Eine EU-Rohstoffagentur – Sinnvolles Instrument für die europäische Rohstoffsicherheit?

1 Rohstoffsicherheitsherausforderungen und die Notwendigkeit einer EU-Rohstoffagentur

Die Europäische Union hat mit dem European Green Deal das wohl ehrgeizigste industriepolitische Transformationsprogramm ihrer Geschichte initiiert.^[1] Bis zum Jahr 2050 will die Union ihre Treibhausgasemissionen auf netto Null reduzieren (Klimaneutralität), den Anteil erneuerbarer Energien massiv ausbauen und eine möglichst alle Wirtschaftsbereiche umfassende nachhaltige Kreislaufwirtschaft errichten.^[2] Um diese und weitere Ziele zu erreichen, werden große Mengen an mineralischen und metallischen Rohstoffen benötigt, vornehmlich für die notwendige Infrastruktur (z. B. für erneuerbare Energien, e-Mobilität oder auch den Transport von Wasserstoff als Energieträger). Diese Rohstoffe liefern das stoffliche Fundament, das die angestrebte multisektorale Energie-, Wirtschafts- und Verkehrswende ermöglicht. Neben den Massen- und Industriemetallen (z. B. Aluminium, Kupfer, Eisen und Stahl) sind es vor allem die sogenannten (wirtschafts-)kritischen^[3] respektive strategischen metallischen Rohstoffe (Lithium, Kobalt, Seltene Erden, Graphit und viele mehr), die hierfür unentbehrlich und seit einiger Zeit ins öffentliche Bewusstsein gerückt sind.^[4]

Alle größeren Studien der letzten Jahre haben für die jeweiligen Rohstoffe stark ansteigende Bedarfe bis zur Mitte des 21. Jahrhunderts prognostiziert.^[5] Zwar haben einige Unternehmensinvestitionen unter anderem in die Aufbereitung Seltener Erden innerhalb der EU^[6] sowie der jüngste Fund von Seltenen Erden im schwedischen Kiruna die Hoffnung geweckt, dass sich Europa künftig zumindest zum Teil aus eigenen Lagerstätten versorgen könnte.^[7] Bis (und ob) es soweit ist, werden Jahre vergehen und die für Europa ungünstigen Marktbedingungen sich kaum ändern.^[8] Bergbau, Rohstoffverarbeitung und -versorgung stellen ein hochrisikoreiches und kapitalintensives Geschäfts- und Politikfeld dar, in dem man in Jahrzehnten denken und agieren muss. Strategische Investitionen und Weichenstellungen werden sich erst in Dekaden amortisieren beziehungsweise in veränderten Marktpositionen zeigen. Wer es unterlässt, die eigenen Ziele ins Verhältnis langer Zeiträume zu setzen und keinen Durchhaltewillen besitzt, wird auf lange Sicht in Abhängigkeiten feststecken, die nicht nur betriebs- oder volkswirtschaftlich existenzbedrohend, sondern auch strategisch und weltpolitisch von Nachteil sein können.^[9]

Im Nexus von Rohstoffpolitik, globaler Wettbewerbsfähigkeit und geostrategischen Sicherheitsinteressen muss sich die EU mit drei schwerwiegenden Problemen auseinandersetzen, für die sie im letzten Jahrzehnt^[10] noch keine Lösungen gefunden hat. Dies sind: erstens die seit langem bestehenden hohen Importabhängigkeiten bei fast allen kritischen Metallen und Zwischenprodukten (Erze, Raffinaden und Werkstoffe bis zu Halbzeugen und Komponenten wie z. B. Batteriezellen), zweitens die dominierende, wertschöpfungsstufenübergreifende Position Chinas^[11] auf fast allen relevanten Rohstoffmärkten und drittens die vergleichsweise geringe politische Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit der EU und ihrer Mitgliedsstaaten in diesen Bereichen.

Während die beiden ersten Problemfelder seit langem bekannt und gut erforscht sind^[12], hat sich im dritten Bereich jüngst eine Debatte in Fach- und Politikkreisen entwickelt. Im Zentrum dieser Debatte steht die Frage, ob – und wenn ja, wie – die EU eine eigenständige (rohstoff-)politische Handlungsfähigkeit als Akteur auf den globalen Rohstoffmärkten erhalten und ob dies die europäische Rohstoffsicherheit verbessern könnte. In Anlehnung an die japanische Rohstoffagentur JOGMEC (Japan Organization for Metals and Energy Security), die im Auftrag und in enger Abstimmung mit dem Staat und internationalen Partnern für Japans Industrie weltweit Rohstoffe sichert und Rohstoffprojekte mitentwickelt, ist für Europa die Idee einer EU-Rohstoffagentur ins Spiel gebracht, jedoch bis dato nicht konzeptionell und organisatorisch weiterentwickelt worden.^[13]

Da die EU im März 2023 mit dem Vorschlag für den Critical Raw Materials Act^[14] ihre bisherigen rohstoffpolitischen Initiativen durch ein neues Regelwerk ergänzt hat, öffnet sich ein günstiges Fenster für notwendige Grundsatzdebatten und Reformvorschläge im bislang stiefmütterlich behandelten Politikfeld der europäischen Rohstoffsicherheit.^[15] Weitere, bereits auf den Weg gebrachte und angekündigte Maßnahmen auf europäischer Ebene (EIT Raw Materials und European Raw Materials Alliance, neue Rohstoffpartnerschaften, Green Deal Industrial Plan for the Net Zero Age), in den USA (Inflation Reduction Act, American Battery Materials Initiative) sowie im transatlantischen (Minerals Security Partnership) und bundesdeutschen Kontext (erste Nationale Sicherheitsstrategie, China-Strategie) verdeutlichen nur zu gut, dass strategische Rohstofffragen auf der politischen Agenda Brüssels und Berlins wieder an die Spitze gerückt sind und von dort wohl auch nicht so schnell verschwinden werden. Kurz gesagt: Kann und soll aus der (angekündigten) rohstoffpolitischen Zeitenwende^[16] mithilfe einer EU-Rohstoffagentur auch eine Akteurswende werden oder bleibt es beim Setzen von Regeln und passiven Flankieren^[17] von Unternehmensaktivitäten? Und falls sich eine EU-Rohstoffagentur tatsächlich als sinnvolles und realistisches Projekt erweist, dann stellen sich notwendigerweise Fragen nach ihrem Handlungsauftrag, ihrer Organisation und Ressourcenausstattung. Diesen politischen, ökonomischen und rechtlichen Fragen widmet sich der Beitrag.

2 Europäische Rohstoff(versorgungs)sicherheit – Wovon ist die Rede?

Bevor weiterführende Überlegungen zu Auftrag und Struktur einer EU-Rohstoffagentur angestellt werden können, sollte kurz dargestellt werden, in welchen Bereichen sie überhaupt relevant und wirksam sein kann und wo nicht. Weiterhin sollte klar sein, welche Akteure und politischen Ebenen im Vorfeld berücksichtigt werden müssen und wie diese miteinander interagieren. Kurzum: im riesigen Feld der europäischen Rohstoff(versorgungs)sicherheit muss man Ankerpunkte festlegen, anhand derer sich ein klares Auftragsprofil erstellen und idealerweise Möglichkeiten zur späteren Evaluierung der Wirksamkeit der EU-Rohstoffagentur ausmachen lassen, damit sie – um im Bild zu bleiben – nicht ziel- und uferlos agiert und schlussendlich zu einer institutionellen Fehlentwicklung wird.

Legt man eine grundlegende Definition von Rohstoff- bzw. Versorgungspolitik zugrunde, sind üblicherweise zunächst vier Kernaspekte von Relevanz, die in einem Spannungsverhältnis und nicht selten in diversen Zielkonflikten zueinander stehen (können). Je nach politischer Schwerpunktsetzung muss sich eine staatliche Rohstoffpolitik Gedanken machen über Verfügbarkeit^[18], Bezahlbarkeit, Zugänglichkeit und Akzeptanz der Rohstoffversorgung.^[19] Während die ersten drei Zielmarken ökonomischer, technischer, politisch-strategischer und rechtlicher Natur sind, umfasst der Faktor Akzeptanz soziale, humanitäre und ökologische Aspekte, die seit einigen Jahrzehnten stark an Bedeutung gewonnen haben und die zunehmend über das Schicksal von Rohstoffprojekten entscheiden.^[20] Rohstoffpolitik ist somit längst kein bloßer Teil der klassischen Binnen- bzw. Außenwirtschaftspolitik mehr, in dem einzig die Belange der Rohstoffindustrie als Maßstab staatlichen Handelns gelten. Im Gegenteil: moderne Rohstoffpolitik ist ein Querschnittsfeld aus zahlreichen Politikbereichen (so etwa Äußeres, Entwicklung, Umwelt, Industrie), in dem neben der Politik und der Industrie auch gesellschaftliche Akteure auftreten und Einfluss nehmen. Jede staatliche Behörde und jedes Unternehmen tut gut daran, diesen breiten und zahlreiche Interessensgruppen umfassenden Blick auf rohstoffpolitische Fragen einnehmen zu lassen.

Sollte der künftige Kernauftrag einer EU-Rohstoffagentur im ökonomischen Bereich der Rohstoff(versorgungs)sicherheit liegen, sprich: in der Unterstützung der Rohstoffbeschaffung für Unternehmen und damit der Versorgung im volkswirtschaftlichen Sinn, sollte daran erinnert werden, dass die Öffentliche Hand damit einen Teil der Aufgaben übernähme, die eigentlich zum originären und vollumfänglichen Verantwortungsbereich privater Rohstoffunternehmen gehören. Es bedarf daher zunächst einer eingehenden Klärung seitens der Politik, ob die Schaffung eines so weitreichenden Instruments wie einer auf Dauer angelegten Rohstoffagentur zusätzlich zum bestehenden rohstoffpolitischen Instrumentarium auf nationaler und EU-Ebene^[21] sinnvoll, notwendig und verhältnismäßig ist. Diese Debatte kann und soll hier nicht geführt werden. Vielmehr soll nur ausgelotet werden, was dies nach einer positiven Entscheidung der Politik konkret bedeuten würde.^[22]

Trotz der Bezeichnung Rohstoffagentur wäre denkbar und im Kern der Sache eigentlich geboten, dass diese nicht lediglich auf den ersten Stufen der Rohstoffwertschöpfungskette – der Prospektion, Exploration, Projektentwicklung und späteren Gewinnung – tätig würde, sondern auch auf den Folgestufen von Weiterverarbeitung, Lagerhaltung (stockpiling), Monitoring und bei der begleitenden angewandten Forschung und Entwicklung. Nimmt man die japanische Rohstoffagentur JOGMEC zum Vorbild, wäre eine solche Konzeption zumindest denkbar und würde Rohstoffsicherheit mehr bedeuten als nur Lagerstättenentwicklung und Abbau. Aber was im japanischen Kontext funktioniert und politische Unterstützung findet, muss noch längst nicht für Deutschland oder die EU gelten, geschweige denn institutionell übertragbar sein.

Hier gilt es nämlich, das breite Verständnis von Rohstoff- bzw. Versorgungssicherheit auf die EU-Ebene zu übertragen und im komplexen politischen Mehrebenensystem zwischen EU-Institutionen, Mitgliedstaaten und europäischem Rohstoffsektor eine praktikable Lösung zu finden, die von den verschiedenen Akteuren Unterstützung erhält. Die Gretchenfrage wäre, ob die Sinnhaftigkeit einer solchen EU-Rohstoffagentur von den relevanten Akteuren (an)erkannt und entsprechend umgesetzt wird. Dabei prallen nicht nur verschiedene Grundsatzverständnisse zwischen Befürwortern und Gegnern politischer Marktinterventionen aufeinander, sondern auch institutionelle Interessenlagen mit Blick auf die Oberaufsicht, Ressourcenausstattung und Einflussnahme auf das operative Geschäft der EU-Rohstoffagentur. Eine EU-Rohstoffagentur würde auf ein Vakuum in den Mitgliedstaaten treffen. Zwar gibt es Geologische Dienste, die sich mit Rohstoffen beschäftigen und Märkte beobachten, aber bislang keine einzige Einrichtung, die tatsächlich Rohstoffversorgungsaufgaben übernimmt. Nicht außer Acht lassen darf man die Frage, ob und wie nationale Einrichtungen (z. B. Ministerien, Geologische Dienste) mit dieser neuen Rohstoffagentur interagieren würden. Nicht selten werden institutionelle Neugründungen als Konkurrenten wahrgenommen.^[23] Diese und weitere Fragen sind im Blick zu behalten, wenn über verschiedene Vorschläge hinausgehend der Aufbau einer EU-Rohstoffagentur ernsthaft in Erwägung gezogen werden sollte.

3 Bisherige Überlegungen und Vorschläge für eine Rohstoffagentur

In ihrer State of the Union Address vom 14. September 2022 stellte EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen fest: „Der Zugang zu Rohstoffen ist entscheidend für den Erfolg unserer Transformation hin zu einer nachhaltigen und digitalen Wirtschaft. Lithium und [S]eltene Erden werden bald wichtiger sein als Öl und Gas.“^[24] Ihre Ausführungen, wie der Zugang zu diesen Rohstoffen aus EU-Sicht künftig gesichert werden könne, blieben allerdings hinter den bereits existierenden Instrumenten zurück. Üblicherweise umfasst das rohstoffpolitische Instrumentenportfolio Rohstoffpartnerschaften (wiederbelebte oder neue), das Bekenntnis zum Abbau von Handelshemmnissen und einer Stärkung der WTO (ohne freilich auszuführen, wie), Recyclinganstrengungen, Rohstofffonds (neu aufgelegte oder umgewidmete), regulatorische Maßnahmen (zuletzt verstärkt im Bereich ESG) und Fördermaßnahmen zur Rohstoffgewinnung in der EU (bislang ohne nennenswerte Fortschritte). All diese Maßnahmen müssen einzeln bewertet und gegeneinander abgewogen werden, bevor man zu einem Urteil über ihre Wirksamkeit und mögliche Zielkonflikte (so etwa zwischen der politischen Flankierung von Rohstoffunternehmen einerseits und strengeren Lieferkettengesetzen andererseits) gelangen kann. Keines dieser Instrumente hatte jemals das Ziel, den Staat oder gar die EU zum Rohstoffakteur zu machen. Im Zentrum aller rohstoffpolitischen Anstrengungen standen dagegen stets die privaten Unternehmen, die selbstverantwortlich für die Abdeckung ihres eigenen Rohstoffbedarfs einstehen sollen. Diese Unternehmen wurden und werden bisher ausschließlich politisch-diplomatisch und außenwirtschaftlich (also passiv) flankiert, gegebenenfalls finanziell unterstützt, bürokratisch entlastet und gesetzlich überwacht. So erlangten bislang weder die EU noch der deutsche Staat eigene Akteursqualität auf den globalen Rohstoffmärkten, sondern verblieben in ihrer ordnungspolitisch gewollten Rolle als Rahmensetzer und weitgehend stille Unterstützer.

EU Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen

Dabei war die Diskussion über die Sinnhaftigkeit eines verstärkten staatlichen Engagements in der Rohstoffsicherung auf Expertenebene bereits weiter fortgeschritten. Schon 2015 stellte ein Bericht des European Rare Earths Competency Network (ERECON) die bisherige Arbeitsteilung zwischen Rohstoffindustrie und Staat angesichts Chinas ungebrochener Dominanz auf dem Markt für Seltene Erden infrage: „The often advanced argument that securing rare earths supply is a task for industry rather than governments, and that policy-makers hands are tied on this issue is a rhetorical red herring. European governments and the European Commission intervene frequently and extensively in markets for a variety of reasons.“^[25] Der Bericht stellte sodann heraus, dass die meisten (End-)Verbraucher und Regierungen nicht daran interessiert seien, Minen, Aufbereitungsanlagen oder Rohstofflager in Eigenregie zu betreiben. Die politischen und kommerziellen Risiken und Kosten für solche Unternehmungen wären untragbar.^[26] Die Herausgeber des Berichts verfolgten den Gedanken einer staatlichen Marktintervention daher nicht weiter, sondern beließen es bei der allgemeinen Feststellung, dass ein solcher Schritt für den Rohstoffsektor grundsätzlich nicht ausgeschlossen wäre.^[27]

Die im Jahr darauf publizierte Gemeinschaftsstudie von drei deutschen Wissenschaftsorganisationen^[28] zu den Rohstoffen für die Energieversorgung der Zukunft ging einen Schritt weiter. Sie befasste sich mit der Gründung einer deutschen Rohstoffgesellschaft.^[29] Weil sie das Modell einer rein deutschen Gesellschaft aufgrund der fehlenden inländischen Metallerzgruben bis zum Jahr 2050 als fraglich einstufte, nahm sie auch die europäische Ebene in den Blick. Hierzu hieß es: „Ein überlegenswertes Konzept, um schnell wieder industrielles Bergbau-Know-how auf dem Metallsektor in Deutschland anzusiedeln, wäre möglicherweise auf europäischer Ebene realisierbar, und zwar durch ein Joint Venture mit einer europäisch kontrollierten, aber international tätigen Metallbergbaugesellschaft.“^[30] Zwar wurde die Idee einer rein deutschen oder deutsch-europäischen Joint-Venture-Rohstoffgesellschaft nicht grundsätzlich verworfen, sondern als überlegenswertes und in Ansätzen realisierbares Konzept in zwei Modellfallbeispielen in einer Folgestellungnahme in der Fachdiskussion am Leben gehalten.^[31] Deren differenziertes Fazit legte sich jedoch nicht eindeutig fest und lotete nur verschiedene Optionen und mögliche Vor- und Nachteile aus. Im Kern geht es auch heute wieder darum, welche Überlegungen die Politik prioritär gewichtet: rohstoffstrategische oder ökonomische?^[32]

Nach diesen größeren Studien blieb es einige Jahre still um dieses Thema. Das Schweigen war im Wesentlichen begründet in gesunkenen Rohstoffpreisen, die sowohl die Industrie als auch die Politik von den weiterhin bestehenden geostrategischen Versorgungsrisiken ablenkten. Erst ab 2020 und verstärkt in 2022 wurde der europäischen Rohstoffpolitik in mehreren Beiträgen wieder deutlich mehr Aufmerksamkeit zuteil. Wesentliche Treiber waren der ausgerufene Europäische Green Deal, Chinas verfestigte Dominanz auf den Rohstoffmärkten und zuletzt die Energiekrise im Zuge des russischen Angriffs auf die Ukraine. Die meisten Vorschläge kreisten um eine noch zu schaffende EU-Organisation, angelehnt an die Vorbilder der Rohstofforganisationen in Japan und Südkorea. So forderte die FDP-Bundestagsfraktion in ihrem Antrag Rohstoffpolitik – Ein Update für das 21. Jahrhundert „die Einführung einer europäischen Rohstoffagentur als föderales Dach der nationalen Rohstoffagenturen mit dem Recht zum Handel von Rohstoffen auf den globalen Märkten zu prüfen.“^[33] In diesem Sinn argumentierten Kullik und Gutzmer, eine EU-Rohstoffagentur könne der „institutionelle Unterbau einer neuen europäischen Rohstoffstrategie sein“^[34], um so der EU mehr Schlagkraft auf den Rohstoffmärkten zu verleihen. Historische Vorbilder seien die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom) und die Energie-Union. Die Autoren machten deutlich, dass es nicht länger um die eng geführte rohstoffökonomische Kerndebatte der Vergangenheit gehe, die sich darum drehte, ob sich der Staat überhaupt in die Rohstoffmärkte einmischen solle. Man müsse den künftigen Fokus weiter fassen und einen globalen Machtkampf um Rohstoffe, Märkte, Technologien und Einfluss antizipieren. In diesem könne nur bestehen, wer souverän und handlungsfähig sei – also notfalls auch unabhängig von privatwirtschaftlichen Unternehmensaktivitäten.^[35]

Im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz verfasste die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Ernst & Young einen Bericht zu möglichen staatlichen Instrumenten für die Erhöhung der Versorgungssicherheit bei mineralischen Rohstoffen.^[36] Darin wurde unter anderem die Gründung einer staatlichen Rohstoffgesellschaft geprüft. Die Autoren kamen zu dem Schluss, dass eine staatliche Gesellschaft indirekt zu einer Risikominimierung der Rohstoffversorgung beitragen könne.^[37] Die Wirkung hänge jedoch insbesondere von der (operativen und rechtlichen) Ausgestaltung sowie weiteren rohstoffpolitischen Maßnahmen ab. Im Zusammenspiel stelle eine staatliche Gesellschaft „als Vehikel ein starkes industriepolitisches Instrument“^[38] dar.

In zwei Gastbeiträgen für das Handelsblatt und die Frankfurter Allgemeine Zeitung bewarb die Bundestagsabgeordnete und Rohstoff-Berichterstatterin für Bündnis 90/die Grünen, Sandra Detzer, Japan als Vorbild für Deutschland.^[39] Deutschland und der EU fehle es an Rohstoffsouveränität: „Die europäische Rohstoffversorgung weiter den geopolitischen Kräften zu überlassen wäre jedoch sträflich.“^[40] Der Staat solle daher künftig risikoreiche Rohstoffinvestments unterstützen, damit deutsche Unternehmen auch im Bergbau vertreten sein könnten, um den Anteil an Vorprodukten aus chinesischer Produktion zu verringern. Gleichzeitig könnten so die hohen deutschen Umwelt- und Sozialstandards in der globalen Bergbaubranche Verbreitung finden. Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung regte als eine Option den gemeinsamen europäischen Einkauf importierter kritischer Rohstoffe an, um die Marktmacht der EU als großer Nachfragerin zu nutzen.^[41] Auch die über Jahre nicht beachtete Option einer strategischen Lagerhaltung für bestimmte Rohstoffe als Notfallreserve erlebte ein Comeback.^[42] Von der Industrie- und Verteidigungsbranche wurden diese Maßnahmen ebenfalls begrüßt und ein stärkeres, vor allem strategisches europäisches Engagement gefordert: „Derzeit bewegen sich EU und Bundesregierung in der Frage des ‚Decoupling‘ von kritischen chinesischen Rohstoffen und Vormaterialien auf einem Mittelweg zwischen Hoffen und Bangen, ohne zu klaren Entscheidungen zu gelangen. Genau damit leisten sie den beschriebenen Risiken Vorschub und nehmen erneut in Kauf, dass sie von weltpolitischen Ereignissen überrascht werden.“^[43]

Der bislang weitgehendste Vorschlag kam vom Präsidenten der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände, Rainer Dulger. In einem FAZ-Interview sprach er sich für ein eigenes Bundesministerium für Rohstoffe aus: „Im Grunde brauchen wir ein eigenes Bundesrohstoffministerium, das sich ganz darauf konzentriert, wie Deutschland die benötigten Rohstoffe aus aller Welt bekommt, von Seltenen Erden über Silizium bis Bauholz. Wir haben ein Wohnungsministerium, ein Digitalministerium – nach diesen Maßstäben müsste es auch ein Versorgungs- oder Rohstoffministerium geben, so zentral wie diese Frage für die Zukunft unseres Wohlstands ist.“^[44]

Ganz so weit ging der Verband der Automobilindustrie (VDA) nicht. Dessen Präsidentin, Hildegard Müller, kritisierte, Berlin und Brüssel hätten die Notwendigkeit einer aktiven Rohstoffpolitik zu lange ignoriert. Die Folge sei, dass „die Märkte für Rohstoffe […] aktuell weitgehend ohne uns verteilt“^[45] würden. Was Europa nun brauche, sei „eine Agentur für strategische Rohstoffe“^[46], mit deren Hilfe sich das notwendige Risikokapital für strategische Rohstoffprojekte bereitstellen ließe. In einem aktuellen Impulspapier an die Abgeordneten des Deutschen Bundestags vom Januar 2023 griff der VDA diese bislang nur in einem Zeitungsbeitrag von seiner Präsidentin aufgestellte Forderung auf und machte den Vorschlag der „Schaffung einer europäischen Agentur für strategische Rohstoffprojekte“^[47] zu einer quasi-offiziellen Verbandsforderung. Notwendig sei weiterhin ein Rohstofffonds, aus dessen Mitteln die europäische Agentur frühzeitig in Projekte investieren könne. Eine europäische Rohstoffagentur sei mittlerweile keine Option mehr, sondern „unerlässlich“^[48] für die Weiterentwicklung der deutschen Rohstoffstrategie.

Diese wurde in einem Eckpunktepapier des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz von Anfang Januar 2023 neu ausgelotet. Damit steht die Fortschreibung der Rohstoffstrategie von 2020 schon wieder zur Disposition.^[49] Eine europäische bzw. EU-Agentur für Rohstoffprojekte taucht darin zwar nicht auf. Doch wird festgestellt, dass „[z]ur Abminderung der langfristigen Versorgungsrisiken […] die Erhöhung und der Zugang zu Produktionskapazitäten im In- und Ausland notwendig“ sei, weshalb das „BMWK […] für Rohstoffprojekte im In- und Ausland einen Private/Public Fonds“^[50] initiieren werde. Dieser Rohstofffonds „soll Zuschüsse, Eigenkapital, Darlehen und Bürgschaften zur Finanzierung von Projekten zur Rohstoffgewinnung, zur Weiterverarbeitung und zum Recycling von Rohstoffen – insbesondere in der kapitalintensiven Skalierungsphase – bereitstellen“.^[51] Weiterhin solle geprüft werden, ob im Rahmen bestehender europäischer Förderprojekte von überragendem Gemeinschaftsinteresse (Important Projects of Common European Interest) die Rohstoffversorgung durch finanzielle oder rechtliche Möglichkeiten adressiert und unterstützt werden könne.^[52] Kritiker meinen, dass dadurch die strengen Beihilferegeln der EU weiter verwässert würden.^[53]

Alle Beiträge eint, dass sie gemeinsam die einzelnen Bausteine für eine Rohstoffagentur auf europäischer Ebene bilden. Den früheren roten Linien eines zu großen Staatsengagements oder EU-Einflusses bei Außenhandel und Rohstoffversorgung steht man nicht mehr grundsätzlich ablehnend gegenüber. Im Gegenteil: Ein stärkeres Engagement der Öffentlichen Hand – ob auf bundesdeutscher oder EU-Ebene – wird auf vielfältige Weise eingefordert und als wirtschaftsstrategisch geboten angesehen. Veronika Grimm, Mitglied im Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, fordert in diesem Sinn, sicherheitspolitische Aspekte beim Aufbau von Handelsbeziehungen künftig stärker zu berücksichtigen: „Lässt man allein den Preis entscheiden, werden wir in 20 Jahren wieder abhängig sein – nur von anderen Autokratien.“^[54]

Ob all diese Forderungen und Vorschläge den vorläufigen Höhepunkt in der Diskussion über die künftige Rolle von Staat und EU bei der Rohstoffversorgung darstellen oder noch weitergehen, wird sich zeigen. Sie sind jedenfalls Teil und konkretes Produkt der größeren Debatten um die geoökonomische Ausrichtung des Wirtschaftsstandorts EU im Kontext der sich verändernden Beziehungen des Westens gegenüber China in einer Weltordnung im Wandel.^[55]

4 Auftrag und Organisation einer EU-Rohstoffagentur

Welchen genauen Handlungsauftrag eine EU-Rohstoffagentur künftig einmal haben soll, ist zunächst eine Frage der Politik – in enger Abstimmung mit der Industrie und deren vielfältigen und wechselnden Anforderungen an die Rohstoffversorgung. Erst wenn die Frage nach dem Nutzen respektive Mehrwert einer solchen Einrichtung für die europäische Rohstoffsicherheit auf politischer Ebene geklärt ist, folgen Überlegungen zur rechtlichen Mandatierung, organisatorischen Ausgestaltung und finanziellen Mittelzuweisung. Folglich kann hier nur von einem vorläufigen Idealmodell ausgegangen werden, dessen mögliche Aufgaben und organisatorische Verfasstheit aus Sicht der Autoren zielführend und geeignet, aber veränderlich sind. Überlegungen dieser Art betreten einerseits Neuland, da eine solche Agentur für europäische Rohstofffragen bislang nicht existiert. Andererseits sind sie in mehrfacher Hinsicht nicht so neu wie möglicherweise angenommen. Erstens liegen Vorüberlegungen für eine solche Agentur in der Fachliteratur und Fachkreisen bereits vor.^[56] Zweitens existieren schon verschiedene EU-„Agenturen“ mit unterschiedlichen Aufgabenbereichen – so etwa FRONTEX für den Grenzschutz oder die European Defence Agency für europäische Verteidigungsangelegenheiten. In Deutschland befasst sich seit über zehn Jahren die Deutsche Rohstoffagentur DERA mit Marktbeobachtung und Beratung der Industrie, allerdings ohne Auftrag, am Markt selbst aktiv tätig sein zu dürfen. Sie ist die zentrale Inhouse-Beratungseinrichtung der Bundesregierung im Geschäftsbereich des BMWK. Und drittens wird die staatliche japanische Agentur JOGMEC seit längerem als mögliches Modell diskutiert, an dem sich Deutschland bei einer Neuausrichtung seiner Rohstoffpolitik am ehesten orientieren könnte.^[57] Die südkoreanische Agentur KOMIR (Korea Mine Rehabilitation and Mineral Resources Corporation) hingegen wird zwar häufig in einem Zug mit JOGMEC erwähnt. Über KOMIR ist jedoch weniger bekannt, weshalb es derzeit schwieriger sein dürfte, diese Agentur als mögliches übertragbares Modell für die deutsche Rohstoffbeschaffung zu berücksichtigen.^[58]

Fasst man alle Vorüberlegungen und Vorschläge zusammen, könnte eine EU-Rohstoffagentur folgende Aufgabenbereiche haben:

• Bewertung des zu erwartenden zukünftigen Rohstoffbedarfs in der EU – und möglicher Engpässe/Abhängigkeiten in enger Abstimmung mit nationalstaatlichen Behörden (z. B. DERA, Geologische Dienste) und der rohstoffintensiven Industrie in der EU.

• Beobachtung einer Vielzahl von globalen Rohstoffprojekten, beginnend in der frühen Phase der Erkundung/Entwicklung.

• Vertiefte kritische technische und wirtschaftliche Bewertung einer Auswahl von besonders vielversprechenden Rohstoffprojekten im fortgeschrittenen Entwicklungsstadium. Vorbereitung von Investitionen durch die Agentur selbst – oder im Konsortium mit EU-basierten Fonds und Banken (z. B. EIB, EBRD o. ä.).

• Investition in und (Minderheits-)Beteiligung an einer kleinen Anzahl von Rohstoffprojekten, um diese vom fortgeschrittenen Entwicklungsstadium in die industrielle Realisierung zu überführen. Als Gegenleistung dann Abschluss von langfristigen Lieferverträgen zur Sicherung der Versorgung mit kritischen Rohstoffen.

• Abschluss und Monitoring von Verträgen zur Einhaltung EU-basierter ESG-Standards mit relevanten Partnern aus der globalen Rohstoffindustrie.

• Beteiligung an der industriellen Entwicklung der ausgewählten Projekte, z. B. durch Beratung, Entsendung geeigneter Experten oder auch durch Finanzierung von begleitender Forschung und Entwicklung durch kompetente EU-basierte Forschungsakteure.

• Weitergabe der Beteiligungen und Lieferverträge an die relevante EU-basierte rohstoffintensive Industrie.

• Aufbau und Management eines Vorrats (stockpiling) an kritischen Rohstoffen für die Versorgung der EU-basierten Industrie, ggf. auch für den Verteidigungssektor. Aktive Bewirtschaftung dieses Vorrats im Kontext des Weltmarkts (z. B. Vermeidung von Preisausschlägen) und sich entwickelnden Bedarfs.

Weitere (optionale) Aufgaben könnten beinhalten:

• Stärkung der Attraktivität der heimischen Rohstofferkundung durch Erkundung im vorwettbewerblichen Kontext, z. B. durch Aufnahme flächendenkender geophysikalischer und geochemischer Daten oder auch Tiefenbohrungen. Die erzielten Resultate sollten der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt werden. Eine solche Aufgabe kann allerdings nur in enger Abstimmung mit zuständigen nationalen bzw. regionalen Akteuren übernommen werden.

• Beitrag zur Bündelung aller bisherigen rohstoffbasierten politischen Initiativen, Strategien und Maßnahmen der EU und Überführung in konkrete Rohstoffprojekte.

• Identifikation von Technologielücken – Schließung solcher Lücken durch Forschung und Innovation mit geeigneten EU-basierten Partnern.

• Stärkung der Rohstoffkompetenz in der EU-basierten rohstoffintensiven Industrie – durch Beteiligung von Kompetenzträgern der Agentur an der universitären Lehre und beruflichen Fortbildung.

• Beteiligung an der Entwicklung von ESG-Standards für die globale Rohstoffindustrie, ggf. in Vertretung der EU.

• Beratung der EU-Organe, der Nationalstaaten und der EU-basierten Industrie in Fragen der Rohstoffversorgung und Kreislaufwirtschaft.

Nimmt man exemplarisch für das Aufgabenportfolio der EU-Rohstoffagentur den Markt der Seltenen Erden in den Blick, wird deutlich, auf welchen Stufen der Wertschöpfungskette man gegebenenfalls ansetzen müsste und welche Summen erforderlich wären, um das chinesische Quasi-Monopol aufzubrechen und europäische Player in den Markt einzubringen. Auf allen Stufen könnte eine europäische Rohstoffagentur unterstützend, projektleitend oder in der Umsetzung selbst aktiv sein.

5 Umsetzungsherausforderungen: Politische, ökonomische und rechtliche Aspekte und Fragen

Das Projekt zur Gründung einer EU-Rohstoffagentur berührt zahlreiche politische, ökonomische und rechtliche Fragen bei der Umsetzung und den möglichen Folgen. Hier sind mehrere Punkte zu beachten: Erstens können nicht alle, sondern nur die aus Sicht der Autoren wesentlichen Aspekte und Fragen thematisiert werden. Zweitens gibt es Grenzen bei der Darstellung und Bewertung möglicher Folgen, Zielkonflikte und Entwicklungen. Während eine ganze Reihe grundlegender und möglicher Umsetzungsherausforderungen bekannt ist, wird es Faktoren geben, die derzeit nicht hinreichend berücksichtigt werden können. Das ist das Risiko komplexer politisch-ökonomischer, institutioneller und rechtlicher Folgenabschätzungen. Und drittens stellt die Reihenfolge der hier behandelten politischen (Kapitel 5.1), ökonomischen (Kapitel 5.2) und rechtlichen Fragen und Aspekte (Kapitel 5.3) keine Vorabbewertung dar. Vielmehr werden nur die erfolgskritischen Kernaspekte einer möglichen Umsetzung betrachtet, kontextualisiert, kritisch bewertet und gegeneinander abgewogen.

Abbildung: Herausforderungen, Lösungen und Investitionskosten für Rohstoffprojekte für den Fall der Seltenen Erden

Quelle: Abbildung nach European Raw Materials Alliance 2021, 7.

6 Fazit und Perspektiven

Die hier vorgelegte Analyse zeigt, dass der Aufbau einer EU-Rohstoffagentur, die wirksam die Rohstoffversorgung der heimischen Industrie absichert, im Kontext der aktuellen politischen, ökonomischen und auch rechtlichen Rahmenbedingungen durchaus möglich erscheint.

Aus politischer und unionsstrategischer Sicht läge der größte Mehrwert in der Herstellung einer Akteursqualität der EU auf den globalen Rohstoffmärkten. Wenn europäische Rohstoffsicherheit als eine gemeinschaftliche, politikfeldübergreifende Herausforderung der Union verstanden wird, dann wäre es nur folgerichtig, dass die EU sich vom passiven Regelsetzer zum aktiven Akteur entwickelt. Denn nur wer am Markt präsent ist, kann sich selbst besser versorgen, Abhängigkeiten managen und die Folgen potenzieller Erpressbarkeiten präventiv vermindern. Der bisherige rohstoffpolitische Maßnahmenkatalog aus Diversifizierung, Rohstoffdiplomatie, flankierender Unterstützung und Rohstoffforschung wird daneben weiterhin wichtig bleiben. Gleichwohl muss nach über einem Jahrzehnt weitgehend passiver rohstoffpolitischer Bemühungen konzediert werden, dass sich die multiplen Importabhängigkeiten der EU nicht verringert haben, China seine dominante Position auf den Rohstoffmärkten weiterhin behauptet und Europa im Grunde von den Entscheidungen seiner Mitgliedsstaaten und der Rohstoffindustrie abhängig ist. Das sind nicht die besten Voraussetzungen, um im Konzert der Großmächte die eigenen ambitionierten Großziele (European Green Deal, klimaneutraler Kontinent) selbstbestimmt zu meistern. Eine weitgehend autonome, agile und mit entsprechenden Mitteln ausgestattete EU-Rohstoffagentur, die über Jahrzehnte agieren dürfte, könnte daher einen entscheidenden Beitrag für mehr europäische Rohstoffsicherheit leisten. Schließlich heißt Rohstoffsicherheit schon jetzt, Ökonomie und Geopolitik zusammenzudenken und sein Handeln danach auszurichten.

Aus ökonomischer Sicht könnte eine dynamische EU-Rohstoffagentur ein hilfreiches Vehikel bei der strategischen (frühen) Entwicklung von Rohstoffprojekten sein, insbesondere wenn es gilt, längere Phasen zu überbrücken und Projekte zur Marktreife zu überführen. Ein wesentliches Element wäre die Lagerhaltung (stockpiling) von kritischen Rohstoffen zur strategischen Absicherung der Funktionsfähigkeit der industriellen Produktion in der EU gegen unerwartete und plötzliche Versorgungslücken. Hier ist eine enge Kooperation von Rohstoffunternehmen, Politik und Wissenschaft erfolgskritisch, denn nur so können für die besten Projekte die nötigen Mittel eingesetzt werden. Im Idealfall würde eine effizient geführte EU-Rohstoffagentur das Beste aus zwei Welten vereinen: die Agilität und Rationalität der Privatwirtschaft auf der einen und das strategische Durchhaltevermögen sowie den Blick für geopolitische Entwicklungen auf der anderen Seite. Schnelligkeit im Kleinen, um einen Beitrag für die Versorgungssicherheit im Großen zu leisten, sollte daher das Leitmotto einer künftigen Agentur für Rohstofffragen sein.

Aus rechtlicher Sicht wirft die Errichtung einer EU-Rohstoffagentur sowohl im vertikalen (EU–Mitgliedstaaten) als auch im horizontalen Verhältnis zu (anderen) Akteuren an Rohstoffmärkten^[81] (und letztlich in der Beziehung zu Endkunden) diverse Fragen auf. Ein angemessener Instrumentenmix zur Erfüllung der wesentlichen Aufgaben dürfte dabei weniger von der Wahl einer bestimmten Organisationsform bzw. Anlehnung an Modelle bereits aktiver EU-Agenturen^[82] abhängen als von einer plausiblen und klaren Differenzierung zwischen privatwirtschaftlichem und hoheitlichem Handeln. Soweit letzteres (vor allem bei Vorratshaltung) gewollt ist, bedarf es einer exakten Feinjustierung geeigneter administrativer und gegebenenfalls auch justizähnlicher Befugnisse, um hinreichend Rechts- und Planungssicherheit herbeizuführen. Dann wäre auch effektiver Rechtsschutz unerlässlich.^[83] Und schließlich müsste angesichts fehlender spezieller Bestimmungen zu einer (vor allem funktionellen) „Unabhängigkeit“^[84] bei der Aufgabenwahrnehmung das Problem hinreichender (primärrechtlich geforderter, s. Art. 2, 10 f. EUV) demokratischer Legitimation gelöst werden.^[85]

Perspektivisch kann die Wissenschaft zwar Wege aufzeigen und Empfehlungen aussprechen. Entscheiden und Mittel zur Verfügung stellen kann jedoch nur die Politik. Im vorliegenden Fall einer EU-Rohstoffagentur wären sowohl die Ebenen der europäischen wie der nationalen Politik gefragt. Ob es dazu kommt, ist ungewiss. Gewiss hingegen ist, dass Fragen der europäischen Rohstoffsicherheit wohl auf lange Sicht relevant für den Wohlstand und die Sicherheit des Kontinents bleiben werden.