Hassan Alhasan/Camille Lons: Gulf Bailout Diplomacy: Aid as Economic Statecraft in a Turbulent Region. London: IISS, Oktober 2023

Die Golfstaaten sind wichtige Kreditgeber selbst für problematische Regierungen und spielen seit den 1960er Jahren eine wichtige Rolle bei der Rettung notleidender Staaten im Nahen Osten, in Nordafrika und darüber hinaus. In dieser Studie des Internationalen Instituts für strategische Studien in London wird untersucht, wie die Golfstaaten Scheckbuchdiplomatie betrieben haben, um Einfluss zu gewinnen und ihre gesamte Region zu gestalten.

Seit dem Ölschock von 1973, so die Verfasser, haben sich die arabischen Golfstaaten zu mächtigen geoökonomischen Akteuren entwickelt. Sie hätten ein beeindruckendes Arsenal an wirtschaftlichen und finanziellen Instrumenten entwickelt, um das politische und sicherheitspolitische Umfeld ihrer Region zu gestalten. Vom Iran-Irak-Krieg in den 1980er Jahren bis zum Arabischen Frühling 2011 und danach hätten die Golfstaaten mit Entwicklungshilfe, Investitionen und Kapitalströmen eine zentrale Rolle in der Geopolitik des Nahen Ostens gespielt. Während im Westen Chinas Belt and Road-Initiative viel Aufmerksamkeit gewidmet wird, seien die geoökonomischen Strategien der Golfstaaten – obwohl sie für die Region Naher Osten und Nordafrika (MENA) nicht weniger folgenreich sind – vergleichsweise wenig untersucht worden.

Die Studie versucht die Größenordnung einzuschätzen, die die Staaten des Arabischen Golfs in den vergangenen Jahrzehnten erreicht haben. Zwischen 1963 und 2022 hätten die Golfstaaten schätzungsweise 363 Milliarden US-Dollar (berechnet in konstanten 2020 US-Dollar) an 22 Länder in der MENA-Region und darüber hinaus ausgegeben. Sie hätten damit mehr Nothilfe und Unterstützung für die MENA-Region geleistet als die meisten traditionellen bilateralen und multilateralen Geber, einschließlich des IWF, der im gleichen Zeitraum etwas mehr als 162 Milliarden US-Dollar (berechnet in konstanten 2020 US-Dollar) an Krediten an diese Länder ausgegeben hat. Mit der Bereitstellung von Geldern in diesem Umfang hätten sich die Golfstaaten als zentrale Akteure in der Entwicklungshilfelandschaft der MENA-Region etabliert.

Sehr häufig werde die finanzielle Unterstützung geleistet, um in finanzielle Not geratene Regierungen zu stützen. Mittels Budgethilfen, Zentralbankeinlagen sowie der Finanzierung von Öl- und Gaslieferungen seien sie oft in der Lage gewesen, das politische Kalkül in Zielstaaten zu beeinflussen. Die Golfstaaten berichten, so die Studie, nicht systematisch über das Niveau der Auszahlungen der Nothilfen. Obwohl die nationalen Entwicklungsorganisationen in den Golfstaaten zunehmend die Berichtsstandards der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) für die öffentliche Entwicklungshilfe übernommen hätten, werde die Nothilfe – die oft an diesen Stellen vorbeigeht – in der Regel nicht auf die gleiche Weise offengelegt. Der Mangel an Daten mache es schwierig, das tatsächliche Ausmaß der Rettungsaktionen zu erfassen.

Um die Größenordnung der Nothilfe einzuschätzen, hat das IISS einen originellen Datensatz erstellt, der fast 500 Datenkategorien zu allgemeiner Budgethilfe, Zentralbankeinlagen, Finanzierung von Öl- und Gaslieferungen, Schuldenerlass, Ankauf von Staatsanleihen, Instrumente zur Absicherung eines Zahlungsausfalls bei einem Kreditnehmer (Credit Default Swaps) und anderen Instrumenten umfasst. Die Studie untersucht auch die Rettungsdiplomatie am Golf in sechs Länderfallstudien (Ägypten, Irak, Jordanien, Pakistan, Sudan und Jemen), um die jeweiligen Ziele zu identifizieren, ihren Erfolg zu bewerten und ihre Entwicklung im Laufe der Zeit zu verfolgen. Anhand des Datensatzes und der ausführlichen Fallstudien wird die wachsende Handlungsmacht der Golfstaaten bei der Gestaltung ihrer Region hervorgehoben und es werden die wichtigsten Trends erfasst, wie die Golfstaaten in Zeiten globaler und regionaler Unsicherheit finanzielle Ressourcen mobilisiert haben.

Sechs Jahrzehnte lang hätten die Golfstaaten ihre Rettungsmöglichkeiten genutzt, um ihre Kerninteressen vor seismischen Verschiebungen in der Geopolitik der Region mit einer ausdifferenzierten Scheckbuchdiplomatie zu schützen. Die Scheckbuchdiplomatie der Golfstaaten habe, so die Studie, fünf Schlüsselphasen durchlaufen. Die erste Phase begann mit dem Gipfel von Bagdad 1978, auf dem sich die Golfstaaten verpflichteten, Jordanien, dem Libanon, der Palästinensischen Befreiungsorganisation und Syrien zehn Jahre lang jährlich insgesamt 3,5 Milliarden US-Dollar zur Verfügung zu stellen. Auf dem Gipfel von Tunis 1979 hätten sich die Golfstaaten außerdem bereitgefunden, dem Libanon zwischen 1980 und 1984 jährlich Hilfen in Höhe von 0,25 Milliarden US-Dollar zur Verfügung zu stellen.

Der Gipfel in Bagdad, der nach dem Camp-David-Abkommen von 1978 zwischen Ägypten und Israel stattfand, habe erst einmal ein Ende der Unterstützung Ägyptens zur Folge gehabt. Die Golfstaaten hätten sich stattdessen verpflichtet, Ägyptens Konkurrenten in der Region finanziell zu unterstützen. Ab 1980 hätte sich das Schwergewicht auf die Unterstützung des Iraks in seinem Krieg gegen den Iran verlagert. Aus Angst vor Plänen des Iran, seine Revolution von 1979 zu exportieren und Unruhen zu schüren, hätten die Golfstaaten die irakische Militärkampagne während des Krieges finanziert. Die Finanzierung dieses Krieges hätte etwa 27 Prozent der gesamten seit 1974 ausgezahlten Finanzhilfen aus den Golfstaaten ausgemacht. Die Scheckbuchdiplomatie der Golfstaaten sei jedoch nach hinten losgegangen, als Saddam Hussein, ermutigt durch diese wirtschaftliche Unterstützung, aber nach dem Iran-Irak-Krieg immer noch auf weitere Finanzmittel angewiesen, im Sommer 1990 in Kuwait einmarschierte.

In der zweiten Phase hätten die Golfstaaten ihre Scheckbuchdiplomatie eingesetzt, um die internationale Unterstützung für die Befreiung Kuwaits zu erhöhen und regionale Verbündete, insbesondere Ägypten, Marokko und Pakistan, dafür zu belohnen, dass sie an ihrer Seite standen. Neben der Annexion Kuwaits stellte Hussein auch eine reale Gefahr dar, Saudi-Arabien zu überrennen.

Nach dem Golfkrieg von 1991 sei die finanzielle Rettungsdiplomatie in eine dritte Phase eingetreten, in der es quantitativ zu einem Rückgang der finanziellen Hilfen kam. Solange der Irak durch den Krieg geschwächt war, der Iran unter Präsident Hashemi Rafsandschani eine gemäßigtere Außenpolitik verfolgte und die USA ihre Truppen quasi permanent in der Golfregion stationierten, sei die geopolitische Notwendigkeit geringer gewesen, in die Region finanziell zu intervenieren. Dennoch intervenierten die Golfstaaten, um Pakistan zu helfen, die US-Sanktionen zu überstehen, die wegen seiner Atomtests von 1998 verhängt wurden, und um das Abkommen von Taif, das das Ende des libanesischen Bürgerkriegs markierte, durch die Finanzierung des Wiederaufbaus im Libanon nach dem Krieg aufrecht zu erhalten.

Die vierte entscheidende Phase, so die Studie, wurde durch den Arabischen Frühling 2011 eingeläutet. Als zutiefst alarmierend empfanden die Golfstaaten den Fall der Regierung in Ägypten, die Ausbreitung der Unruhen auf Bahrain, Jordanien, Marokko, Oman und den Jemen sowie die Möglichkeit, dass extreme islamistische Kräfte die Macht übernehmen könnten. Um befreundete Regierungen zu stabilisieren und politische Übergänge zu beeinflussen, zahlten sie zwischen 2011 und 2019 über 60 Milliarden US-Dollar (in konstanten 2020 US-Dollar) an Rettungshilfen an Ägypten, Jordanien, Marokko, Pakistan, Sudan und Jemen aus. Der Arabische Frühling beschleunigte auch den Aufstieg der Vereinigten Arabischen Emirate und Katars zu wichtigen Akteuren der Scheckbuchdiplomatie. Damit, so die Studie, hätten sich allerdings die Rivalitäten innerhalb des Golf-Kooperationsrates verschärft. Die Rettungsaktionen der Golfstaaten prägten den politischen Übergang in Ägypten, Sudan und Jemen und halfen, Jordanien und Pakistan zumindest vorübergehend über Wasser zu halten.

In jüngster Zeit hätten die wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie und des russischen Einmarsches in der Ukraine eine neue, fünfte Phase der Rettungsdiplomatie am Golf eingeleitet. Viele Länder in der Region, die mit hohen Energie- und Lebensmittelpreisen zu kämpfen haben, stünden vor düsteren wirtschaftlichen Problemen. In der Zwischenzeit hätten die Golfstaaten von einem großen Geldsegen aus eben diesen Energiepreisen profitiert. Zwischen 2021 und 2022 hätten die Golfstaaten unglaubliche 34 Milliarden US-Dollar (in konstanten 2020 US-Dollar) an finanzieller Unterstützung an Bahrain, Ägypten, Jordanien, Pakistan, die Türkei und den Jemen ausgezahlt, von denen mehr als die Hälfte allein nach Ägypten ging.

Die Scheckbuchdiplomatie, so die Studie, habe weitreichende Auswirkungen auf westliche Entwicklungsakteure und internationale Finanzinstitutionen gehabt. Die Golfstaaten wären langjährige Partner der internationalen Finanzinstitutionen und würden zu deren Budget beitragen. In Krisenzeiten würden die Golfstaaten regelmäßig von westlichen Mächten und internationalen Finanzinstitutionen zum Eingreifen aufgefordert. Einige der Kredite des IWF an die gesamte MENA-Region, wie z. B. das 2016 für Ägypten genehmigte 12-Milliarden-Dollar-Paket und das 2022 für Pakistan genehmigte Paket in Höhe von 1,17 Milliarden US-Dollar, seien nur durch ergänzende Finanzierungen der Golfstaaten möglich geworden. Dieser Umstand verschaffe den Golfstaaten einen großen Einfluss innerhalb dieser Institutionen und mache sie zu wichtigen Gesprächspartnern für externe Mächte in der Region.

Die Golfstaaten hätten jedoch zunehmend ihre eigenen sicherheitspolitischen und politischen Prioritäten verfolgt. Während sich die Praktiken der Entwicklungshilfe in der Golfregion allmählich an westliche Standards angeglichen hätten, sei die Unterstützung für in Not geratene Regierungen und politische Bewegungen eng mit den jeweiligen politischen Interessen auf höchster Ebene verbunden gewesen. Im Gegensatz zu IWF-Paketen sei die Unterstützung für Rettungspakete in der Regel nicht an Wirtschafts- oder Regierungsreformen geknüpft.

Alles in allem eine gelungene Analyse der Scheckbuchdiplomatie der Golfstaaten, die zeigt, dass internationale Hilfeleistungen aus dieser Staatengruppe einen wichtigen Stellenwert einnehmen, auch wenn sie nicht der gleichen Logik westlicher Hilfeleistungen entsprechen.

https://www.iiss.org/de-DE/research-paper/2023/10/gulf-bailout-diplomacy/