghanistan Schauplatz zahlreicher Konflikte zwischen ethnischen und politischen Splittergruppen. In diesem komplexen Sicherheitsumfeld gewannen lokale Milizen (arbakis) zusehends an Bedeutung, da sowohl örtliche Machthaber als auch die ISAF sich ihrer bedienten, um Gebiete zu kontrollieren. Einerseits haben diese Milizen die Taliban sehr erfolgreich vertrieben und an der Rückkehr gehindert, andererseits aber nachweislich zahlreiche Verbrechen und Rechtsbrüche begangen. Vor diesem Hintergrund hat das landesweite Programm Afghan Local Police (ALP) unter Führung der USA, das aus lokalen Milizen polizeiliche Hilfskräfte machen sollte, eine ambivalente Rolle gespielt. Normalerweise überprüften und trainierten US-Spezialkräfte im Rahmen sogenannter Village Stability Operations lokale Milizen, die in die ALP aufgenommen werden sollten. ALP-Einheiten, die ihre eigenen Dörfer vor Taliban-Angriffen beschützten, waren nützliche Haltekräfte und entlasteten die ANP und die ANA in entlegenen Gebieten. Das Programm war erfolgreich, insbesondere in ethnisch homogenen Regionen wie dem paschtunischen Süden.^[73] Im Norden allerdings trug die ALP zu einer Legalisierung bis dahin illegaler bewaffneter Gruppen bei und verschärfte so die Spannungen.^[74]

Die bevölkerungsorientierte Counterinsurgency-Strategie der ISAF ging von Anfang an mit unablässigen Bemühungen einher, die Kampffähigkeit der Aufständischen durch Kill-or-Capture-Einsätze zu schwächen. Luftschläge auf Basis nachrichtendienstlicher Erkenntnisse und nächtliche Razzien durch Spezialkräfte stellten die feindorientierte Seite der Strategie dar. Diese Einsätze gegen mittlere Führungskräfte und wichtige Unterstützer wie etwa IED-Bauer setzten die Aufständischen stark unter Druck und schwächten deren Einsatzfähigkeit. Ihr erheblicher Einfluss auf die Sicherheitslage führte dazu, dass man vermehrt auf nächtliche Razzien setzte. Angesichts der begrenzten Zeit, die der ISAF verblieb, um eine Sicherheitslage herzustellen, die eine vollständige Übergabe an die ANSF erlauben würde, entwickelte sich Kill-or-Capture von einem bloßen Gestaltungselement im Vorfeld konventioneller Einsätze zu einer eigenständigen Strategie.

Die nächtlichen Razzien sollten nicht nur den Gegner militärisch schwächen, sondern zusammen mit Anreizen des Reintegrationsprogramms auch als „großer Knüppel“ der Koalition dienen, um Aufständische die Seiten wechseln zu lassen. Doch trotz ständiger Verluste von Feldkommandeuren und Schlüsselpersonal sowie Anzeichen sinkender Moral wurden die meisten Lücken von neuen Anführern geschlossen.^[75] Die Widerstandsfähigkeit der Aufständischen gegen den anhaltenden militärischen Druck bei Tag und Nacht unterstrich die strategische Bedeutung Pakistans. Während sich das Verhältnis zwischen Islamabad und Washington immer weiter verschlechterte, diente Pakistan weiterhin als sicherer Rückzugsort und nicht versiegende Nachschubquelle. Dies erlaubte vielen Aufständischen, die zeitlich begrenzte Truppenaufstockung der ISAF einfach auszusitzen.

7.2 Stabilität und Entwicklung

Mit der Aufstockung der Kampftruppen wollte man nicht nur den Aufbau der ANSF beschleunigen, sondern auch die Kapazitäten des zivilen Sektors verbessern. Es war das erklärte Ziel, das Land durch Stärkung der Governance und Entwicklung der Wirtschaft in gesicherten Gebieten zu stabilisieren. Allerdings wurden diese Bemühungen durch mehrere Faktoren gehemmt.

Zunächst war, wie von Rajiv Chandrasekaran anschaulich beschrieben, die angekündigte Aufstockung an zivilen Entwicklungshelfern (civilian surge) schlecht mit dem military surge synchronisiert.^[76] Der Ausbau von zivilem Personal in Afghanistan kam erst in Schwung, als die zusätzlichen militärischen Einheiten bereits abzuziehen begannen. Deswegen konnten die beabsichtigten zivilen Entwicklungsanstrengungen im unmittelbaren Anschluss an die Säuberungseinsätze keinen Beitrag zur lokalen Stabilisierung leisten. Grund für diese Verzögerung war schlichtweg die Tatsache, dass es nur wenige Zivilisten gab, die man kurzfristig in eine Konfliktzone wie Afghanistan entsenden konnte. Im Gegensatz zum Militär, das – je nach Nation – in kürzester Zeit Hunderte oder Tausende von Soldaten verlegen kann, gab es keine Organisation, die dies bei zivilen Entwicklungsexperten tun konnte. Daher dauerte es viele Monate, Personal zu rekrutieren. Bürokratischer Schlendrian trug ebenfalls zu dieser Verzögerung bei. Als die Repräsentanten des civilian surge in Afghanistan eintrafen, landeten viele von ihnen in Kabul, statt in die Provinzen und Distrikte entsandt zu werden, wo sie etwas bewirken sollten. Einschränkungen aufgrund von Sicherheitsbedenken, die manchmal stark überzogen waren, verhinderten gleichfalls eine größere Präsenz ziviler Entwicklungshelfer auf dem Land.^[77]

Trotz der Bemühungen, die Anzahl ziviler Mitarbeiter zu erhöhen, blieb der civilian surge schließlich vor allem eine Aufstockung finanzieller Hilfen. Das wiederum verschlimmerte die bereits bestehenden Probleme bei der verantwortungsvollen Verwendung der stattlichen Geldbeträge, die die internationale Gemeinschaft bereitgestellt hatte. Obgleich die Sensibilität in Sachen Korruption gewachsen war, handelte die Koalition nicht in Einklang mit dem Do-No-Harm-Prinzip. Entwicklungsorganisationen waren gezwungen, finanzielle Mittel in beispielloser Höhe auszugeben, ob sinnvoll oder nicht. Auf diese Weise förderte die internationale Hilfe die Korruption, stärkte die Position lokaler Machthaber, weil diese keiner politischen Kontrolle unterlagen, und begünstigte damit verbundene Konflikte. Zudem schürte die ungleiche Verteilung von Entwicklungsprojekten zunehmend Neid und Ressentiments zwischen lokalen Gemeinschaften. Und das Wetteifern um möglichst große Anteile an den für Stabilisierungsprojekte vorgesehenen Geldern animierte in vielen Fällen Gemeinschaften, dafür zu sorgen, dass ihre Region instabil blieb oder gar wurde.^[78] Der Koalition gelang es oftmals nicht, die Quellen der Instabilität zu identifizieren und angemessen zu reagieren.^[79] Aber selbst wenn die Quellen bekannt waren und potenziell mit zivilen Mitteln beseitigt werden konnten, bestimmte das nicht unbedingt die militärische Planung. Anders als im Irak hingen militärische Einsätze in Afghanistan meist nicht ab von konkreten zivilen Forderungen, die für die Umsetzung eines Stabilisierungsprojekts Sicherheit in einem bestimmten Gebiet verlangten.^[80] Zivile Stabilisierungsbemühungen waren wenig erfolgsorientiert, sondern glichen eher Gütern, die auf den Wunschlisten afghanischer Gemeinschaften standen und anschließend geliefert wurden. Das Ausgeben von zivilen Mitteln wurde zu einer eigenständigen Strategie. Zivile Auftragnehmer, die die Projekte umsetzten, störte das nicht, bestand ihr vorrangiges Ziel doch darin, das gesamte von ihrem Aufraggeber – also nationalen Regierungen – bereitgestellte Budget zu verbrauchen, um einen Anschlussauftrag zu erhalten.^[81] Anders ausgedrückt: die gigantischen Summen an internationaler Entwicklungshilfe warfen eine äußerst geringe „Rendite“ ab. Insbesondere in unsicheren Gebieten, in denen ISAF und ANSF kein Gewaltmonopol errichten konnten, gab es zahlreiche Hinweise darauf, dass zivile Hilfe eher destabilisierend als stabilisierend wirkte.^[82]

Auch für das Ziel, die Governance in den Provinzen und Distrikten zu stärken und zu verbessern, schuf das oben beschriebene Ausmaß an Korruption schlechte Voraussetzungen. Die Haltung der Afghanen zur Regierung bewegte sich zwischen Gleichgültigkeit, Skepsis und unverhohlener Ablehnung. Korruption im Alltag und Amtsvergehen sowie bedeutende Ereignisse wie die Präsidentschaftswahl von 2009, die mit Wahlfälschungen in erheblichem Umfang einherging, oder der Kabuler Bankenskandal von 2010, ausgelöst durch Veruntreuung von vielen Millionen Dollar, trugen nicht dazu bei, dieses Misstrauen zu verringern. Schlechte Regierungsführung blieb eine der wichtigsten Quellen von Instabilität. Waren die Möglichkeiten der Koalition, gegen solche Missstände vorzugehen, schon 2010 recht gering, so nahmen sie im Zuge des Übergangsprozesses noch weiter ab.

Die öffentliche Verwaltung litt ebenfalls unter den Folgen der Unsicherheit. Die „Enthauptungskampagne“ der Aufständischen entfachte eine Reihe von Mord- und Bombenanschlägen auf Amtsträger. Ungeachtet gut bewachter Bürogebäude, ständiger Begleitung durch Personenschützer etc. fanden Aufständische oft Mittel und Wege, Regierungsvertreter umzubringen, wenn auch erst nach mehreren Anläufen.^[83] Derart eingeschüchtert, verkrochen sich viele Staatsbedienstete weitgehend passiv in ihren Amtsstuben. In einigen Distrikten traf man mit informellen Powerbrokern und Aufständischen stillschweigende Vereinbarungen über die jeweiligen Interessenssphären. Frisch ausgebildete öffentliche Bedienstete blieben lieber in Kabul, statt eine Stelle in gefährlichen Provinzen anzunehmen. Aktive Gouverneure oder Polizeichefs einer Provinz oder eines Distrikts machten sich, zum Ausgleich für die Risiken, die sie eingingen, die zahlreichen Gelegenheiten zur Selbstbereicherung zunutze. Dies hatte natürlich zur Folge, dass die Entfremdung zwischen der lokalen Bevölkerung und der Regierung fortbestand.^[84]

Ungeachtet aller ernüchternden Resultate konnte die zivile Komponente der Koalitionsstrategie einige bemerkenswerte Erfolge für sich beanspruchen. Die verstärkten Maßnahmen zur Wirtschaftsförderung in Schlüsseldistrikten etwa wurden von den Afghanen durchaus begrüßt, schufen die zahlreichen Projekte doch neue Arbeitsplätze und Geschäftsmöglichkeiten. Zusammen mit der Bewegungsfreiheit aufgrund von Fortschritten im Sicherheitsbereich förderten insbesondere Straßen- und Infrastrukturprojekte die lokale Wirtschaft. Diese Anstrengungen verbesserten die allgemeinen Lebensbedingungen in vielen Teilen des Landes deutlich. Auf subnationaler Ebene konnten aufgrund der besseren Sicherheitslage und staatlichen Infrastruktur einige sehr tüchtige und pflichtbewusste Staatsbedienstete hervorragende Arbeit leisten. Trotz erheblicher Herausforderungen und Risiken versuchten sie die Verhältnisse in den Provinzen oder Distrikten, für die sie verantwortlich waren, zu optimieren. Die Bestrebungen zur Stärkung der Governance und öffentlicher Dienstleistungen außerhalb urbaner Zentren bewirkten also an einigen Orten spürbar Gutes. Positiv nahm die Bevölkerung vor allem die Ausweitung öffentlicher Leistungen im Gesundheits- und Bildungswesen auf.

7.3 Der Übergabe-Prozess

Im Jahr 2011 begann man mit der Übergabe der Sicherheitsverantwortung, die in fünf Phasen bzw. Tranchen ablaufen sollte. Jede Phase deckte eine Reihe von Provinzen und Distrikten ab, in denen die Sicherheits- und Verwaltungsverantwortung vollständig von der ISAF auf die afghanischen Behörden überging. Die JANIB wählte die Provinzen und Distrikte auf Grundlage vorausgehender Lageeinschätzungen für eine Tranche aus, wobei sich die Beurteilung auf Sicherheits-, Governance- und wirtschaftliche Faktoren stützte.

Die erste Transition-Phase wurde im März 2011 angekündigt und umfasste die vergleichsweise sicheren Bevölkerungszentren Kabul, Herat, Mazar-e Sharif und Lashkar Gah sowie die Provinzen Bamyan und Pandschir. Im November 2011 kündigte Präsident Karsai die zweite Phase an, die rund ein Drittel des Hoheitsgebiets Afghanistans abdeckte. Abgesehen von der südwestlichen Nimroz-Provinz und Teilen der Provinzen Farah und Helmand lagen die meisten der Phase-Zwei-Distrikte im Westen und im Norden. Mit dem Abschluss dieser Phase hatte die afghanische Regierung die Sicherheitsverantwortung für fünfzig Prozent ihrer Bürger übernommen. Mit Phase Drei, die im Mai 2012 startete, begann die afghanische Regierung die Sicherheitsverantwortung in volatileren Provinzen und Distrikten wie Kunduz und Baghlan im Norden, in der südlichen Provinz Uruzgan, weiteren Distrikten der Provinz Helmand, in der Umgebung der Stadt Kandahar sowie in mehreren Distrikten im Osten zu übernehmen. 75 Prozent der Afghanen lebten 2011 in Gebieten, die der Sicherheitsverantwortung der afghanischen Behörden unterstanden. In jeder der 34 Provinzen Afghanistans hatte der Transition-Prozess begonnen, der sämtliche Provinzhauptstädte einschloss. Die vierte Phase wurde für Ende 2012 angekündigt und erstreckte sich auf alle verbliebenen Distrikte außer jenen, in denen nach wie vor ein hohes Maß an Gewalt herrschte. Letzteres galt für den Norden Helmands, den größten Teil der Provinz Kandahar und die Gebirgsdistrikte im Osten, die direkt an Pakistan grenzen. Die fünfte und letzte Phase des Transition-Prozesses setzte Mitte 2013 ein.

Die Fähigkeiten der ANSF waren der Schlüssel für eine erfolgreiche Übertragung der Sicherheitsverantwortung an afghanische Behörden. In jeder Übergangs-Phase vollzog sich die Verantwortungsübergabe nach einem Vier-Stufen-Plan. Hatten die ANSF-Einheiten davor in partnerschaftlichen Einsätzen gemeinsam mit Koalitionsstreitkräften unter Führung der ISAF operiert, spielten die ISAF-Truppen auf Stufe 1 die Rolle von Mentoren. Auf Stufe 2 wurden zwei Einsätze unter afghanischer Führung und taktischer Aufsicht eines ISAF-Beraters durchgeführt. Auf Stufe 3 begrenzte ISAF ihre Aufsicht auf die operative Ebene, um sich auf Stufe 4 auf strategische Beratung zu beschränken. Aber entgegen den Erwartungen offenbarten die ANSF erhebliche Schwächen auch in Gebieten, in denen die Verantwortung vollständig übergeben worden war. Während die ANSF Aufständische im Feld einigermaßen erfolgreich bekämpften, blieben bei der logistischen, operativen und strategischen Planung zahlreiche Probleme ungelöst. Faktoren wie unerlaubtes Fernbleiben, Korruption und Nepotismus verursachten ernsthafte Schwierigkeiten, die von gestörten Lieferketten bis zur Rekrutierung von Führungspersonal reichten, die darunter litt, dass Beförderungen kaum auf Leistungsbasis erfolgten.^[85]

Die Entscheidung von Präsident Obama, den Abzug von US-Streitkräften zu beschleunigen, führte zu einer noch zügigeren Verantwortungsübergabe als ursprünglich geplant: Mitte 2013 sollte im gesamten Land die Führung der ANSF obliegen, die Rolle der ISAF dagegen sich fast vollständig auf Ausbildung, Beratung und Unterstützung beschränken.^[86] Diese strategische Entscheidung hatte politische und militärische Gründe. Erstens sandte sie ein klares Signal an die afghanische Regierung, dass der Kampfeinsatz der ISAF nun tatsächlich an sein Ende kam und die Sicherheit des Landes fortan in den Händen der ANSF läge. Die gleiche politische Botschaft sandte sie an die kriegsmüden Bevölkerungen der Koalitionsstaaten. Militärisch gesehen erlaubte die Übertragung der vollständigen Sicherheitsverantwortung im Jahr 2013 der ISAF, die Stärken und Schwächen der ANSF unter Post-2014-Bedingungen sorgfältig zu bewerten. Auf diese Weise konnte die Koalition ihre Ausbildungs- und Beratungsbemühungen auf die dringendsten Bedürfnisse und Defizite der ANSF konzentrieren.