Eine normenbasierte Strategie zur Verringerung nuklearer Gefahren

Ein auf Abkommen und Obergrenzen basierender Ansatz für alle vier nuklearen Rivalitätsbeziehungen erscheint unerreichbar zu sein. Daher stellt sich die Frage, wie man auf andere Weise ein Mindestmaß an gegenseitigem strategischem Vertrauen erreichen kann. In den kommenden Jahren sind wir mit der Möglichkeit von Krisen konfrontiert, die mit dem Risiko eines Kernwaffeneinsatzes verbunden sind. Während der Regierungszeit von US-Präsident Biden könnten in nicht weniger als sechs Regionen Konflikte nuklear eskalieren. Außerdem nehmen die Friktionen innerhalb aller vier nuklearen Rivalitätsbeziehungen ständig zu. Der beunruhigende Wettstreit zwischen den USA und Russland ist dabei noch am besten kontrolliert. Die anderen drei – zwischen den USA und China, zwischen China und Indien sowie zwischen Indien und Pakistan – sind nicht in einem erwähnenswerten Umfang eingeschränkt.

Auch wenn Präsident Biden und Wladimir Putin vor kurzem übereinkamen, das New-START-Abkommen über die Begrenzung strategischer Atomwaffen um fünf Jahre zu verlängern, wird sich die Rivalität zwischen Washington und Moskau aufgrund widerstreitender nationaler Sicherheitsziele, der Einführung neuer militärischer Technologien und der eskalationsanfälligen Fähigkeiten zur Cyber- und Weltraumkriegsführung weiter verschärfen. Unterdessen nehmen in Asien die Grenzkonflikte zwischen China und Indien und zwischen Indien und Pakistan zu. Außerdem gibt es den Wettstreit zwischen den USA und China, wobei Pekings Muskelspiele nichts Gutes verheißen.

Keine Regierung dürfte in der Lage sein, sich um all diese potentiellen Unruheherde zu kümmern, aber die Regierung Biden kann sich nicht den Luxus erlauben, einfach nur tatenlos zuzusehen. Die Vereinigten Staaten haben Partner, mit denen sie eine gemeinsame Strategie für den Umgang mit Iran und Nordkorea entwickeln können. Jede einzelne der vier Rivalitätsbeziehungen zwischen den Atommächten erfordert jedoch eine gesonderte Beachtung. Es wäre hilfreich, wenn ein gut funktionierendes multilaterales Forum dazu beitragen könnte, die wachsende Gefahr eines nuklearen Schlagabtauschs zu verringern. Aber ein solches existiert nicht, und es gibt derzeit noch keine konzeptionelle Basis dafür, wie man in einem solchen Fall am besten verfahren sollte.

Schwieriger wird alles noch dadurch, dass es innerhalb der Vereinigten Staaten einen tiefen Dissens darüber gibt, wie man mit den wachsenden Gefahren an mehreren Fronten umgehen sollte. Befürworter eines globalen Atomwaffenverbots wollen etwas, was die geopolitische Lage nicht zulässt. Befürworter der Rüstungskontrolle legen Wert auf Abkommen und zahlenmäßige Verringerungen, aber die Geometrie des nuklearen Wettstreits – bei dem alle vier Rivalitäten in zwei ineinandergreifende Dreiecksrivalitäten eingebettet sind – eignet sich nicht für multilaterale Ansätze auf der Basis von Abkommen und Zahlen. Abschreckungsstrategen wiederum streben nach Handlungsfreiheit und glaubwürdigeren Abschreckungsdrohungen. Ihre Strategie ist in sich schlüssig. Nukleare Fähigkeiten müssen bedrohlich und einsetzbar sein, wenn sie abschreckend wirken sollen. Aber mit allseitiger Abschreckung erhöht sich die Gefahr eines nuklearen Schlagabtauschs, insbesondere dann, wenn die betroffenen Akteure sich möglichst wenig durch Maßnahmen der Rüstungskontrolle in ihrer Handlungsfreiheit eingeschränkt sehen wollen. Mit zunehmender Glaubwürdigkeit der Androhung, Kernwaffen einzusetzen, nehmen die Gefahren zu und vertrauensbildende Maßnahmen werden notwendig, um deren tatsächlichen Einsatz zu verhüten.

Abschreckung musste schon immer mit Rüstungskontrolle einhergehen, weil Abschreckung allein viel zu riskant ist. Sie verhindert keine Unfälle und Fehleinschätzungen. Und Abschreckung hat auch keine schwerwiegenden Krisen und begrenzten Kriege zwischen atomar bewaffneten Staaten verhindert; zwei haben sich bereits ereignet, und ein dritter bahnt sich an. Abschreckung ohne Rüstungskontrolle macht Krisen gefährlicher. Abschreckung bedarf Maßnahmen gegenseitiger Rückversicherung, um Atomwaffenpilze zu verhindern.

Wie aber finden wir eine solche gegenseitige Rückversicherung, wenn eine Strategie auf der Basis von Abkommen und Zahlen für alle vier nuklearen Rivalitätsbeziehungen unrealistisch ist? Die Antwort liegt darin, Schlüsselnormen zu stärken und auszuweiten. Die wichtigste Norm, die mittlerweile 75 Jahre alt ist, ist das Verbot des Einsatzes von Kernwaffen in Kriegen. Ein Verbot von Kernwaffentests verstärkt im Übrigen das Einsatzverbot. Staaten testen regelmäßig andere Kriegswaffen, und sie testen Raketen, die Kernwaffen tragen. Aber verantwortungsvolle Atommächte testen keine Kernwaffen. Andere Normen bleiben ebenfalls sehr wichtig, insbesondere das Verbot der Weitergabe von Atomwaffen.

Eine normenbasierte Strategie zur Verringerung nuklearer Gefahren kann auch ohne neue Abkommen und multilaterale numerische Begrenzungen erfolgreich sein. Normen haben eine längere Haltbarkeit als Abkommen und eine bessere Erfolgsbilanz als Abschreckung. Wenn Abkommen aufgekündigt werden und wenn Abschreckung scheitert, ist die Norm des Verzichts auf den Einsatz die letzte Schranke gegen Atomwaffenkriege.

In diesem Sinne ist ein multilateraler Ansatz zur Stärkung von Normen in Anbetracht der auf uns zukommenden Krisen unverzichtbar. Beijing wird wahrscheinlich mitmachen. Das Vorhaben verspricht deshalb erfolgreich zu sein, weil alle Rivalen von der Stärkung von Normen profitieren können. Vermutlich will kein Rivale das „Tor zur Hölle“ aufstoßen, indem er als Erster die nukleare Schwelle überschreitet – trotz oftmals anderweitig lautender Erklärungen zur Einsatzbereitschaft. Es ist auch der ökonomischste Weg, um das begrenzte diplomatische Kapital der USA zur Verringerung von nuklearen Gefahren einzusetzen, welche an mehreren Fronten auftreten könnten. Eine diplomatische Strategie zur Stärkung von Schlüsselnormen hat noch einen weiteren entscheidenden Vorteil: anders als Abkommen kann sie auch in einer Zeit starker parteipolitischer Polarisierung in den Vereinigten Staaten erfolgreich sein.

Selbstverständlich ist jede diplomatische Strategie, die darauf abzielt, mehrere internationale Rivalitäten gleichzeitig zu entschärfen, mit gewaltigen Herausforderungen konfrontiert. Als es die Vereinigten Staaten zum letzten Mal versuchten, gelang es den Außenministern Charles Evans Hughes und Henry L. Stimson, die anderen Großmächte dazu zu bewegen, im Washingtoner Vertrag von 1922 und im Londoner Vertrag von 1930 numerische Begrenzungen für Kriegsschiffe zu akzeptieren. Damals entsprachen die mit schweren Geschützen bewaffneten Überwasserkampfschiffe großer Reichweite den heutigen strategischen Streitkräften. Die gestaffelten Quoten für Kriegsschiffe unterschiedlicher Qualität, die Hughes und Stimson durchsetzten, verschafften Zeit. Sie scheiterten letztlich, weil sie durch das Aufkommen neuer Militärtechnologien in Form des U-Boots und des Flugzeugträgers untergraben wurden. Endgültig zunichte gemacht wurden sie durch die Ambitionen des Japanischen Kaiserreichs und des Dritten Reichs.

Die Ausarbeitung und Aufrechterhaltung numerischer Hierarchien unter atomar bewaffneten Rivalen ist seither nicht leichter geworden. Nur Washington und Moskau haben Erfahrung darin, eine gefährliche nukleare Rivalität durch Verträge und Zahlen zu stabilisieren. China, Indien und Pakistan haben keine bilateralen Rüstungskontrollvereinbarungen geschlossen und werden sich in tri- oder multilateralen Verhandlungen nicht auf eine numerische Hierarchie einlassen. Die Bemühungen der Regierung Trump, mit Russland und China Rüstungskontrollvereinbarungen zu erreichen, war eine vergebliche Zählübung, die die nukleare Gefahr nicht einmal ansatzweise entschärfte. Sie waren zum Scheitern verurteilt, weil sich Peking nicht mit einem Status zweiter Klasse abfinden wollte. Ein normenbasierter Ansatz zur Verringerung nuklearer Gefahren ist daher vielversprechender als andere Alternativen, weil Normen, anders als Zahlen, nicht hierarchisch sind. Sie gelten für jeden.

Welches Forum würde sich für entsprechende Verhandlungen am ehesten eignen? Die Gespräche im Rahmen der Genfer Abrüstungskonferenz mit ihren 65 Teilnehmerstaaten treten auf der Stelle. Die Einberufung der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats würde stark an den Kalten Krieg erinnern. Zwei der fünf – Großbritannien und Frankreich – würden kluge und hilfreiche Ideen in multilaterale Verhandlungen einbringen, aber sie haben keine akuten Streitigkeiten, und ihre Atomstreitkräfte bedrohen niemand. Außerdem hätten Gespräche zwischen den fünf ständigen Mitgliedern keine nennenswerten Auswirkungen auf die nuklearen Rivalitäten in Asien.

Ein normbasierter Ansatz erfordert die Einbeziehung aller vier nuklearen Rivalitätsbeziehungen, weil sie auf die eine oder andere Weise miteinander zusammenhängen. Die Vereinigten Staaten und Russland sind besorgt über die Entwicklung Chinas. China ist in Grenzkonflikte mit Indien verwickelt, und Indien zankt sich mit Pakistan entlang einer umstrittenen Grenze. Die dynamischsten Rivalitäten finden sich in Asien, wo China, Indien und Pakistan ihre nuklearen Arsenale ausbauen. Allerdings lehnt es China ab, mit Indien Gespräche über Nuklearfragen zu führen, und Indien wiederum hat Pakistan die kalte Schulter gezeigt.

Die bilaterale Diplomatie hat bei allen nuklearen Rivalitätsverhältnissen keinerlei Fortschritte erzielt. Ein multilateraler Ansatz könnte Türen für bilaterale Gespräche aufstoßen, die jetzt geschlossen sind oder nur einen Spalt offenstehen. Washington und Moskau könnten zu multilateralen Gesprächen über Normbildung nützliche Erfahrungen beisteuern. Auch wenn Großbritannien und Frankreich nicht in nukleare Rivalitäten verwickelt sind, könnten sie einen Beitrag dazu leisten, dass bei den Gesprächen etwas Konstruktives herauskommt. Indien und Pakistan würden die Einladung zu einer so hochkarätig besetzten Runde nicht ausschlagen. China würde wohl kaum Gesprächen fernbleiben, bei denen es um Normen geht, die den verantwortungsvollen Umgang mit Kernwaffen fördern sollen, was insgesamt sieben Teilnehmer ergibt. Eine notwendige Grundregel für multilaterale Gespräche über normstärkende Maßnahmen wäre das Verbot, in diesem Forum bilaterale Streitigkeiten zur Sprache zu bringen. Eine weitere Grundregel wäre der Ausschluss Israels und Nordkoreas, da ihre Einbeziehung alles noch schwieriger machen würde.

Der Kern einer Agenda für diese Gespräche zur Verringerung der Gefahr nuklearer Konflikte könnte darin bestehen, Normen gegen den Einsatz von Kernwaffen im Krieg und Testmoratorien zu bekräftigen und gegebenenfalls zu erweitern. Zu diesem Zweck könnten Teilnehmer noch einmal jene grundlegende Wahrheit bekräftigen, die Ronald Reagan und Michael Gorbatschow bei ihrem Gipfeltreffen 1986 in Reykjavik formulierten, nämlich, dass ein Atomkrieg niemals gewonnen werden könne und daher nicht geführt werden dürfe.

Verhaltensregeln sind auf alle atomar bewaffneten Rivalen anwendbar. Die Vereinigten Staaten und Russland haben sie ausgehandelt, um gefährliche militärische Praktiken zu Wasser, in der Luft und von Bodentruppen zu verhindern, die in unmittelbarer Nähe zueinander operieren. Aber diese Vereinbarungen machen, wie das bilaterale Verhältnis als Ganzes, schwere Zeiten durch. Die Akteure der anderen drei nuklearen Rivalitäten haben kaum Maßnahmen erörtert, aus denen Verhaltensregeln hervorgehen könnten. Aber multilaterale Gespräche über die Vermeidung gefährlicher militärischer Praktiken könnten in neue bilaterale Vereinbarungen münden und die von den USA und Russland vereinbarten Verhaltensregeln bekräftigen.

Washington und Moskau haben bewiesen, dass geopolitische und ideologische Feinde zwecks Verhinderung nuklearer Kriege zusammenarbeiten können. Dies gelang ihnen dadurch, dass sie Abschreckung mit wechselseitiger Rückversicherung in Form von Rüstungskontrolle verbanden. Andere nuklear bewaffnete Rivalen verfolgen eine Strategie der Abschreckung ohne wechselseitige Rückversicherung, was zukünftige Krisen gefährlicher macht. Jedes nukleare Rivalitätsverhältnis hat seine Besonderheiten, aber alle hängen miteinander zusammen, und alle könnten von Normen und Verhaltensregeln profitieren, die darauf abzielen, gefährliche militärische Praktiken zu minimieren.

Die Schaffung eines multilateralen Forums, das sich auf Normen konzentriert, ist mit minimalen Risiken verbunden und birgt beträchtliches Potential. Es gibt noch einen weiteren Nebeneffekt: Je mehr es uns gelingt, Schlüsselnormen zu erweitern, umso mehr werden wir in der Lage sein, mit oder ohne Abkommen Zahlen zu reduzieren. Es ließen sich diesbezüglich Fortschritte erreichen, wenn die Regierung Biden sich mit der notwendigen Kreativität darum bemüht.