Strategischer Wettbewerb und Systemrivalität: Die US-Chinapolitik unter Präsident Joe Biden im ersten Amtsjahr

1 Einleitung

Der Amtsantritt von US-Präsident Joe Biden im Januar 2021 ging international mit großen Erwartungen einher. Nach der turbulenten vierjährigen Amtszeit von Donald J. Trump waren nicht nur die europäischen Partner gespannt, wie die neue Administration in Washington die Weichen stellen würde. Von Anfang an war klar, dass auch unter Biden der Aufstieg der Volksrepublik China Dreh- und Angelpunkt in der Außen- und Sicherheitspolitik bleiben würde. Ebenso klar war, dass dies nicht nur Washington und Peking betreffen würde. Die weitere Entwicklung der chinesisch-amerikanischen Beziehungen besitzt weltpolitische Relevanz.

Die vorliegende Analyse beleuchtet den Kurs der Biden-Administration gegenüber der Volksrepublik China im ersten Amtsjahr. Zunächst werden Kontinuität und Wandel in der US-Chinapolitik des letzten Jahrzehnts vermessen. Im Anschluss rücken Bidens Weichenstellungen und Kurskorrekturen ins Blickfeld, zuletzt die Themenfelder Sicherheit, Wirtschaft und Werte. Insgesamt sticht ins Auge, welch hohes Maß an Beständigkeit vorherrscht. Die Beziehungen zwischen Washington und Peking haben sich in den vergangenen Jahren deutlich verhärtet. Eine Deeskalation ist angesichts der Streitpunkte nicht in Sicht, zumal weder Chinas starker Mann Xi Jinping noch die USA gewillt sind, eigene vitale Interessen aufzugeben. Und doch setzt die Biden-Regierung neue Akzente, indem sie die Parallelität von Wettbewerb, Kooperation und Konflikt anerkennt, die Systemrivalität zwischen Demokratie und Autokratie betont und insgesamt kohärenter handelt als die Trump-Administration. Eine Entspannung ist dennoch nicht in Sicht.

2 Kontinuität und Wandel in der US-Chinapolitik

Möchte man das Maß an Kontinuität und Wandel in der US-Chinapolitik bestimmen, ist zunächst festzuhalten, dass es bei Regierungswechseln immer eine gewisse Parallelität von Beständigkeit und Anpassung gibt. Beim Übergang von der Trump- zur Biden-Regierung bestand die Schwierigkeit darin, angesichts der Vielstimmigkeit und Widersprüchlichkeit vieler Politiken der Trump-Ära den Ausgangsbefund klar zu benennen. Und obwohl Biden in vielen Bereichen einen radikalen Kurswechsel in Aussicht gestellt hatte, traf das auf die Chinapolitik nicht zu. Hier ist eine relative Kontinuität festzustellen. Die Ursachen liegen im internationalen System, der amerikanischen Innenpolitik und den Erfahrungswerten früherer Jahre.

Chinas relativer Machtzuwachs der letzten Jahrzehnte ist ein Megatrend, der im internationalen System strukturprägend wirkt. Zwar ist noch längst keine Parität zwischen den USA und China in Sicht. Doch es braucht keinen vollständigen Machtausgleich, um die von den USA geprägte Ordnung zu unterminieren. Und genau das macht China. Seit Xi Jinpings Amtsantritt 2012/2013 bewegt sich das Land im Inneren zum Totalitarismus, während es nach außen seine frühere Zurückhaltung aufgegeben hat. Bis 2049 soll das Ziel einer nationalen Wiedergeburt als Weltmacht erreicht sein. Die Volksrepublik ist heute die zweitgrößte Volkswirtschaft der Welt und zu einem Innovations- und Technologietreiber avanciert. International bieten ihre Wirtschaftskraft und Kreditversprechen operationalisierbare Abhängigkeiten und politische Bestrafungsoptionen, die Peking offensiv nutzt. Militärisch rüstet das Land massiv auf, unterhält mittlerweile die größte Marine der Welt, verschiebt maritime Grenzen und bedroht Taiwan und andere US-Partner. Internationale Institutionen gestaltet Peking von innen her um (z. B. UN-Menschenrechtsregime), höhlt die internationale Ordnung durch Regelbrüche aus (z. B. WTO; territoriale Expansion im Südchinesischen Meer) bzw. schafft mit eigenen Alternativinstitutionen Fakten, um die Welt nach seinen Interessen zu gestalten. Mit ihrer „Wolfskrieger“-Diplomatie zerschlägt die Volksrepublik bereitwillig Porzellan und führt mit aggressiver Auslandspropaganda einen Kampf der Narrative. Daraus ergibt sich für die USA ein Handlungsdruck, der Regierungswechsel überdauert.^[1]

Dieser außenpolitische Reaktionszwang wird in der amerikanischen Innenpolitik nicht abgemildert. Dass es eine harte Linie gegenüber China braucht, hat sich in den vergangenen Jahren trotz der tiefen Spaltung in anderen Bereichen zu einem parteiübergreifenden Konsens verfestigt. Kritik an der Parteidiktatur und ihren Menschenrechtsverletzungen sind keineswegs neu. Mittlerweile wird aber auch Chinas Integration in die Weltwirtschaft mit Ernüchterung gesehen. Statt durch die Wirtschaftsbeziehungen zur Liberalisierung der Volksrepublik beizutragen oder zumindest den USA massive relative Gewinne zu bescheren, stehen Arbeitsplatzverluste, Technologieklau und chinesische Profite im Fokus. Außerdem provoziert Pekings Verhalten negative Aufmerksamkeit. Meinungsumfragen zeigen eine deutliche Verdüsterung des China-Bildes, und zwar nicht nur in den USA.^[2] Für Washington ist es unter diesen Umständen kostspielig geworden, als nachgiebig gegenüber China zu gelten.^[3]

Der chinakritische Konsens der Gegenwart hat auch mit den Erfahrungen der Vorjahre zu tun. Schon Präsident Barack Obama wollte ab 2011 den Fokus auf Asien richten, um Chinas Machtzuwachs und destabilisierendes Verhalten zu balancieren. Dabei setzte er auf eine möglichst wenig antagonistische multilaterale Partnerschaftspolitik, die Stärkung des militärischen Fußabdrucks im asiatisch-pazifischen Raum und die Verbesserung der ökonomischen Teilhabe der USA in der Region. Neue Handelsabkommen mit Pazifikanrainern (TPP) und der EU (TTIP) sollten zudem Wachstumsimpulse generieren, Standards setzen und das staatskapitalistische China zu Reformen bewegen. Gegenüber Peking hoffte Obama auf Dialog und Verständigung, was die chinesische Seite als Schwäche interpretierte. Das Scheitern dieses Ansatzes präjudizierte schon am Ende der Obama-Präsidentschaft einen schärferen Kurs, damit China die internationale Ordnung nicht länger zum eigenen Vorteil ausnutzen und sie zugleich verletzen und umgestalten würde.

Die Trump-Administration trieb diese Neuausrichtung voran, jedoch in höchst widersprüchlicher Form. Einerseits bemühte sich Washington um Einhegung und Bestrafung der Volksrepublik. Die Nationale Sicherheitsstrategie von 2017 benannte China als revisionistische Macht, die US-Interessen und Werte verletze, und stellte Gegenmaßnahmen zusammen mit Partnern in Aussicht.^[4] Die USA begegneten Chinas Einflusssphärenpolitik mit dem Ziel eines „freien und offenen Indo-Pazifik“, weiteten ihre militärische Präsenz in der Region aus und belebten das Format der quadrilateralen Sicherheitskooperation mit Australien, Japan und Indien („Quad“). Das chinesische Wirtschaftsmodell wurde nunmehr als Gefahr für die amerikanische Wettbewerbsfähigkeit und Prosperität eingestuft. Strafzölle, Handelsschranken und Entkopplungs-Initiativen folgten. Die Menschenrechtsverletzungen in Xinjiang und die Unterwerfung Hongkongs quittierten die USA mit lauter Kritik und Sanktionen. Außenminister Mike Pompeo erklärte 2020 die von US-Präsident Richard Nixon eingeleitete Öffnungs- und Engagement-Politik mit der Volksrepublik China für gescheitert und schwor die Öffentlichkeit auf einen manichäischen Konflikt zwischen der freien Welt und der kommunistischen Diktatur ein. Mit US-Spionagevorwürfen, der Schließung des chinesischen Konsulats in Houston und dem Schlagabtausch um den Ausbruch der Corona-Pandemie befanden sich die Beziehungen im letzten Amtsjahr Trumps diplomatisch im freien Fall.

Die Chinapolitik der Ära von Donald Trump hatte zugleich aber noch ein völlig anderes Gesicht. Die populistischen, protektionistischen, autoritären und allianzfeindlichen Instinkte des Präsidenten sowie die Bereitschaft seiner Administration, den Status quo internationaler Institutionen brachial in Frage zu stellen, konterkarierten die Einhegungsinitiativen und ließen die USA als Bedrohung für die internationale Ordnung erscheinen. Der amerikanische Rückzug aus der TPP, die Lähmung der Welthandelsorganisation (WTO), die Ausstiege aus dem Pariser Klimaabkommen, dem UN-Menschenrechtsrat und der Weltgesundheitsorganisation (WHO) boten ausgerechnet China Profilierungschancen. Zudem attackierte Trump selbst die engsten Partner, untergrub Allianzen, hofierte Autokraten, befürwortete transaktionale „Deals“ mit Russland oder China und beschädigte die amerikanische Demokratie. Die Außen- mit der Handels- und der Sicherheitspolitik abzustimmen gelang nicht. Insgesamt oszillierte die Chinapolitik unter Trump zwischen nötigen Schutzmaßnahmen und Einhegungsversuchen, perspektivloser Konfrontation und kontraproduktiver Selbstdemontage der USA.^[5]

3 Weichenstellungen der Biden-Administration: Strategischer Wettbewerb und Systemrivalität

Angesichts der skizzierten Ausgangslage war zu hoffen, dass der Amtsantritt von Joe Biden Kontinuität und Wandel zugleich bringen würde: Beständigkeit im Bemühen, Chinas Revisionismus Grenzen zu setzen, aber mit mehr Systematik und Klugheit, um dies auf erfolgversprechende Art und Weise zu tun und die Eskalationsgefahren zu dämpfen. Dass die Chinapolitik der Biden-Administration nicht völlig anders aussehen würde als die der Vorgängerregierung, war zu erwarten. Selbst die wachsende Bereitschaft zum unilateralen Vorgehen und zum Bruch mit bestehenden Institutionen war nicht allein Trumps Instinkten geschuldet. Schließlich krankten multilaterale Instrumente, institutionelle Reformbemühungen und der Status quo der internationalen Ordnung tatsächlich. Die Bereitschaft zum disruptiven Verhalten würde unter einem neuen Präsidenten nicht notwendigerweise verschwinden.

Präsident Biden spricht im Juni 2021 zu den Teilnehmern des virtuellen APEC Gipfels.

Genau das zeigt sich nach Bidens erstem Amtsjahr. Man kann zwar eine relative Kontinuität feststellen, jedoch weder einen Abklatsch des Trump-Kurses noch eine Rückkehr zum überholten Status quo ante der Obama-Ära. Vielmehr ist von einer modifizierten Kontinuität zu sprechen. Eine Nationale Sicherheitsstrategie liegt bislang nicht vor. Aber die vorläufige Weisung zur Nationalen Sicherheit (Interim National Security Strategic Guidance) vom März 2021 vereint das Versprechen, dass Amerika zurück sei als Führungsmacht, mit dem Anspruch, die erodierende internationale Ordnung den veränderten Rahmenbedingungen anzupassen. Zugleich verknüpft sie Innen- und Außenpolitik: Die USA müssten sich im Inneren erneuern, um nach außen stark sein zu können; umgekehrt hänge das Wohlergehen daheim vom internationalen Umfeld ab, das der Demokratie, dem amerikanischen Wohlstand und der freien Gesellschaft zuträglich sein sollte. Mit Blick auf China heißt es unmissverständlich: „It is the only competitor potentially capable of combining its economic, diplomatic, military, and technological power to mount a sustained challenge to a stable and open international system.“^[6] Ebenso deutlich formuliert sie die Handlungsbereitschaft der USA: „When the Chinese government’s behavior directly threatens our interests and values, we will answer Beijing’s challenge.”^[7]

Während Obama auf die Vermeidbarkeit von Konflikt gehofft und die Trump-Administration China holzschnittartig als Antagonisten gezeichnet hatte, definierte die Biden-Regierung die chinesisch-amerikanischen Beziehungen als komplexen Dreiklang von Wettbewerb, Kooperation und Konflikt. An Bord des aktuellen Teams sind China-Kenner und Veteranen der Obama-Biden-Jahre wie Jake Sullivan als Nationaler Sicherheitsberater und Kurt M. Campbell als Beauftragter für den Indo-Pazifik. Campbell und Sullivan hatten in einem gemeinsamen Essay 2019 davor gewarnt, China zum Feind zu stilisieren und ein Katastrophenszenario zu riskieren.^[8] Heute erkennen die USA an, dass frühere Hoffnungen auf eine Interessenangleichung falsch waren, das Verhältnis zwischen Peking und Washington aber auch nicht als eine Einbahnstraße von Konflikt und Eskalation verstanden werden dürfe. In den Worten von US-Außenminister Antony Blinken sei es „competitive where it should be, collaborative where it can be, and adversarial where it must be.”^[9] Eben diesen Dreiklang gilt es zu managen und mit Einzelmaßnahmen geschickt auszutarieren.

Zugleich folgt die Biden-Administration einer weit gefassten Definition dessen, was international auf dem Spiel steht. Sie identifiziert einen globalen Systemwettstreit zwischen Demokratie und Autokratie. Die innere Krise der Demokratie angesichts von Populismus und Illiberalismus, der Rückgang von Demokratie und Freiheit weltweit in den letzten 15 Jahren und die wachsende Stärke von Diktaturen wie China verdichteten sich demnach zu einer besorgniserregenden Gesamtlage. China nehme dabei eine zentrale Rolle ein mit seinem konkurrierenden politischen, ökonomischen und gesellschaftlichen Ordnungsmodell und seinen Bestrebungen, das internationale System umzugestalten. Diese Lesart ist nicht neu. Doch mit ihrer starken Betonung des Gegensatzes von Demokratie und Autokratie unterscheidet sich die Biden-Administration von ihren Vorgängern. Obama hatte es vermieden, unauflösbare Antagonismen zu beschwören. Er rückte die Sorge um die regelbasierte Weltordnung in den Mittelpunkt. In Trumps Amtszeit verfestigte sich zwar das Bild eines umfassenden Konflikts. Praktisch reduzierte aber vor allem der Präsident die Beziehungskrise auf einzelne, primär ökonomische Interessengegensätze, die sich durch transaktionale Übereinkünfte ausräumen ließen (z. B. Bearbeitung des Handelsstreits durch Zusicherungen der chinesischen Seite, ihre Importe aus den USA zu erhöhen). Die Biden-Administration bettet die Spannungen dagegen ein in eine größere System- und damit verbundene Ordnungsrivalität.

Dabei setzen die USA auf ein breites Partnerschaftsnetz und präsentieren sich (wieder) als Führungsmacht und Stütze des Multilateralismus. Die Rückkehr zum Pariser Klimaabkommen, zu Verhandlungen mit dem Iran, zur WHO und anderen Institutionen unterstrichen den Kurswechsel. Die US-Administration verbindet diesen Führungsanspruch mit der Herausforderung der Weltordnung durch China: „By restoring U.S. credibility and reasserting forward-looking global leadership, we will ensure that America, not China, sets the international agenda, working alongside others to shape new global norms and agreements that advance our interests and reflect our values.“^[10] Insofern besitzen die USA klare Erwartungen an andere, insbesondere an ihre demokratischen Partner, sich anzuschließen. Bündnisse und Institutionen werden auch unter Biden an ihrer Funktionalität gemessen. „Our democratic alliances enable us to present a common front, produce a unified vision, and pool our strength to promote high standards, establish effective international rules, and hold countries like China to account.“^[11] Es ist ein fordernder Multilateralismus, mit dem Deutschland und Europa konfrontiert werden.

Das bilaterale Verhältnis zu China blieb unter diesen Bedingungen frostig. Chinesische Offizielle nutzten das erste Zusammentreffen mit US-Außenminister Antony Blinken und Sicherheitsberater Jake Sullivan in Alaska im März 2021 für eine Tirade öffentlicher Vorwürfe.^[12] Die von den USA erhofften Kooperationschancen trotz strategischen Wettbewerbs erwiesen sich als bescheiden. China verbat sich stattdessen kompromisslos US-Kritik, wies die Verantwortung für alle Spannungen den USA zu und übermittelte der stellvertretenden US-Außenministerin Wendy Sherman im Sommer 2021 seinerseits Forderungen für weitreichende Verhaltensänderungen Washingtons. Unter anderem sollten die USA ihre Strafzölle aufgeben und sich nicht mehr in Vorgänge in Xinjiang, Tibet und Hongkong „einmischen.“ Dass sich im November 2021 Joe Biden und Xi Jinping zumindest bei einem virtuellen Gipfel zum Gespräch trafen, galt als Erfolg. Doch die Beziehungen zu stabilisieren und auf einen konstruktiven Pfad zu bringen, das ist angesichts der verhärteten Fronten bislang nicht gelungen.^[13] Im Gegenteil: Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine vom Februar 2022 konturiert auch den chinesisch-amerikanischen Weltordnungskonflikt weiter.

4 Politikfelder im Fokus: Sicherheit, Wirtschaft, Werte

Sicherheitspolitisch haben die USA im vergangenen Jahr Kurs gehalten und ihre Balancing-Bemühungen im Indo-Pazifik weiter verstärkt. Der jüngste Bericht des Pentagon zur militärischen Aufrüstung Chinas unterstrich die Dringlichkeit. Er verwies insbesondere auf den rapiden Zuwachs an nuklearen Sprengköpfen, den Bau von Raketensilos und ballistischen Raketen sowie das grundsätzliche Ziel, den militärischen Vorsprung der USA bis 2049 wettzumachen.^[14] Chinas militärische Drohungen gegen Taiwan haben noch einmal an Intensität gewonnen, während die schleichende Annexion des Südchinesischen Meeres voranschreitet und Grauzonenkonflikte fester Bestandteil des chinesischen Handlungsrepertoires geworden sind.^[15]

Die USA bekräftigten ihre Unterstützung für Alliierte zur erweiterten Abschreckung und setzten ihre in den Vorjahren ausgeweiteten Freedom-of-Navigation-Operationen fort.^[16] Im Umgang mit Taiwan rücken die USA sukzessive von ihrer bisherigen Politik der Ambiguität ab. Biden stellte gar Taiwans militärische Verteidigung im Fall eines chinesischen Angriffs in Aussicht, wenngleich dies relativiert wurde.^[17] Die Begründung der AUKUS-Allianz zwischen Australien, dem Vereinigten Königreich und den USA im September 2021 war ein Überraschungscoup, der für Frankreich mit dem Verlust eines U-Boot-Geschäfts mit Australien einherging. Was diesseits des Atlantiks zu heftiger Kritik an den USA führte, untermauerte lediglich, dass die drei Partner und andere mit Blick auf China Fakten schaffen wollen und werden. Zugleich bekräftigte die Global Posture Review des amerikanischen Verteidigungsministeriums vom November 2021 die bestehende Politik des Deep Engagement und die weitere Konzentration auf den Indo-Pazifik, ohne Europa zu vernachlässigen.^[18]

Russlands Invasion der Ukraine im Februar 2022 führt vor Augen, dass Asien und Europa zusammen gedacht werden müssen. Schließlich versuchen sowohl Russland als auch China die westlich geprägte Weltordnung zu revidieren. Moskau setzt dabei mittlerweile auf rohe Gewalt. Das macht Peking (bislang) nicht. Doch Anfang Februar forderte China in einer gemeinsamen Erklärung mit Russland ein Ende der Osterweiterung der NATO, die sie als Konflikttreiber diffamieren – ebenso wie die US-Präsenz in Asien.^[19] Den völkerrechtswidrigen Angriffskrieg auf die Ukraine verurteilte China nicht, sondern verbreitete russische Propagandaerzählungen, laut denen legitime Sicherheitsinteressen im Spiel und die USA verantwortlich seien für die Eskalation. Die westlichen Sanktionen lehnt es als „illegal“ ab. Trotz eines diplomatischen Spagats und der Sorge vor Kosten verfolgt China opportun seine Interessen: Alles, was amerikanische Stärke in Europa bindet, Zweifel an der US-Verlässlichkeit nährt und Washingtons Rolle als Sicherheitsexporteur zu verunglimpfen hilft, nutzt China.^[20] Die USA versuchten auf höchster Regierungsebene und unter Androhung ernster Konsequenzen, China zu zwingen, Farbe zu bekennen und Russland keinesfalls materiell zu unterstützen.^[21] Endgültige Schlüsse lassen sich für das chinesisch-amerikanische Verhältnis bislang nicht ziehen. Doch Pekings Weigerung, den russischen Angriffskrieg als solchen zu benennen und zu verurteilen, verheißt nichts Gutes für die Sicherheit in Asien und der Welt.

Anders als die Nationale Sicherheitsstrategie der USA liegt das Strategiepapier der Biden-Administration für den Indo-Pazifik seit Mitte Februar 2022 vor. Es bekräftigt, dass die USA sich noch stärker im indo-pazifischen Raum verankern wollen, um diese für sie vitale Region „frei und offen“ zu halten. Pekings Einflusssphärenpolitik gelte es nicht nur militärisch, sondern insbesondere mit politischen Angeboten, ökonomischen Gewinnen und Entwicklungsperspektiven zu kontern. Bidens Indo-Pazifik-Strategie trägt den Bedenken vieler Staaten der Region Rechnung, die amerikanisches Engagement zwar begrüßen, aber keine militärische Frontstellung oder „Anti-China-Allianz“ wollen. Obwohl China eingangs als Grund für den regionalen Handlungsbedarf benannt wird, rückt die Strategie gezielt die gemeinsamen Interessen und Kooperationschancen zwischen den USA und ihren vielen alten, neuen und potenziellen Partnern in den Mittelpunkt. Dazu gehören die Wahrung der souveränen Entscheidungsfreiheit aller Staaten, die Offenheit von Luftraum und Seewegen sowie die Herrschaft des Rechts. Die Strategie bekennt sich zu einer multidimensionalen Partnerschaftspolitik innerhalb der Region und regt eine stärkere Vernetzung an zwischen dem Indo-Pazifik und dem euro-atlantischen Raum für mehr Wohlstand, Sicherheit und Resilienz gegenüber Herausforderungen wie dem Klimawandel oder Gesundheitskrisen.^[22] Die Vertiefung der Zusammenarbeit im Quad mit Australien, Indien und Japan fügt sich ins Bild. Neben weiteren Erklärungen legte diese Gruppe 2021 eine Kooperationsagenda auf, die von der Pandemiebekämpfung bis zu Klima-, Infrastruktur- und Technologiefragen reicht.^[23] Der nächste Schritt muss eine handelspolitische Offensive sein, die die Indo-Pazifik-Strategie erneut in Aussicht stellt, aber nicht ausbuchstabiert.^[24]

In der Wirtschaft gab es in vielen Bereichen Kontinuität. Gegenüber China behielt die Biden-Administration die unter Trump eingeführten Zölle und das 2020 verabschiedete Phase 1-Handelsabkommen bei, in dem sich China zur höheren Abnahme von US-Waren verpflichtet hatte und auf dessen Erfüllung die Biden-Regierung (vergeblich) dringt.^[25] Exportkontrollen, Geschäftsblockaden, Sanktionen und Bemühungen, im Technologiesektor Chinas Zugriff auf relevante Komponenten einzuschränken, bestehen fort und wurden ausgeweitet. Darüber hinaus wäre es nötig, die lückenhafte bilaterale Handelsübereinkunft aus der Trump-Zeit zu erweitern, die versteckte Subventionen und andere unfaire Handelspraktiken Chinas überhaupt nicht thematisiert.^[26] Da ein derartiger Schritt allerdings die Essenz des chinesischen Wirtschaftsmodells berühren würde, sind die Perspektiven für Fortschritte hier düster.^[27]

Potenzial für internationale Kooperationen, um den problematischen Merkmalen des chinesischen Wirtschaftsmodells und den Sorgen im Technologiesektor zu begegnen, gibt es. Chinas Staatskapitalismus ist allen marktwirtschaftlichen Wettbewerbern ein Dorn im Auge. Auch seine ökonomische Bestrafungspraxis schafft Unmut. Die Liste der Staaten, die Pekings Zorn wegen unterschiedlicher politischer Äußerungen oder Handlungen schon zu spüren bekamen, ist mittlerweile lang. Zuletzt erregte die völlige Blockade des EU-Mitgliedstaats Litauen Aufsehen. Die Diskrepanz zwischen Schein und Sein der chinesischen Auslandsinvestitionspolitik bleibt ebenfalls nicht unbemerkt. Zuletzt ist festzuhalten, dass China einen systematischen Kurs der Entkopplung verfolgt, um sich durch Eigenproduktion und getrennte Wirtschaftskreisläufe unabhängig vom Ausland zu machen. Die Geschäftsperspektiven westlicher Unternehmen in China verdüstern sich dadurch merklich.^[28]

All das betrifft nicht nur die USA. Zur Verteidigung einer liberalen Weltwirtschaftsordnung ist internationale Kooperation dringend nötig. Washington müsste anderen Ländern attraktive Angebote machen, um die Lage im eigenen Sinne zu gestalten. In dieser Frage gibt es aber noch erhebliche Ambivalenzen in der amerikanischen Politik. Die Biden-Administration betont einerseits die Bedeutung von Partnerschaften. In diesem Zusammenhang ist der neu eingerichtete Trade and Technology Council (TTC) zwischen den USA und der EU zu nennen, der im September 2021 erstmals zusammentrat und die Koordination in globalen Technologie-, Wirtschafts- und Handelsfragen verbessern soll. Außerdem soll er das Band der transatlantischen Wirtschaft stärken und einen Schulterschluss der Demokratien sicherstellen.^[29] Andererseits herrscht in den USA eine protektionistische Stimmungslage vor. Dass die Administration um die altbekannten Kritikpunkte des chinesischen Wirtschaftsmodells kreise, statt eine ambitionierte Handelsagenda mit gleichgesinnten Partnern voranzutreiben, kritisiert Edward Alden als „Biden’s vague muddle of a trade policy for China.“^[30] Dem von den anderen Verhandlungsparteien als Comprehensive and Progressive Agreement on Trans-Pacific Partnership fortgeführten pazifischen Handelspakt haben sich die USA auch unter Biden bislang nicht angeschlossen. Stattdessen erklärte ausgerechnet China im September 2021 seinen Willen zum Beitritt.^[31] Eine Wiederbelebung der WTO ist bislang ausgeblieben.^[32]

Was die Politik der Werte betrifft, so lautet eine der Kernbotschaften der Biden-Administration, dass die chinesisch-amerikanischen Spannungen in einen übergeordneten Konflikt zwischen Demokratie und Autokratie eingebettet sind. Dabei ist China stets der Elefant im Raum, auch wenn es nicht beim Namen genannt wird. Die Betonung der politischen Systemdifferenzen hat mehrere Dimensionen. Sie ist erstens sachlich begründet. China versucht die Spielregeln der internationalen Politik umzuschreiben und die Welt, um Woodrow Wilsons Bild zu bemühen, sicher zu machen für die Diktatur. Es ist ein Angriff auf die vom Westen geschaffene liberale, regelbasierte Ordnung, die Demokratie, Marktwirtschaft und Freiheit fördert. Zweite Botschaft ist eine Mobilisierungsstrategie, um amerikanische Interessen als deckungsgleich mit den Interessen anderer Demokratien zu zeichnen. Das bietet Anknüpfungspunkte zur Zusammenarbeit und setzt andere zugleich unter Zugzwang, klar Position zu beziehen. Drittens werden China und andere Autokratien gebrandmarkt, die ihrerseits mit Chuzpe versuchen, sich selbst als (die besseren) Demokratien zu inszenieren. Viertens sprechen die USA aus, was für China schon lange handlungsleitend ist. In den 1990er-Jahren versuchte das Regime, das als Abweichler in einer sich demokratisierenden Welt unter Druck stand, mit der Forderung nach einer „Demokratisierung des internationalen Systems“ die Autokratie als normativ gleichwertiges System aufzuwerten. Heute geht es gar um den Ausweis bzw. die externe Anerkennung der vermeintlichen Überlegenheit Chinas, auch zur Legitimierung der Herrschaft der Kommunistischen Partei daheim. Damit hat der Konflikt eine ideologische Dimension, ob sich westliche Demokratien darauf einlassen wollen oder nicht.^[33]

Die Initiativen der Biden-Administration im ersten Amtsjahr zielten auf die öffentliche Anprangerung und Bestrafung von chinesischem Fehlverhalten einerseits und die Mobilisierung eines exklusiven Multilateralismus der Demokratien andererseits. Außenminister Mike Pompeo hatte noch am letzten Amtstag der Trump-Administration Chinas Politik gegenüber den Uiguren in Xinjiang als Genozid eingestuft.^[34] Die Biden-Regierung hat diese Einschätzung übernommen, weitere Sanktionen auf den Weg gebracht und das Thema Zwangsarbeit fokussiert.^[35] Auch wegen des Umgangs mit Hongkong erfolgten zusätzliche Strafmaßnahmen; das chinesische Außenministerium antwortete im September 2021 mit einer als criminal record bezeichneten und über 100 Punkte fassenden Liste der Vorwürfe, denen zufolge die USA seit 2019 für Aufruhr in Hongkong verantwortlich seien.^[36] Die Ankündigung des diplomatischen Boykotts der Olympischen Spiele in Peking 2022 war ein weiterer Schritt, der zugleich andere ermutigte bzw. drängte, sich zu positionieren.^[37] Im Dezember 2021 lud die US-Regierung zudem über 100 Staaten zu einem Summit for Democracy.^[38] Dass damit ein Nerv getroffen wird, zeigen die gereizten Reaktionen aus Peking. Eine wahre Propagandaoffensive setzte ein mit einem Gegengipfel, einem Weißpapier über Chinas „funktionierende Demokratie“ und einem Papier zur vermeintlichen Dysfunktionalität des politischen Systems der USA.^[39]

Obwohl es richtig ist, den Gegensatz zwischen Demokratie und Autokratie und die damit einhergehende System- und Ordnungskonkurrenz offen auszusprechen, gehen damit auch Risiken einher. Die chinesische Führung leidet trotz der nach außen demonstrierten Stärke unter einer tiefsitzenden Regimeunsicherheit und fürchtet nichts mehr als eine Infragestellung des absoluten Machtanspruchs der Kommunistischen Partei. Zum friedlichen Management der chinesisch-amerikanischen Großmachtrivalität braucht es ein Maß an Kooperation und Kompromiss. Die Bereitschaft dafür dürfte von chinesischer Seite nicht steigen, wenn die Kritik an seinem politischen System offensiv in den Mittelpunkt rückt. Dass die USA China nicht im Inneren, sondern seinen Handlungsspielraum im Äußeren verändern wollen, wie es die neue Indo-Pazifik-Strategie beinahe beiläufig bemerkt, ist daher nicht unwichtig.^[40] Gleichzeitig ist angesichts der parteipolitischen Polarisierung die Sorge berechtigt, wie es um die Gesundheit der amerikanischen Demokratie bestellt ist. Insofern bleibt die innenpolitische Lage ein außenpolitischer Unsicherheitsfaktor für die USA.^[41]

5 Fazit

Auch unter Präsident Biden ist das Verhältnis zwischen Washington und Peking angespannt. Der Umgang mit der Volksrepublik, die den internationalen Status quo ändern möchte und dafür substanzielle politische, ökonomische und militärische Möglichkeiten besitzt, ist die Top-Priorität der amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitik. Die neue Administration fasste im ersten Amtsjahr die chinesisch-amerikanischen Beziehung als Trias von Wettbewerb, Kooperation und Konflikt sowie als System- und Ordnungsrivalität auf, für die man gleichgesinnte Mitstreiter braucht. Wie erfolgreich das Vorgehen sein wird, bleibt abzuwarten. Faktisch gab es in den vergangenen Monaten für bilaterale Zusammenarbeit wenig Potenzial, auch weil der Widerspruch zwischen Demokratie und Autokratie in den Mittelpunkt gerückt ist. Gleichzeitig stehen Amerikas Partner unter Druck, sich zu positionieren, selbst wenn sie das gern vermeiden würden. Umgekehrt stellen wiederum die gegenwärtige US-Freihandelsskepsis und die Bruchlinien der amerikanischen Demokratie Hürden dar bei dem Versuch, der amerikanischen Weltordnungspolitik neuen Schwung zu verleihen. Entscheidend wird letztlich sein, ob sich die US-Einhegungspolitik gegenüber China bewährt. Im vergangenen Jahr konnten weder Streitpunkte ausgeräumt noch die Beziehungen stabilisiert werden. Russlands Krieg gegen die Ukraine und die chinesische Reaktion darauf verdeutlichten nur einmal mehr, dass die geopolitische Gesamtlage derzeit keinen Grund für Optimismus bietet.

Da es keine getrennten Einflusssphären, sondern ein hohes Maß an Interdependenz gibt, bleibt das Konflikt- und Eskalationspotenzial unter den Bedingungen von Macht-, System- und Ordnungskonkurrenz hoch. Wie die Perspektiven aussehen, liegt mitnichten an den USA allein. China präsentierte sich auch im vergangenen Jahr betont selbstbewusst auf der internationalen Bühne und war nicht willens, sein Verhalten zu ändern. Selbstkritik ist dem chinesischen Regime ohnehin fremd. Eben diese Unfähigkeit ist eine große Schwäche Chinas und eine Gefahr für das Management des chinesisch-amerikanischen strategischen Wettbewerbs. Eine sukzessive Deglobalisierung und Entflechtung mit der Herausbildung konkurrierender Ordnungen und einem Machtgleichgewicht zwischen diesen mag heute abwegig erscheinen. Eine globale, von liberalen Prinzipien durchzogene internationale Ordnung (friedlich) gegen einen Revisionisten vom Gewicht und dem Wesen Chinas zu verteidigen, das braucht indes noch mehr Vorstellungskraft. Der Biden-Administration und ihren Partnern stehen schwierige Zeiten bevor.