1 Sicherheitspolitische Aspekte der neuen Rohstoffabhängigkeiten

Mit den energie- und klimapolitischen Großprojekten der Industriestaaten gehen vielfältige ökonomische, technologische und geopolitische Veränderungen einher. Die vormals erdöldominierte Weltwirtschaft des 20. Jahrhunderts ist im Wandel begriffen.^[1] Zur Frage der gesicherten Versorgung mit fossilen Energieträgern kommen neue Versorgungsrisiken mit sogenannten kritischen beziehungsweise strategischen, vor allem nicht-energetischen mineralischen Rohstoffen (critical raw materials).^[2] Deren Kritikalität und strategische Bedeutung für rohstoffabhängige Hochtechnologieländer wie Deutschland resultiert gemäß EU-Definition^[3] einerseits aus dem Versorgungsrisiko eines Rohstoffs entlang der Lieferkette und andererseits aus der strategischen Bedeutung einzelner Industrien.^[4] Die sich daraus ergebende Kritikalität eines Rohstoffs erschöpft sich jedoch nicht in diesen beiden Dimensionen. Eine Vielzahl an Parametern definiert und dynamisiert die Rohstoffkritikalität, so etwa die prinzipielle geologische Verfügbarkeit, die technische Gewinn- und Aufbereitbarkeit, die Unternehmenskonzentration auf den Rohstoffmärkten, die Möglichkeiten von Recycling und Substitution sowie das regulatorische Umfeld. Der (sicherheits-)politische Faktor war bei strategischen Versorgungsfragen und rohstoffbasierten Konflikten seit jeher zentral. So sind es stets Staaten gewesen, die über die Bedeutung – respektive Kritikalität – eines Rohstoffs für die nationale Wirtschaft entschieden und daraus sicherheitspolitische Risikoanalysen und strategische Handlungsoptionen abgeleitet haben. Versorgungsfragen sind daher nie nur rein ökonomische Sachfragen, sondern sind stets Teil sicherheitspolitischer Überlegungen im Rahmen nationaler Krisenvorsorge. Der geografische Fokus und die politische Aufmerksamkeit der erdölabhängigen Industriestaaten des Westens waren bis Anfang des 21. Jahrhunderts weitgehend auf die Region des Mittleren Ostens gerichtet, da die Golfstaaten bis heute die bedeutendsten Ölproduzenten sind.^[5] Im Zuge des Wiedererstarkens Russlands als europäischer Energiegroßmacht und der Schiefergas-Revolution in den USA in den ersten zwei Jahrzehnten der 2000er-Jahre änderte sich die geoökonomische Machtverteilung auf den fossilen Energiemärkten.

Während sich all diese Entwicklungen in der Sphäre der fossilen Energierohstoffe abspielten, vollzog sich parallel ein dramatischer Wandel auf den bis dato von der Öffentlichkeit weniger beachteten Märkten der Metallrohstoffe und Industrieminerale. Erstmals wurden Rohstoffe wirtschaftlich und sicherheitspolitisch bedeutsam, die allenfalls Experten bekannt waren und welche aufgrund ihres geringen Mengeneinsatzes lange Zeit nur als industrierelevante „Gewürzrohstoffe“ galten. Spätestens mit der Seltenen-Erden-Krise im September 2010, als China für etwa drei Monate alle Lieferungen an Seltenen Erden (SE) nach Japan aufgrund eines Zwischenfalls im Ostchinesischen Meer einstellte, wurde deutlich, dass eine neue Rohstoffgruppe auch unter sicherheitspolitischen Aspekten beobachtungsrelevant wurde.^[6] Doch die kurze Versorgungskrise mit Seltenen Erden bildete nicht nur den Auftakt für eine breitere Beschäftigung mit kritischen Rohstoffen. Sie war zugleich Ausdruck und Ergebnis eines langen Wegsehens von Entwicklungen auf bestimmten Rohstoffmärkten, die über wenige Jahrzehnte sprichwörtlich unter dem Radar der politischen Aufmerksamkeit in Washington, Tokio und Berlin ablief.^[7] Denn die industriestrategische und geopolitische Schlüsselrolle von Seltenen Erden und mittlerweile über 30 als kritisch eingestuften Rohstoffen und Rohstoffgruppen^[8] ergab sich nicht aus einer einzigen Krise und entwickelte sich schon gar nicht über Nacht. Kritische Rohstoffe sind gleichermaßen Ermöglicher (Enabler) der „grünen“ Energiewende und der Digitalisierung wie auch geopolitische Machtelemente (Elements of Power).^[9]

Im Jahr 2023 veröffentlichte die Europäische Kommission einen Entwurf für ein Gesetz über kritische Rohstoffe (Critical Raw Materials Act), das im Mai 2024 in Kraft trat. Mit diesem Gesetz wird der Bewertungsansatz für kritische Rohstoffe um den Begriff der strategischen Rohstoffe erweitert. Als strategisch werden nun Rohstoffe klassifiziert, deren Relevanz für den ökologischen und digitalen Wandel sowie für Anwendungen in der Verteidigung sowie der Luft- und Raumfahrt von Bedeutung ist. Auf dieser Grundlage umfasst die neue Liste 34 als kritisch eingestufte Rohstoffe. Über den erweiterten Bewertungsrahmen der strategischen Rohstoffe wurden Mangan, Kupfer und Nickel mit in die Liste der kritischen Rohstoffe aufgenommen.^[10]

Wenn sich Weltmärkte verändern, verschieben sich auch die Machtgewichte auf den Märkten. Etablierte Akteure können sich anpassen oder untergehen; neue Akteure kommen hinzu. Dieser Übergang ist nicht frei von Spannungen und kann erhebliches Konfliktpotenzial entfalten.^[11] In der derzeitigen Übergangsphase geht es nicht allein um die Kontrolle von Rohstofflagerstätten beziehungsweise Gewinnungsprojekten. Strategisch vorgehende Akteure wie die VR China setzen seit einigen Jahrzehnten auf die Kontrolle ganzer Wertschöpfungsketten, das heißt größtmögliche Kontrolle beim Abbau, der Weiterverarbeitung und der Fertigung von Endprodukten.^[12] Hinzu kommt die Kontrolle über Verarbeitungstechnologien,^[13] eine führende Position bei Patenten^[14] sowie die gezielte langfristige Ausbildung von Fachkräften und die Übernahme von westlichem Know-how im Rohstoffsektor.^[15] Diese sektorübergreifende Strategie ist das Ergebnis einer auf Markt- und Technologiedominanz setzenden Kontrollpolitik der chinesischen Regierung. Zwar gibt es seit einigen Jahren verstärkte Aufmerksamkeit der Politik für die rohstoffstrategischen Versorgungsrisiken der deutschen Wirtschaft und der EU.^[16] An den tatsächlichen Macht- und Marktverhältnissen hat sich allerdings kaum etwas geändert.^[17] Neue Instrumente für eine strategischere deutsche wie EU-gemeinsame Rohstoffpolitik sind in der Diskussion und teils beschlossen. Deren Wirksamkeit wird sich allerdings erst mittelfristig zeigen.

China ist dabei nur das prominenteste Beispiel. Russland hat mehrfach gezeigt, dass es Energieabhängigkeiten unverhohlen als Druckmittel in der Austragung von Konflikten einsetzt.^[18] Andere rohstoffreiche Staaten (zum Beispiel Indonesien, Mexiko, Chile) haben ebenfalls signalisiert, ihre Bodenschätze stärker für eigene Entwicklungsziele zu verwenden und gegebenenfalls Exporte von unverarbeiteten Erzen und Konzentraten einzuschränken. Man sollte daher auf eine neue Runde von Ressourcennationalismus und Protektionismus vorbereitet sein. Diese neue globale Unübersichtlichkeit aus veränderten Rohstoffbedarfen, Marktentwicklungen und geoökonomischen Abhängigkeiten erfordert grundsätzlich eine permanente und tiefgreifende Befassung mit Rohstoffsicherheitsfragen und deren strategischen Entwicklungen und Auswirkungen. Globale Screenings werden bereits von der (deutschen) Wirtschaft,^[19] wissenschaftlichen Einrichtungen^[20] und Think Tanks^[21] sowie staatlichen Stellen^[22] vorgenommen und größtenteils kostenlos veröffentlicht. Deren Möglichkeiten, rohstoffbasierte Entwicklungen und unveröffentlichte Daten zu erfassen, stößt jedoch nicht selten an verschiedene Grenzen, nicht zuletzt solche der betrieblichen beziehungsweise unternehmerischen wie nationalen/administrativen Geheimhaltung. So veröffentlichen etwa China und Russland seit Langem nur in sehr begrenztem Maße geologische Daten zu ihren als strategisch eingestuften Rohstoffreserven und -potenzialen. Einblicke in interne Abläufe und Entscheidungsprozesse der nationalen Rohstoffpolitik sind daher in vielen Staaten ohne Insider-Quellen kaum möglich.^[23]

Daneben gilt es, nicht zuletzt und insbesondere im Rahmen der Daseinsvorsorge, kritische Abhängigkeiten von Rohstoffen, Zwischenprodukten und Technologien in systemrelevanten Wirtschaftsbereichen, zum Beispiel im Verteidigungssektor, zu (er)kennen und daraus ein gesamtstaatliches Lagebild zu erstellen. Die nationale Lieferabhängigkeit etwa von Seltenen-Erden-Produkten, Lithium-Ionen-Batterien oder bestimmten Legierungen, vor allem im Bereich der Leichtmetalle, hätte nicht nur Auswirkungen auf die deutsche Rüstungsindustrie, sondern im größeren Kontext auch auf die rüstungstechnologische Versorgungslage des gesamten europäischen Verteidigungssektors.^[24] Es steht daher in technologie-strategischer wie (rohstoff-)geopolitischer Hinsicht die Frage im Raum, ob die bisherigen Analyseanstrengungen bei Rohstoffmärkten, die weitgehend auf Open-Source-Intelligence basieren, durch den Einsatz staatlicher Nachrichtendienste ergänzt werden könnten (und sollten), um dadurch neue Möglichkeiten der Informationsbeschaffung und strategischen Vorausschau für staatliche Stellen und gegebenenfalls die Industrie zu erhalten. Wenn also der künftige Wohlstand Deutschlands auf CO₂-Emissions-reduzierten (Energie-)Technologien basiert, dann ist es aus staatlicher Sicht geboten, ein möglichst umfassendes und tiefes Lagebild zur aktuellen wie künftigen Versorgungslage mit kritischen Rohstoffen zu haben und dabei von Drittzulieferern nicht allzu abhängig zu sein. Schließlich gilt die Feststellung des ehemaligen Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes (BND), Gerhard Schindler: „Ohne eigene Erkenntnisse ist man dem Bewertungsrahmen anderer ausgeliefert.“^[25]

2 Nachrichtendienste und Rohstoffsicherheit – kein neues Thema

Die großen Nachrichtendienste^[26] westlicher Staaten, allen voran die der USA, haben sich nie nur auf die enge Beobachtung und Analyse außen- und sicherheitspolitischer Entwicklungen konzentriert. Stets standen auch globalökonomische Schlüsselthemen wie eine gesicherte Energie- und Rohstoffversorgung und sich verändernde Märkte im Blickfeld westlicher Dienste.^[27] In den wissenschaftlichen Nachrichtendienststudien wird die strategische Beobachtung beziehungsweise Bearbeitung ausländischer Ökonomien oder Wirtschaftszweige als economic intelligence bezeichnet.^[28] Diese ist nicht mit Industriespionage zu verwechseln, bei der es um das Ausspähen spezifischer Patente, Bauanleitungen oder Pläne geht.^[29] Die Zeit des Kalten Krieges war eine Hochphase der rohstoffwirtschaftlichen Gegnerbeobachtung, denn der Rohstoffsektor zählte zu den wichtigsten Machtquellen der jeweiligen (Kriegs-)Wirtschaft und fungierte unter anderem als diplomatisches Druckmittel gegenüber Staaten außer- und innerhalb des eigenen Machtbereichs. Die US-Regierung beispielsweise wollte daher stets genau wissen, über welche Rohstoffpotenziale die Sowjetunion verfügte und wie diese für ihre wirtschaftlichen, militärischen und außenpolitischen Ziele eingesetzt wurden.^[30] Beobachtungsrelevant waren neben den Energierohstoffen sämtliche industrierelevante Metalle und Baurohstoffe, das heißt von Antimon über Uran bis Zink wurden akribische Rohstoffstatistiken etwa zur Produktion, und zu den Im- und Exporten erstellt.^[31] Hierbei wurden die offiziellen Ziele im Rahmen der Fünfjahrespläne mit der tatsächlichen Industrieproduktion abgeglichen, um Aussagen über die Leistungsfähigkeit und den technologischen Entwicklungsstand der sowjetischen Wirtschaft zu erhalten. Außerdem konnte daraus abgeleitet werden, wie viele und welche Ressourcen die sowjetischen Planungsbehörden innerhalb der Industriesektoren umverteilen konnten. Umverteilung bedeutete in der sowjetischen Produktionslogik Herrschaftssicherung nach innen und Devisenbeschaffung nach außen.

Schon früh interessierte sich der US-Auslandsgeheimdienst CIA für die kritischen Rohstoffe Kobalt, Titan und Wolfram, die für Legierungen im Luft- und Raumfahrtbereich unentbehrlich waren. Auch andere – heutzutage (erneut) als kritisch geltende – Elemente wie Germanium und Niob waren bereits in den 1960er-Jahren beobachtungsrelevant.^[32] Freigegebene Akten zeigen, dass die CIA schon 1948 – ein Jahr nach ihrer offiziellen Gründung – die Beschaffungswege und Unternehmensstrukturen bei der Herstellung seltenerdhaltiger Monazitsande aufklärte, da diese zusammen mit Thorium wichtige Elemente im Rahmen der damaligen Atomprogramme waren.^[33] Nach der Gründung der zwei deutschen Staaten setzte die CIA ihre rohstoffspezifische Auslandsaufklärung in der DDR fort. Auf der Liste der ausgespähten Einrichtungen stand etwa das Institut für Anorganische Chemie in Leipzig, an dem zu Seltenen-Erd-Substraten geforscht wurde.^[34]

In den 1970er- und 1980er-Jahren wurden die auswärtigen Rohstoffbeziehungen zwischen der UdSSR und rohstoffreichen Ländern in Afrika nachrichtendienstlich in den Blick genommen. Besonders nach dem ersten Ölembargo der Organisation erdölexportierender Länder (OPEC) 1973 wurde befürchtet, dass sich Ähnliches auch bei nicht-energetischen Mineralien und Metallen wiederholen und die US-Regierung erneut unter Druck setzen könnte. Die bedeutenden Rohstoffvorkommen Zentral- und Südafrikas waren für die US-Dienste und das State Department^[35] besonders interessant, da intensive Handelsbeziehungen mit westlichen Staaten bestanden, die USA jedoch befürchteten, dass die Lieferungen durch innere Konflikte oder im Fall einer kriegerischen Auseinandersetzung (mit der Sowjetunion) unterbrochen werden könnten.^[36] Die Bedrohungswahrnehmung jener Zeit kulminierte schließlich in der These vom „kalten Rohstoffkrieg“^[37], der zufolge die Sowjetunion die wirtschaftlichen Lebensadern des Westens durch Rohstoffboykotte und die Kontrolle über die wichtigsten Lagerstätten bedrohen würde. Rückblickend wissen wir, dass diese Befürchtung, die vor allem in Washington kultiviert wurde, unbegründet war. „Der sowjetische Griff nach den Versorgungssträngen der westlichen Rohstoff-Wirtschaft ist weder wahrscheinlich, noch hätte ein derartiger Versuch Erfolgschancen: Die ‚rote Bedrohung‘ ist in Wirklichkeit ein ‚roter Hering‘“.^[38] Zu dieser Einschätzung kam der deutsche Politikwissenschaftlicher Hanns W. Maull im Jahre 1988 – und das ohne nachrichtendienstliche Quellen.

Die nachrichtendienstliche Beobachtung und Bewertung der Rohstoffbasis und der Rohstoffpolitik fremder Staaten hält aus heutiger Sicht drei aufschlussreiche Lehren bereit: Erstens wurde auf US-Seite der Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel bei der globalen Rohstoffmarktanalyse mit der Bedrohung durch eine fremde Macht (UdSSR) und den möglichen Folgen für die amerikanische Wirtschaft und die nationale Sicherheit gerechtfertigt. Zweitens können sich diskursmächtige Befürchtungen im Nachhinein als übertrieben herausstellen, wenn ökonomische Fundamentalfaktoren (zum Beispiel Handelsbeziehungen, Abhängigkeiten) unter- und (sicherheits-)politische Beziehungen sowie ideologische Nähe überbewertet werden. Und drittens zeigen die Bewertungen keineswegs die gesamtwestliche, sondern ausschließlich die US-amerikanische Sicht auf die sowjetischen Rohstoffbeziehungen mit bedeutenden afrikanischen Rohstoffproduzenten. Die US-Nachrichtendienstberichte waren und sind stets eingebettet in eine amerikanische Lesart internationaler (Wirtschafts-)Beziehungen und auswärtiger Interessen, weshalb es auch für verbündete Staaten wie Deutschland im nationalen Interesse ist, über entsprechende Fähigkeiten und Kapazitäten zu verfügen, um eigene Lagebilder erstellen und diese entsprechend bewerten zu können. Auch die mächtigsten Nachrichtendienste können sich irren oder die daraus abgeleiteten politischen Bewertungen von denen Alliierter (fundamental) abweichen.^[39] Ihre Beiträge zum Gesamtlagebild, hier in Bezug auf den Rohstoffsektor, sind daher ebenso in Anbetracht der spezifischen Interessen aus Politik und Wirtschaft zu bewerten, wie diejenigen weiterer Stakeholder.

Vor diesem Hintergrund ist es relevant, dass sich selbstverständlich auch der Bundesnachrichtendienst seit Jahrzehnten in der economic intelligence betätigt. In seiner öffentlichen Außendarstellung betont der BND zudem, dass die Sicherung des Wohlstands der Bundesrepublik zu seinen Kernaufgaben gehört,^[40] und dass die Bearbeitung der Situation im Ausland „Analysen zu den dortigen politischen, wirtschaftlichen und militärischen Verhältnissen“^[41] umfasst. Seit jeher kooperiert der BND mit deutschen Unternehmen im Bereich der Gefahrenabwehr, zum Beispiel in der Initiative Wirtschaftsschutz^[42], aber auch im Bereich der Technologieentwicklung und Exportkontrollen. Hinsichtlich Letzterer sind insbesondere die sogenannten Frühwarnschreiben des BND zu nennen, die über Entwicklungen in sanktionierten Ländern, mit denen der Handel bestimmter Güter verboten ist, erstellt und über Handelskammern deutschen Unternehmen zur Verfügung gestellt werden.^[43] Diese Frühwarnschreiben enthalten verschiedene Warnungen sowie die Namen von risikobehafteten ausländischen Unternehmen, die in sensiblen Bereichen tätig sind. So soll verhindert werden, dass deutsche Unternehmen versehentlich bei verbotener Aufrüstung oder Technologieentwicklung im Ausland behilflich sind. Gleichzeitig besteht auch seit Jahrzehnten ein beständiger Informationsaustausch mit deutschen Unternehmen wie etwa Siemens oder Rohde & Schwarz, um den Export von politisch sensibler Technologie im Auge zu behalten.^[44] Mit anderen Worten, im Bundesnachrichtendienst gibt es polit-ökonomisches Verständnis dafür, dass Wertschöpfung und Wirtschaftsform strategische Pfeiler der nationalen Sicherheit sind und daher zum Portfolio eines Nachrichtendienstes gehören.^[45]

Durch Archivforschung bekannt gewordene BND-Akten bestätigen diese Erkenntnis. Als Beispiel kann die BND-Berichterstattung zu Ägypten in den 1970er-Jahren dienen, denn diese beschäftigte sich besonders intensiv mit der industriellen Entwicklung dieses damals wie heute strategisch wichtigen Landes. BND-Residenten in Kairo beobachteten minutiös nicht nur die Vergabe großer Industrieprojekte wie die des Assuan-Staudamms oder den (Miss-)Erfolg sowjetischer Investitionen in Ägypten, sondern auch dessen Finanz- und Exportpolitik. Zum Beispiel legt ein Bericht aus dem Jahr 1978 mit dem Titel „Ägypten: Eisen- und Stahlindustrie, Produktionsstand und Entwicklungsschwierigkeiten“ eine mehrseitige, detaillierte Analyse des ägyptischen Erzbergbaus, der Stahlproduktion, des Stahlhandels und der ägyptischen Produktionswerke vor.^[46] Der technisch versierte Bericht fokussierte den gesamten Produktionsprozess, beginnend mit den vorliegenden Rohstoffen, dem Importbedarf, der Produktqualität, vorhandener Technologie und Umsetzungsschwierigkeiten, bis hin zur genauen Auflistung aller vorhandenen Produktionsstätten und den involvierten Investoren und Akteuren. Aufgrund der Blockkonfrontation als damals vorherrschendem außenpolitischen Faktor nimmt der Bericht zudem die sowjetischen Investitionen, inklusive der vor Ort beratenden sowjetischen Facharbeiter und der mit der Stahlproduktion verknüpften Handelsbeziehungen nach Ost und West in den Blick. Der sicherheitspolitische und strategische Wert solcher Informationen wird aus einem weiteren Bericht zu Ägypten deutlich, diesmal aus dem Jahre 1976.^[47] Darin werden vor allem makro-ökonomische und finanzpolitische Faktoren adressiert. Hier heißt es zum Beispiel über Ägyptens Handelsbilanz:

„Da die Einfuhren bei zunehmender Liberalisierung weiter zunehmen werden, gleichzeitig die Ausfuhren sich aber nur sehr langsam steigern lassen, müssen die Exporte stärker als bisher in Hartwährungsländer gelenkt werden. Im Jahre 1976 wird infolgedessen die wirtschaftliche Abhängigkeit Ägyptens von den kommunistischen Ländern weiter abnehmen.“^[48]

Dass genau dies das langfristige Ziel war, zu dem die BND-Berichterstattung und -analyse beitragen sollte, wird aus einem Bericht zur „Lage Ägypten“ von 1984 deutlich, in dem es nur wenige Jahre später heißt:

„Die USA bleiben […] selbstverständlich die Hauptstützmacht mit privilegierten Beziehungen. Die USA sind der größte Finanz- und Warenimporteur und der viertgrößte Exportpartner. Ägypten und die USA stimmen in sicherheitspolitischen Fragen nahezu nahtlos überein.“^[49]

Aus dieser Berichterstattung wird deutlich, dass der BND zum einen über langfristige Erfahrung in der detaillierten, technischen Berichterstattung zur Rohstoffindustrie verfügt und zum anderen dazu befähigt ist, diese mit längerfristigen, außenpolitischen und strategischen Zielen in Verbindung zu setzen. Wer oder was bestimmt also die Frage, ob der BND dies zur jetzigen Zeit, in der genau diese Verknüpfung von im Ausland lagernden, strategisch wichtigen Rohstoffen mit Fragen der nationalen Sicherheit wieder virulent ist, auch tut? Zentral ist hier, wie in allen anderen Fragen der Ausrichtung der BND-Arbeit, das als geheim eingestufte Auftragsprofil der Bundesregierung. Im Auftragsprofil legt das Bundeskanzleramt zusammen mit anderen Ministerien die Schwerpunkte fest, die der BND in den folgenden Jahren fokussieren soll und bestimmt auch, „in welcher Tiefe und mit welchem Ressourceneinsatz der BND die jeweiligen Aufgaben erfüllen soll.“^[50] Das Auftragsprofil wird je nach geänderter politischer und wirtschaftlicher Gemengelage angepasst. Dies bedeutet, dass es von der Prioritätensetzung der Regierung abhängt, ob sich der BND verstärkt dem Thema Rohstoffabhängigkeiten beziehungsweise economic intelligence zuwendet.

Aus der Nachrichtendienstforschung zu economic intelligence liegen verschiedene Erkenntnisse und Vorschläge vor, wie Regierungen ihre Dienste in diesem Bereich einsetzen können. Recht bekannt sind vier Vorgaben von Philip Zelikow, amerikanischer Politikwissenschaftler und ehemaliger Diplomat, anhand derer ein effektiver Einsatz von Nachrichtendiensten im wirtschaftlichen Bereich erfasst werden kann: Economic intelligence sollte demnach 1) die besonderen, einzigartigen Fähigkeiten von staatlichen Diensten zum Einsatz bringen; 2) nur dort eingesetzt werden, wo es keine öffentlich zugänglichen Informationen gibt; 3) zu spezifischen Informationsbedarfen passen und 4) nur in Bereichen zum Einsatz kommen, zu denen privatwirtschaftliche Akteure keinen Zugang haben.^[51] Diese Kriterien basieren auf dem marktwirtschaftlichen Prinzip, wonach der Staat nur dort aktiv werden sollte, wo der Privatsektor entweder keine Kompetenzen oder keine Befugnisse hat. Dadurch soll eine zu starke Einflussnahme staatlicher Akteure auf liberal organisierte Märkte vermieden werden. Es stellt sich hierbei sofort die Frage, wie in Zeiten von zunehmender Marktverzerrung durch staatskapitalistische Akteure mit diesem Prinzip umgegangen werden soll und kann.

Rory Cormac, ein britischer Nachrichtendienstforscher, zeigt in seinen zeithistorischen Untersuchungen, dass Wirtschaftskrisen zumindest in Großbritannien dazu führen, dass Parlamente und Regierungen einfordern, dass Nachrichtendienste die sicherheitspolitischen Bedrohungen, die sich aufgrund von veränderten internationalen ökonomischen Zusammenhängen ergeben, erfassen und analysieren.^[52] Wie in anderen Bereichen der nachrichtendienstlichen Informationsbeschaffung kommen auch in der economic intelligence über 90 Prozent der Informationen aus öffentlich zugänglichen oder zumindest halb-öffentlichen Quellen. Der Einsatz von verdeckten nachrichtendienstlichen Mitteln führt zwar oft zum Gewinn entscheidender Informationen. Jedoch ist ihre Gewinnung und vor allem interne Auswertung mit verschiedenen Risiken behaftet, die ihren Wert limitieren. Laut einem internen Bericht des britischen Nachrichtendienstes aus den 1960er-Jahren wurde der Wert verdeckter Informationsgewinnung im Bereich economic intelligence für folgende Erkenntnisziele geschätzt: 1) als zusätzliche Interpretationshilfe für aktuelle, bereits bekannte Gemengelagen; 2) um nicht-öffentliche Haltungen ausländischer Regierungen und Bürger festzustellen, welche Auswirkungen auf britische Interessen und Investitionen haben könnten; 3) um den politischen Nutzen bestimmter wirtschaftlicher Maßnahmen einzuschätzen und 4) um das wirtschaftliche Potenzial von (damals vorrangig kommunistischen) Ländern einzuschätzen, die keine solchen Daten veröffentlichten.^[53] Eine Übertragung dieser Grundsätze auf die heute vorliegenden Informationslücken im Bereich critical raw materials beziehungsweise den strategischen Wettbewerb um diese Rohstoffe und Lieferketten oder gar auf die Kriegführung anhand wirtschaftlicher Maßnahmen ist durchaus denkbar.^[54] Auch für andere Bereiche liegen in der zwar lückenhaften, doch durchaus spannenden Forschung zum Thema economic intelligence Erkenntnisse vor, die hier aufgrund der Kürze des Beitrags jedoch nicht ausgeführt werden können.^[55]

3 Rohstoffrelevante Beobachtungsfelder durch Nachrichtendienste

Aus den USA ist bekannt, dass der Auslandsgeheimdienst CIA rohstoffbasierte Sicherheitsrisiken beobachtet. In einem Gastbeitrag für Foreign Affairs von Januar 2024 schreibt der amtierende CIA-Direktor, William J. Burns: „In today’s world, no country wants to find itself at the mercy of a single supplier of critical minerals and technologies – especially if that supplier is intent on weaponizing those dependencies.“^[56] Ebenso wird der Zusammenhang von risikobehafteten Rohstoffabhängigkeiten und militärischen Rüstungsfähigkeiten insbesondere bei Hochpräzisionswaffen, die allesamt kritische Rohstoffe enthalten, auch im NATO-Kontext öffentlich diskutiert.^[57] Doch Beiträge dieser Art verraten nichts Genaues über den nachrichtendienstlichen Stellenwert von Rohstoffsicherheit und Lieferketten-Resilienz im Kontext nationaler Sicherheit und strategischer Bündniserwägungen. Ob der hergestellte Zusammenhang nur eine öffentliche Erwähnung ist oder (auch aktuell) zum Auftragsprofil der CIA und anderer westlicher Nachrichtendienste gehört, bleibt für die Öffentlichkeit im Unklaren. Interessant ist hingegen der zeitliche Zusammenhang zu einer Verlautbarung des chinesischen Ministeriums für Staatssicherheit auf WeChat etwa einen Monat zuvor, im Dezember 2023. In diesem post auf dem offiziellen Kanal des Ministeriums heißt es: „Critical mineral resources are the important basis for serving the development of new industries. They are the top priority for resource security.“^[58] Und weiter: „Strategic critical minerals have become an important engine for speeding up the building of a modern industrial system and promoting high-quality economic development, which is directly related to national security.“^[59] Wenn die Nachrichten- und Sicherheitsdienste der beiden konkurrierenden Weltmächte USA und China Rohstoffsicherheit als Element der nationalen (Wirtschafts-)Sicherheit bezeichnen, dann geht damit eine beträchtliche politische Aufwertung einher, die in die strategischen Überlegungen beider Länder einfließen dürfte.

Aus den vorangestellten Überlegungen zur geopolitischen Veränderung auf den globalen Rohstoffmärkten und den spezifischen Fähigkeiten von Nachrichtendiensten ergeben sich demzufolge zwei rohstoffrelevante Kernbeobachtungsfelder, die einen möglichen Mehrwert für die Rohstoffpolitiken von Regierungen haben, und die von anderen Akteuren (Botschaften, Wirtschaftsunternehmen, Wissenschaft) nicht oder nur begrenzt geleistet werden können. Diese rohstoffrelevanten Kernbeobachtungsfelder durch Nachrichtendienste sind:

1. Frühzeitige Informationsbeschaffung zu bestimmten Rohstoffmärkten, marktrelevanten Unternehmen oder politischen Entscheidungen von Regierungen in rohstoffrelevanten Staaten, die potenziell negative Auswirkungen auf die Rohstoffversorgung Deutschlands, der EU und gegebenenfalls seiner Verbündeten haben können.

2. Die globale Analyse lieferkettenspezifischer Nadelöhre (choke points), deren Ausnutzung durch Drittstaaten potenziell negative Auswirkungen auf die deutsche/europäische Rohstoffversorgung (weaponized interdependence) und nachgelagerte zivile und militärische Sektoren haben können.

Beide Beobachtungsfelder ergänzen sich und bilden zusammen einen polit-ökonomischen sowie technologie-strategischen Beobachtungskomplex. Exemplarisch für das Beobachtungsfeld 1) – die frühzeitige Informationsbeschaffung über anstehende politische Entscheidungen in rohstoffrelevanten Staaten – wäre das folgende Szenario denkbar: Durch frühzeitige Kenntnisse beispielsweise über Exportbeschränkungen von bestimmten Rohstoffen oder Zwischenprodukten (Erze, Raffinade) könnten nicht nur ausreichend Rohstoffe/Zwischenprodukte rechtzeitig beschafft, sondern auch zu erwartenden Preisspitzen entgegengewirkt werden, die bei künstlichen Angebotsverknappungen eintreten können. Hier sei auf das aktuelle Beispiel von Gallium verwiesen. Nach der Bekanntgabe der Exportbeschränkungen durch chinesische offizielle Stellen im Juli 2023^[60] sind die Weltmarktpreise für Gallium kräftig gestiegen. Wäre die deutsche Industrie frühzeitig über die Entscheidung der chinesischen Behörden informiert gewesen, wäre es für deutsche Unternehmen gegebenenfalls noch möglich gewesen, ihre Gallium-Reserven zu niedrigeren Preisen aufzustocken. Zwar ist in Deutschland das Einkaufsverhalten privater Wirtschaftsunternehmen nicht direkt durch die Bundesregierung beeinfluss- oder gar steuerbar – auch nicht bei Vorliegen nachrichtendienstlicher Erkenntnisse. Gäbe es allerdings eine staatlich unterstützte strategische Lagerhaltung (stockpile), wäre ein frühzeitig reaktiver Ansatz bei Vorliegen belastbarer Informationen denkbar. In den USA, China, Japan und Südkorea – allesamt Industriestaaten mit eigenen Rohstoffstrategien und teils sehr hohen Importabhängigkeiten – existieren jeweils nationale Lagerhaltungssysteme für bestimmte kritische Rohstoffe, die teils in privat-staatlicher (Japan) und teils in komplett staatlicher Verantwortung liegen (China, Südkorea, US-Militär).^[61] Weitere Beispiele wären denkbar, bei denen Wissenslücken existieren und zu deren Schließung nachrichtendienstlich beschaffte Informationen beitragen könnten. Zur langen Liste rohstoffbasierter Risiken zählt der „Evergreen“ einer Verknappung des Angebots von Seltenen Erden etwa durch Exportbeschränkungen.^[62] Wenn China sich entschließen sollte, kurzfristig keine SE-Produkte mehr zu exportieren, würde dies einem globalen Totalembargo gleichkommen. Zwar sind in geologischer Hinsicht ausreichende Vorkommen von SE in mehreren Ländern bekannt, aber außerhalb Chinas existieren nur eine Handvoll kleiner Unternehmen, die SE in den geforderten Mengen produzieren könnten. Ein umfassender SE-Lieferstopp hätte daher nach jetzigem Kenntnisstand verheerende Auswirkungen für alle nachgelagerten Verarbeitungsschritte und würde die Produktion zahlreicher erneuerbarer Energietechnologien (u. a. Windkraftanlagen) nahezu unmöglich machen. Da China bei einer Vielzahl von kritischen Industriemetallen zum globalen Zentrum der Weiterverarbeitung avanciert ist, ist es schon aus marktstrukturellen Gründen geboten, die Rohstoffpolitik des Landes dauerhaft und möglichst umfassend im Auge zu behalten.^[63] Denn schon jetzt hängt die Realisierung der deutschen/europäischen, aber auch US-amerikanischen grünen Energiewende von den Rohstoffen/Zwischen- und Endprodukten aus China ab.^[64]

Gleichwohl wäre es zu kurz gegriffen, den Blick nur auf Ostasien zu beschränken. Auch rohstoffreiche Staaten in anderen Regionen, mit teils sehr hohen Weltmarktanteilen, haben eine strategische Bedeutung für die Versorgungssicherheit westlicher Staaten. Das prominenteste Beispiel ist die Demokratische Republik Kongo, aus der etwa 70 Prozent des weltweiten Kobalterzes stammt^[65], in der jedoch neben dem staatlichen Rohstoffförderer vor allem chinesische Bergbauunternehmen einen Großteil der dortigen Lagerstätten kontrollieren.^[66] Der choke point für das Element Kobalt ist demzufolge zu einem gewichtigen Teil von der Förderung bis zur Verarbeitung bereits in chinesischer Hand. Diese und weitere aus deutscher/europäischer Sicht strategisch wichtigen Rohstoffproduzenten und länderübergreifenden Netzwerke qualifizieren sich als dauerhaftes Beobachtungsfeld für Nachrichtendienste.

Letztere könnten hierbei wichtige wirtschaftsbasierte Aufklärungsarbeit für die jeweiligen rohstoffverarbeitenden Industrien leisten, gerade wenn Rohstoffmärkte sehr intransparent sind. Hierfür müssten allerdings zwei Voraussetzungen gegeben sein: Erstens muss es den politischen Willen geben, dass Rohstoffsicherheit als nachrichtendienstlich relevantes Beobachtungsfeld eingestuft und dieses mit entsprechenden Mitteln unterlegt wird, das heißt die Gewährleistung des notwendigen Auf- und Ausbaus von Inhouse-Fachexpertise, die Schaffung von Personalstellen sowie die langfristige Kontaktnetzwerkpflege u. a. zur Industrie und der (inter-)nationalen Rohstoff-Community. Zweitens ist es aus polit-systemischer Sicht von Vorteil, wenn es tradierte Informationskanäle oder sogar formale Verbindungen zwischen den Nachrichtendiensten, der für Rohstoffpolitik zuständigen Administration (Ministerialbürokratie, Regierungszentralen) und dem Wirtschaftssektor gibt. So wie es im deutschen Fall bei der elektronischen Fernmeldeaufklärung eingespielte Verbindungen zwischen dem BND und Siemens gab, wären auch Verbindungen zwischen den Diensten, den entsprechenden Ministerien und der Rohstoffindustrie denkbar. Auf diese Weise könnte sichergestellt werden, dass die nationalen Aufklärungsinteressen (formuliert im geheim gehaltenen Auftragsprofil der Bundesregierung für den BND) mit den Informationsbedarfen der jeweiligen Ressorts und der Industrie zusammenpassen und bei abstrakten wie konkreten Risikolagen bedarfsgerecht und schnell beschafft werden (siehe Abbildung).

Abbildung:

Kreislauf der Informations- und der Kooperationswege zwischen geheimen Nachrichtendiensten, Politik und Wirtschaft

Quelle: eigene Darstellung

4 Möglichkeiten, Mehrwert, Limitierungen und Risiken nachrichtendienstlicher Rohstoffanalysen

Ohne berechtigtes Aufklärungsinteresse, das auf wirtschaftlichen, technologiebasierten und sicherheitspolitischen Aspekten basiert, wäre die Befassung von Nachrichtendiensten mit Rohstoffanalysen nicht zielführend und eine Verschwendung von Ressourcen. Folglich müssen ganz grundsätzlich die Möglichkeiten respektive der Mehrwert wie auch die Limitierungen und Risiken nachrichtendienstlicher Rohstoffanalysen in den Blick genommen sowie die möglichen Vor- und Nachteile herausgestellt und gegeneinander abgewogen werden.

5 Fazit und Ausblick

Die beiden Leitfragen des Beitrags lauten: (1) Können Nachrichtendienste einen substanziellen Mehrwert für den Staat und auch die Industrie bei der Analyse von Rohstoffmärkten leisten? (2) Welche Risiken und Potenziale hat der Einsatz von Nachrichtendiensten in diesem Bereich? Im Lichte der Ausführungen können die folgenden Erkenntnisse festgehalten werden: Der (potenzielle) substanzielle Mehrwert einer Aufklärung globaler Rohstoffmärkte und rohstoffrelevanter Staaten durch Nachrichtendienste liegt in zwei Bereichen: Zum einen könnte eine frühzeitige Informationsbeschaffung einen positiven Beitrag für geeignete Resilienz-Maßnahmen leisten. Die frühzeitige Kenntnis politischer Entscheidungen/Maßnahmen in rohstoffrelevanten Staaten würde Deutschland/der EU ein zusätzliches Zeitfenster geben, um sich auf potenziell negative Auswirkungen für die eigene Rohstoffversorgung vorbereiten zu können (zum Beispiel Formen der strategischen Lagerhaltung, Diversifizierung etc.). Zum anderen könnte eine globale Analyse lieferkettenspezifischer Nadelöhre (choke points) und deren Ausnutzung durch Drittstaaten zur strategischen Krisensicherung der deutschen/europäischen Versorgung mit Rohstoffen und zur vorbeugenden Abschwächung nachteiliger Abhängigkeiten beitragen.

Beide Felder können jedoch nur einen substanziellen Mehrwert für die Rohstoffsicherheit entfalten, wenn die Beobachtungen und Bewertungen vertieft und langfristig erfolgen und wenn hierfür die entsprechenden Mittel bereitgestellt werden, das heißt Inhouse-Expertise, Personal etc. Sofern diese Voraussetzungen vorliegen, könnte der Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel die bereits durch mehrere Organisationen geleistete Open Source Intelligence globaler Rohstoffzusammenhänge gewinnbringend ergänzen und nützliche Informationen für die Bundesregierung generieren.

Der Einsatz von Nachrichtendiensten ist allerdings auch mit diversen Limitierungen und Risiken verbunden. So stellt der Einsatz staatlicher Dienste einen Eingriff in die Funktionsweise von Märkten dar und erzeugt Kosten, die in einem zu rechtfertigenden Verhältnis von Aufwand und Ertrag stehen müssen. Weiterhin hängen die Verwendung und damit der Mehrwert nachrichtendienstlich gewonnener Erkenntnisse von der Bearbeitungsgeschwindigkeit innerhalb des politisch-administrativen Systems ab – einerseits innerhalb des Nachrichtendienstapparats, andererseits zwischen den Ressorts. Über die Nützlichkeit entscheidet zu guter Letzt nicht der Dienst, sondern die Politik – und im Fall von Rohstofffragen – auch die Wirtschaft.

Letztlich liegt die Entscheidung, ob der Einsatz von Nachrichtendiensten ein geeignetes und effizientes Mittel für die zusätzliche Stärkung der nationalen Rohstoffsicherheit und Lieferketten-Resilienz darstellt, bei der Politik. Der Einsatz kann gewisse Vorteile mit sich bringen, ist jedoch zugleich mit ordnungspolitischen Grundsatzfragen, operativen Limitierungen und grundsätzlichen Risiken verbunden. Diese vorzunehmende politische Gesamtbeurteilung sollte gleichermaßen die geopolitischen Realitäten, nationalen Interessen und normativen Eckpfeiler berücksichtigen, aufgrund derer Nachrichtendienste bei Rohstofffragen zum Einsatz kommen könnten.