Deutsche Rüstungskontrollpolitik im strategischen Niemandsland

1 Einleitung

Jedes Jahr im Frühling legt die Bundesregierung ihren Jahresabrüstungsbericht vor. Schaut man in die Berichte hinein, so begegnet man einer Vielzahl von Aktivitäten, die zeigen, dass Deutschland in der multilateralen Diplomatie eines der aktivsten Länder der Welt ist. Wenn es irgendwo schwierig ist, dann ist davon auszugehen, dass aus dem Auswärtigen Amt eine neue Initiative lanciert wird. Das seit 1990 vereinte Deutschland gehört zu den „Guten“ und den „Konstruktiven“ in der internationalen Rüstungskontroll-, Abrüstungs- und Nichtverbreitungsdiplomatie.

In diese Aktivitäten mischen sich aber zunehmend Pessimismus und Larmoyanz. In einer Presseerklärung des Auswärtigen Amtes zur Herausgabe des Abrüstungsberichtes 2020 hieß es: „Das Ende des INF-Vertrags über nukleare Mittelstreckensysteme, weitere Raketentests in Nordkorea oder der Einsatz von Chemiewaffen in Syrien haben auch im Jahr 2019 gezeigt, dass die globale Rüstungskontrolle derzeit schweren Belastungsproben ausgesetzt ist. Die Bundesregierung verfolgt daher eine Reihe von Initiativen, um der Erosion der regelbasierten Ordnung entgegenzuwirken.“^[1]

Politische Initiativen zur weiteren Verhinderung der Erosion der regelbasierten Ordnung sind zu begrüßen. Aber die Frage ist: Wie strategisch relevant ist die deutsche Rüstungskontroll- und Nichtverbreitungspolitik noch? Und folgt die deutsche Politik dem richtigen Kompass, dem korrekten Paradigma? Beide Fragen hängen eng miteinander zusammen. Als „strategisch relevant“ wird in diesem Zusammenhang eine Rüstungskontrollpolitik gesehen, die entweder eine Deutschland oder seine Bündnispartner direkt berührende militärische Bedrohung beseitigt bzw. zumindest einhegt, oder, die eine langfristige Herausforderung soweit in Grenzen zu halten vermag, dass daraus keine direkte militärische Gefährdung der deutschen Sicherheit entstehen kann.

In einem ersten Schritt wird die strategische Relevanz von deutscher Rüstungskontrollpolitik zurzeit des Kalten Krieges und bis in die 90er Jahre hinein dargestellt. In einem zweiten Schritt wird die strategische Relevanz der heutigen Rüstungskontroll- und Nichtverbreitungspolitik untersucht, wobei der Verfasser zu dem Ergebnis kommt, dass diese weitgehend irrelevant für die Sicherheit Deutschlands und der NATO geworden ist. Sie findet zunehmend in einem strategischen Niemandsland statt und ist eher dem Bereich der public diplomacy zuzurechnen. Abschließend wird gefragt, welche Folgen diese strategische Entkopplung der deutschen Rüstungskontrollpolitik von der breiteren strategischen Entwicklung hat und was sich ändern müsste.

2 Die strategische Relevanz deutscher Politik im Bereich Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung bis in die 90er Jahre

Als der Verfasser dieses Artikels vor über 40 Jahren damit anfing, sich wissenschaftlich mit Rüstungskontrolle, Abrüstung und Nichtverbreitung zu befassen, da gab es zwei Sorten von Rüstungskontrollpolitik: solche, die als strategisch relevant galt, und solche, die eher dem Bereich public diplomacy zugerechnet wurde. Zur ersten Kategorie gehörten die amerikanisch-sowjetischen Verhandlungen über strategische Rüstungskontrolle, zur letzteren Kategorie gehörten Beratungen innerhalb der Vereinten Nationen, vor allem innerhalb der Generalversammlung, in der Abrüstungskommission, im 18-Nationen Gremium (der späteren Abrüstungskonferenz) sowie in regionalen Foren über Kernwaffenfreie Zonen. Dazwischen gab es Verhandlungen zwischen NATO und Warschauer Pakt, wie die über gegenseitige ausgewogene Truppenreduzierungen in Europa (MBFR), bei denen es zwar um strategisch wichtige Fragen ging, wo aber von Anbeginn an klar war, dass das angestrebt Ziel – der Abbau der Invasionsfähigkeit des Warschauer Paktes – nicht erreicht werden konnte, weil die Sowjetunion die entsprechenden Zugeständnisse nicht machen wollte. Es gab auch immer wieder Grenzüberschreitungen, etwa als 1967 die USA und die Sowjetunion einen gemeinsamen Textentwurf über die Nukleare Nichtverbreitung im Genfer 18-Nationen Komitee vorlegten, aus dem dann der Nukleare Nichtverbreitungsvertrag (NPT) hervorging. Auch die Verhandlungen über ein Chemiewaffenübereinkommen und einen Nuklearen Teststoppvertrag in der Abrüstungskonferenz gehörten dazu.

Die amerikanisch-sowjetischen Verhandlungen über Rüstungskontrolle bei strategischen Systemen fanden trotz – oder gerade wegen – der militärischen und politischen Konkurrenz statt. Sie hatten den Zweck, Risiken zu vermeiden, denen sich beide Seiten infolge ihrer nuklearen Aufrüstung ausgesetzt sahen. Konkret ging es darum zu vermeiden, dass die eine oder die andere Seite versuchen könnte, die jeweils andere Seite mit einem überraschenden nuklearen Erstschlag zu entwaffnen. Nach der Einführung von Interkontinentalraketen gegen Anfang der 60er Jahre war diese Option in den Bereich des Realen gerückt. Unabhängige zivile Experten in den USA hatten warnend darauf hingewiesen, dass daraus eine fatale Instabilität bei Krisen entstehen könnte. Sie schlugen daher vor, dass sich die USA und die Sowjetunion darauf verständigen sollten, ihre strategischen Kernwaffen auf unterschiedliche Trägersysteme zu verteilen (Flugzeuge, landgestützte Raketen und seegestützte Raketen) und diese nach Möglichkeit ebenso unverwundbar gegen Entwaffnungsschläge zu machen wie die nationalen Kommando- und Kontrollzentralen. Diese Vorstellungen wurden von der Kennedy- und später der Johnson-Administration aufgegriffen und durch die Idee eines beiderseitigen Verzichts auf Raketenabwehrsysteme sowie durch Maßnahmen zur Verhinderung des ungewollten oder unautorisierten Abschusses von Kernwaffen ergänzt. Die Grundidee dabei war, dass sich ein Gleichgewicht des Schreckens einstellte, welches in Krisensituationen stabilisierend wirkt (mutually assured destructiveness – MAD). Außerdem wollte die Johnson-Administration Obergrenzen für Kernwaffen vereinbart sehen, weil es irgendwo eine Saturation an Kernwaffen geben müsste und ein unbegrenzter Rüstungswettlauf schon aus Kostengründen vermieden werden sollte.

Entsprechende diplomatische Initiativen fanden anfänglich wenig Resonanz in Moskau, erst gegen Ende der Präsidentschaft Johnsons gab es positive Signale und unter Präsident Richard Nixon begannen Gespräche über die Begrenzung strategischer Waffen (SALT), die 1972 in zwei Verträgen mündeten: zum einen in dem Abkommen über die Begrenzung landgestützter Raketensysteme und, zum zweiten, in dem Abkommen über den Verzicht auf den weiteren Ausbau von Systemen der Raketenabwehr (ABM). Es folgten weitere Verhandlungen (SALT II), weil die erhoffte Beendigung der Rüstungskonkurrenz nicht eintrat. Leider lösten die Ergebnisse von SALT II sowohl unter Experten wie Politikern in den USA Zweifel aus und sorgten auch in der Allianz für Verunsicherung. Diese Zweifel machten sich an der sowjetischen Politik fest, wo einerseits die führenden Politiker und Militärs verstanden hatten, dass es Sinn macht, an dem MAD-Konzept festzuhalten. Andererseits aber war deutlich zu erkennen, dass Moskau bemüht war, dem Rüstungskontrollprozess eine Richtung zu geben, die die ohnehin bestehenden Glaubwürdigkeitsprobleme der nuklearen Sicherheitsgarantie der USA für ihre NATO-Verbündeten (in Sonderheit der Bundesrepublik Deutschland) akzentuierte.

Die damalige Bundesregierung reagierte auf die russische Politik strategisch. Bundeskanzler Helmut Schmidt befürchtete nicht zu Unrecht, dass sich infolge der Kooperation zwischen den USA und der Sowjetunion die nukleare amerikanische Sicherheitsgarantie relativieren könnte – eine Furcht, die dadurch bestärkt wurde, dass die Sowjetunion begann SS-20 Mittelstreckenraketen in Europa aufzustellen, deren Zweck die Entkopplung der amerikanisch-europäischen Sicherheit war. Infolgedessen kam es 1979 zu einer Entscheidung der NATO über den konditionierten Aufbau einer eurostrategischen Gegenmacht zu den SS-20 Raketen und anderen ähnlich gearteten Waffensystemen der Sowjetunion (NATO-Doppelbeschluss). Die wohl gemeinte Konditionalisierung (keine Pershing II und Marschflugkörper für den Fall, dass die Sowjetunion ihre SS-20 Raketen abbaut) erwies sich politisch als ein Bumerang, weil vor allem in der Bundesrepublik Deutschland eine politische Bewegung entstand, die von der Annahme ausging, dass es primär darum gehe, die westliche Nachrüstung zu verhindern, wolle man einen Rüstungswettlauf vermeiden. Diese Bewegung wurde durch fragwürdige Analysen aus der kritischen Friedensforschung und propagandistische und finanzielle Unterstützung aus der DDR und der Sowjetunion munitioniert. Ihr Aufwuchs trug dazu bei, dass führende Politiker der SPD (Egon Bahr, Willy Brandt) sich gegen Helmut Schmidt stellten, der sich in seiner Partei zunehmend isoliert fand. Der Koalitionswechsel der FDP und die Wahl Helmut Kohls zum Bundeskanzler am 1.10.1982 verhinderten seinerzeit, dass die strategische Ausrichtung der westdeutschen Rüstungskontrollpolitik zugunsten einer diffusen Angstpolitik geändert wurde. Die SPD blieb danach eine Partei, in der – ähnlich wie bei den Grünen – das Denken in Kategorien der Friedensbewegung dominant blieb, wonach die Verhinderung von Rüstungswettläufen das primäre Ziel der Sicherheitspolitik sein soll.

In den späten 80er Jahren hat die unionsgeführte Bundesregierung erneut eine strategisch ausgerichtete Rüstungskontrollpolitik betrieben. Nach dem Amtsantritt Michail Gorbatschows zeichnete sich die Möglichkeit eines außenpolitischen Richtungswechsels im Kreml ab und es war vor allem der damalige Außenminister Hans-Dietrich Genscher, der Rüstungskontrolle als ein Instrument nutzte, um zu testen, wie weit Gorbatschow gehen würde. Das wurde bei den Verhandlungen in der Abrüstungskonferenz in Genf über ein Chemiewaffenverbot ausprobiert, im Bereich der konventionellen Rüstungskontrolle (wo es in Stockholm ab 1986 zu Verhandlungen kam, die aus dem Stillstand von MBFR herauszuführen versprachen) und im Bereich der nuklearen Rüstungskontrolle, wo die Bundesregierung vor allem in Washington dafür plädierte, Gorbatschow ernst zu nehmen. Dieser Appell fand beim amerikanischen Präsidenten Ronald Reagan insofern Unterstützung, als dieser ein großes Unbehagen angesichts der enormen nuklearen Arsenale beider Seiten (und auch bezüglich seiner Rolle als Oberbefehlshaber der strategischen Streitkräfte der USA) verspürte. Reagan war – wie der Gipfel von Reykjavik vom Oktober 1986 zeigte – daher auch bereit, sich auf weitgehende Abrüstungsvorschläge einzulassen. Im Ergebnis kam der INF-Vertrag vom Dezember 1987 heraus, der für landgestützte Mittelstreckenwaffen der USA und der Sowjetunion eine globale Nulllösung vorsah. Dieser Vertrag markierte den Durchbruch in den Ost-West-Beziehungen und gab Gorbatschow jenen Spielraum, den er benötigte, um die Beendigung des Ost-West-Konflikts zu betreiben.

Rüstungskontrolle wurde im Prozess der nach 1989 einsetzenden Abwicklung des Ost-West-Konfliktes und der Herstellung der deutschen Einheit ein ganz wesentlicher Bestandteil der Diplomatie. Die deutsche Politik war in dieser Phase strategisch angeleitet und trug an entscheidender Stelle dazu bei, dass Rüstungskontrolle international erfolgreich für die Verfolgung strategisch relevanter Ziele eingesetzt werden konnte. Im Einzelnen handelte es sich dabei um die folgenden Regelungen, zu denen die Bundesregierung maßgeblich beitrug:

• Der 2+4 Vertrag vom September 1990, der den Abzug der Roten Armee, die Begrenzung der Bundeswehr sowie den dauerhaften Verzicht Deutschlands auf Massenvernichtungswaffen regelte.

• Der Vertrag über konventionelle Streitkräfte in Europa (KSE-Vertrag) vom 21.11.1990, der ein umfassendes Regime für die konventionelle Rüstungsbegrenzung in Europa festlegte, und der im Jahr 1992 durch den Vertrag über Personalstärken der konventionellen Streitkräfte in Europa ergänzt wurde.

• Das Wiener Abkommen über Vertrauens- und Sicherheitsbildende Maßnahmen (VSBM) vom 4.3.1992, welches ein umfassendes Regime zur Anmeldung und Überwachung von militärischen Manövern begründete. Dieses Abkommen wurde im November 1994 durch das Wiener Dokument über Vertrauensbildende Maßnahmen ergänzt.

• Der Vertrag über den Offenen Himmel vom 4.3.1993, der ein Regime schaffte, bei dem jeder Staat eine begrenzte Zahl von Aufklärungsflügen über dem Territorium anderer Staaten durchführen konnte.

• Die NATO-Russland Akte von 1997, in der sich Russland und die NATO-Staaten auf gemeinsame Prinzipien der friedlichen Beziehungen einigten und gleichzeitig die NATO einseitige militärische Beschränkungen zusagte, die russischen Bedrohungsängsten bezüglich der NATO-Erweiterung gerecht wurden.

• Die tätige Mitwirkung an den Verhandlungen zu einem angepassten Vertrag über Konventionelle Streitkräfte in Europa (AKSE-Vertrag), die im Jahr 1999 abgeschlossen wurden.

Aber auch im globalen Rahmen war die Bundesregierung in einer Weise aktiv, die strategisch relevant war:

• Sie hatte wesentlichen Anteil daran, dass im Januar 1993 das Übereinkommen zum Verbot Chemischer Waffen geschlossen werden konnte.

• Ebenso trug sie in der Abrüstungskonferenz zum Gelingen der Verhandlungen über ein umfassendes nukleares Teststoppabkommen bei, welches 1997 unterschriftsreif war.

• Sie wirkte aktiv am Aufbau des Sonderregimes der Vereinten Nationen für die Abrüstung des Iraks mit, welches im Frühjahr 1991 begann, dann aber im Laufe der Jahre scheiterte.

• Sie nahm ab Anfang der 90er Jahre erstmals eine tragende Rolle in den internationalen Exportkontrollregimen ein, wie dem Missile Technology Control Regime (MTCR), der Nuclear Suppliers Group (NSG), der Australien Gruppe und auch der Wassenaar Gruppe. Bis dahin hatte sie derartigen Regimen eher skeptisch gegenübergestanden.

• Sie nahm eine insgesamt vermittelnde Rolle ein bei den Überprüfungskonferenzen (und 1995 bei der Verlängerungskonferenz) des Nuklearen Nichtverbreitungsvertrages.

• Sie leistete Hilfe bei der Zerstörung Chemischer Waffen in Russland und der Zerstörung von Raketensilos in der Ukraine.

Bis zum Beginn des neuen Jahrtausends galt das strategische Interesse der Rüstungskontrollpolitik der Bundesrepublik Deutschland der Verfestigung der Ergebnisse der Beendigung des Ost-West-Konflikts, der Anpassung dieser Verträge und Abkommen an veränderte Rahmenbedingungen (Auflösung des Warschauer Pakts und der Sowjetunion, Anpassung der Beziehungen zu Russland im Rahmen der NATO-Erweiterung) sowie der Mitwirkung bei Versuchen, das internationale Nichtverbreitungsregime durch zusätzliche Teilregime zu stützen.^[2] Was die europäische Dimension betraf, so war es das Ziel, das Wiederaufleben einer Invasionsfähigkeit Russlands und einer entsprechenden eurostrategischen Bedrohung zu vermeiden.

3 Der Verlust der strategischen Relevanz deutscher Rüstungskontrollpolitik

Diese strategische Orientierung der deutschen Rüstungskontroll- und Nichtverbreitungspolitik wurde in der letzten Periode der Kanzlerschaft Helmut Kohls schwächer und hörte mit der ersten rotgrünen Koalition (1998–2002) auf. Ab 1998 veränderte sich die Stoßrichtung deutscher Außenpolitik und damit der Rüstungskontrollpolitik merklich. Dafür waren vor allem zwei Faktoren maßgeblich: zum einen kamen im Auswärtigen Amt durch Außenminister Joschka Fischer Impulse und Narrative aus der Friedensbewegung zum Tragen, die mit der bisherigen strategischen Ausrichtung deutscher Außen- und Sicherheitspolitik nicht kompatibel waren. Zum anderen verlagerte die amerikanische Außenpolitik nach dem 11. September 2001 ihren Schwerpunkt auf die Bekämpfung des Terrorismus und war zudem kaum noch an Rüstungskontrolle und Abrüstung interessiert.

Beide Trends kollidierten im Frühjahr 2002, als einerseits die Frage anstand, ob der angepasste KSE-Vertrag (AKSE) vom 19.11.1999 ratifiziert wird, und andererseits der Streit darüber ausbrach, ob die USA das Regime Saddam Husseins gewaltsam beseitigen sollten oder nicht. Der AKSE war wichtig, um den KSE-Vertrag von 1990 und das Personalstärkeabkommen von 1992 an die veränderten Bedingungen in Europa anzupassen. Er war das Kernstück der konventionellen Rüstungskontrolle und war von herausragender Bedeutung für die europäische Sicherheit. Der Vertrag war von den westlichen Staaten auf dem OSZE-Gipfel in Istanbul eng mit dem Versprechen Russlands verbunden worden, seine Truppen aus Georgien und aus dem Teil Moldawiens abzuziehen, der unter der Kontrolle eines Sezessionistenregimes stand (Transnistrien). Ohne diesen Abzug sollte die Ratifizierung erst einmal unterbleiben. Die Regierung in Moskau hatte eine derartige Zusage gemacht, traf aber keine Anstalten diese umzusetzen. Eine weitere Belastung entstand im Sommer 2000, als Russland einen Aufstand in Tschetschenien mit brutaler Gewalt unterdrückte und dabei die Flankenregelung des KSE-Vertrags von 1990 verletzte. Das NATO-Treffen der Außenminister in Florenz vom Mai 2000 bekannte sich zur Ratifikation des AKSE-Vertrages, machte diesen Prozess aber nun auch noch von der Beseitigung der russischen Vertragsverletzung im Kaukasus abhängig. In den folgenden Jahren bekannten sich die NATO-Außenminister und auch die Staats- und Regierungschefs bei ihren Treffen in Budapest, Reykjavik, Prag, Istanbul und immer wieder in Brüssel weiterhin zur Ratifizierung des AKSE-Vertrags. Sie hielten aber daran fest, dass die Verletzung der Flankenregelung im Kaukasus aufgehoben sein müsse und dass Russland sich aus Moldawien und Georgien zurück zu ziehen hätte. Während die Überschreitung der Flankenregelung im Kaukasus 2003 tatsächlich beseitigt war, blieb Russland unzugänglich was den Abzug seiner Truppen aus Moldawien und Georgien betraf.

Zu der Zeit wurde im Auswärtigen Amt darüber nachgedacht, die gemeinsame NATO-Position aufzugeben, weil es fraglich erschien, ob die relativ geringe Truppenpräsenz Russlands in den beiden Staaten so gewichtig war, dass man darüber den AKSE-Vertrag gefährden solle. Russland hatte den Vertrag 2004 ratifiziert, aber auch angedroht, dass es sich aus diesem Vertrag ebenso zurückziehen könne wie aus dem KSE-Vertrag selber. Es wurde in Berlin daher sogar überlegt, einseitig den Ratifikationsprozess einzuleiten und andere aufzufordern diesem Beispiel zu folgen.

Eine Änderung der Haltung der NATO-Staaten zu bewirken, hätte allerdings vorausgesetzt, dass die Bundesregierung auf höchster Ebene die US-Administration davon überzeugen konnte, sich diesem Vorhaben nicht entgegenzustellen. Angesichts des damals vorherrschenden verbitterten Streits zwischen der rotgrünen Bundesregierung und der Bush-Administration über das Vorgehen im Irak war aber an eine solche Initiative nicht zu denken. Die Stimmung zwischen Berlin und Washington war derart aufgeheizt, dass ein solches Vorgehen keine Aussicht hatte. Die Bundesregierung hatte gute Gründe, an dem Vorhaben der Bush-Regierung im Irak zu zweifeln, aber die Art und Weise wie Bundeskanzler und Außenminister public diplomacy betrieben (nicht zuletzt mit Blick auf die Bundestagswahl vom 22. September 2002), machte jede Hoffnung auf eine deutsch-amerikanische Annäherung in der AKSE-Frage zunichte – und die amerikanische Position war ähnlich unverrückbar.

Die „strategische Richtung“ der rotgrünen Außenpolitik war auf die innenpolitische und vor allem die friedenspolitisch aufgeheizte Stimmung gerichtet und ließ wenig Weitblick erkennen. Damit war sie zwar erfolgreich, denn SPD und Grüne konnten bei der Bundestagswahl ihre Mehrheit knapp verteidigen, und die öffentliche Meinung war mehrheitlich auf ihrer Seite, aber eine strategisch angeleitete Außenpolitik war das nicht. Das wichtige Ziel, die Beibehaltung des Regimes für konventionelle Streitkräfte in Europa, war zweitrangig geworden. Im Jahr 2007 stieg Russland aus dem AKSE-Vertrag und dem KSE-Vertrag aus und damit war es mit der konventionellen Rüstungskontrolle in Europa vorbei. Es ist nicht abwegig, der amerikanischen Politik daran eine Verantwortung zukommen zu lassen, aber die Intransigenz Russlands kann man nicht einfach abstreiten, und die Reduzierung des deutschen Handlungsspielraums durch eine public diplomacy, die sich gegen den wichtigsten Verbündeten richtet, hat dazu beigetragen, dass das, was strategisch wichtig war, von der politischen Spitze nicht als solches erkannt und umgesetzt worden ist.

Allerdings war schon zu diesem Zeitpunkt auch absehbar, dass die Parameter der KSE-Verträge für Invasionsfähigkeit nicht mehr der militärtechnischen und doktrinären Entwicklung der Zeit entsprachen. Die Invasion des Iraks durch amerikanische Streitkräfte zu Beginn des Jahres 2003 ließ deutlich werden, dass Invasionsfähigkeit auch an Parametern gemessen werden musste, die nicht im KSE-Vertrag oder im AKSE-Vertrag geregelt waren – insbesondere die Rolle weitreichender, präziser Waffensysteme, die rasche Verlegbarkeit von Truppen, die Cyber- und Informationsdimension etc.

Die folgenden Jahre gaben der deutschen Rüstungskontroll-, Abrüstungs- und Nichtverbreitungsdiplomatie immer weniger Gelegenheit, konstruktiv an strategisch relevanten Fragen mitzuwirken. Mit der Aufkündigung des ABM-Vertrags durch die Bush-Administration im Dezember 2001 durchlief der Prozess der strategischen Rüstungskontrolle eine Krise, die erst durch die Obama-Administration und den New-START Treaty von 2009 teilweise beigelegt werden konnte. Auch die Trump-Administration wollte die Rüstungskontrolle bei strategischen Waffensystemen nicht einstellen. Aber ansonsten blieb das Interesse der USA an Rüstungskontrolle gering. Dazu trug bei, dass es erhebliche Probleme mit der Einhaltung bestehender Abkommen durch Russland gab, die aufgrund der mangelnden Kooperationsbereitschaft und Intransigenz Moskaus nicht gelöst werden konnten. Russland hat mehrfach die Bestimmungen der Chemiewaffenkonvention und seit spätestens 2013 auch die des INF-Vertrags gebrochen und sich auch nicht an die Einhaltung von Obergrenzen und Meldepflichten für militärische Übungen gehalten.

In dem Maße, in dem die Bundesregierung immer weniger Anlass hatte, an strategisch relevanter Rüstungskontrolle mitzuwirken – Ausnahmen waren die Beteiligung Deutschlands an dem Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) zum Einfrieren des iranischen Kernwaffenprogramms sowie die weiterhin wichtige vermittelnde Rolle bei den NPT-Überprüfungskonferenzen – wurde Rüstungskontrolle immer mehr zu einem Spielfeld für eine primär die deutsche Öffentlichkeit ansprechende Friedenspolitik. Mit ihr ließ sich das seit den 80er Jahren bei SPD und Grünen vorherrschende Narrativ bedienen, wonach Deutschland sich als „zivile Friedensmacht“ profilieren solle. Dieses Narrativ fand besonders großen Anklang in den Medien (vor allem den Öffentlich-Rechtlichen Anstalten der ARD und des ZDF) sowie in Bildungseinrichtungen (Schulen, Universitäten). Es bediente das Bedürfnis, sich von der sicherheitspolitischen Tradition des Kaiserreiches und des Dritten Reiches abzusetzen und einen alternativen deutschen Weg zum Frieden einzuschlagen.

Dieses Narrativ hat sich in Öffentlichkeit und Politik seither verfestigt, weil weder Union noch FDP oder moderate Sozialdemokraten es für angebracht hielten, umfassendere, strategisch orientierte Gegenpositionen aktiv zu vertreten. Im Gegenteil, als von 2009 bis 2013 die FDP den Außenminister stellte, setzte Außenminister Guido Westerwelle dieses Narrativ operativ um, insbesondere in der Abrüstungs- und Rüstungskontrollpolitik. Diese wurde politisch immer mehr zu einer public diplomacy instrumentalisiert. Seine sozialdemokratischen Nachfolger im Amt haben diese Politik fortgesetzt.

Der Kern dieses Narrativs besteht in der Vorstellung, wonach Kriege und Konflikte das Resultat von Misstrauen innerhalb der Staatenwelt seien. Dieses finde seinen Niederschlag in der Konstruktion von Feindbildern sowie der Entstehung von Rüstungswettläufen, die häufig Kriegen vorausgingen. Die Entwicklung von Feindbildern und von Rüstungswettläufen gelte es durch eine unermüdliche Diplomatie der Entspannungspolitik und der Rüstungskontrolle zu verhindern. Ständiger, am besten institutionalisierter Dialog sowie die Vereinbarung von Rüstungskontrollverträgen seien wichtige Voraussetzungen für einen dauerhaften Frieden. Dazu gehöre auch die unbedingte Achtung des Gewaltverbots. Die Anwendung militärischen Zwangs wird daher nur in extremen Ausnahmefällen für angemessen erachtet, in der Regel würden militärische Instrumente generell auch nicht dazu führen, dass Probleme gelöst werden. Rüstungswettläufe könne man am besten dadurch verhindern, dass man die destabilisierenden Folgen neuer Rüstungstechnologien voraussieht und diese einzudämmen versucht.

Dieses Narrativ, welches in Deutschland heute weit verbreitet ist, hat durchaus seine Meriten. Hätte sich das Deutsche Kaiserreich als Friedensmacht verstanden, hätte vielleicht der Erste Weltkrieg vermieden werden können. Das Problem ist nur, dass sich nicht alle internationalen Konflikte aus gegenseitigem Misstrauen und den Wirkungen von Rüstungswettläufen erklären lassen. Das gilt schon für die Zeit vor 1914, wo nicht alles aus Misstrauen und Rüstungswettläufen erklärt werden kann, sondern wo sehr viel komplexere Verläufe zu beobachten waren. Auch ein Forschungsprojekt an der Johns-Hopkins Universität zu historischen Rüstungswettläufen ließ keinen Fall erkennen, bei dem man zur Feststellung gelangen konnte, dass ein Rüstungswettlauf einen Krieg ausgelöst hätte.^[3]

Das Problem mit diesem Narrativ ist, dass es nicht auf Situationen anwendbar ist, in denen eine autoritär geführte militärische Großmacht ihre internen Probleme durch externe Aggressivität lösen will. Das kriegsauslösende Moment autoritärer Staaten ist seit Montesquieu und Rousseau in der friedenswissenschaftlichen Diskussion bekannt und begegnet einem in der Friedensforschung auch in der Theorie des demokratischen Friedens. Unter derartigen Bedingungen kann das Festhalten an diesem Narrativ gefährlich sein, weil es zur Blindheit gegenüber einer real existierenden militärischen Bedrohung führt. Viel gefährlicher als zweiseitige, symmetrische Rüstungswettläufe sind einseitige, asymmetrische Rüstungswettläufe, bei denen autoritäre Staaten die Treiber sind.

4 Strategische Entkopplung als Problem deutscher Rüstungskontrollpolitik

Je länger die deutsche Rüstungskontrollpolitik an dem Paradigma der deutschen Friedensmacht festhält, umso mehr entkoppelt sie sich von den realen strategischen Entwicklungen in Europa. Sie bedient zwar Bedürfnisse der Gesellschaft (zum Ausdruck gebracht durch die Medien) nach einer friedfertigen Außenpolitik, sie operiert aber faktisch in einem strategischen Niemandsland. Das wäre nicht weiter schlimm, wenn sich Deutschland in einem internationalen Umfeld befände, welches durch die Abwesenheit strategischer Konfliktlinien gekennzeichnet ist. Das ist spätestens seit 2014 nicht mehr der Fall. Das Festhalten an dem Narrativ der deutschen Friedensmacht wird zu einem sicherheitspolitischen Risiko, wenn dadurch reale Bedrohungen für das Bündnis und auch die nationale Sicherheit Deutschlands kleingeredet oder durch die Brille des um jeden Preis zu verhindernden generischen Rüstungswettlaufs gesehen werden.

Die damit verbundenen Risiken werden am deutlichsten erkennbar in der Reaktion der Bundesregierung auf die Kündigung des INF-Vertrages durch die Trump-Administration. Die Kündigung erfolgte fünf Jahre, nachdem amerikanische Nachrichtendienste gemeldet hatten, dass Russland einen Marschflugkörper mit Reichweiten von über 2.000 km, der zuvor nur auf See getestet worden war, auch in einer landgestützten Version getestet habe und Vorbereitungen für die Stationierung treffe. Schon die Obama-Administration hatte – nachdem Moskau den Vertragsbruch kategorisch abstritt – die Kündigung des INF-Vertrages erwogen, diese aber mit Rücksicht auf die Bundesregierung aufgeschoben. Die Bundesregierung schien hauptsächlich daran interessiert zu sein, dass der Vertrag erhalten blieb. Die militärische Dimension – die Frage, warum Russland zur See und zur Luft und dann auch zu Land Mittelstreckenwaffen stationiert, die gegen Mitteleuropa und Deutschland gerichtet sind – spielte in der Politik der Bundesregierung offensichtlich keine Rolle. Tatsächlich waren und sind dies Waffensysteme, mit denen Russland eine konventionell/nukleare Eskalationsdominanz gegenüber Deutschland und seinen Verbündeten aufbaut, die im Falle einer russischen Invasion des Baltikums oder im Schwarzmeerraum ein wichtiger Faktor für den Sieg Russlands darstellen würde.

Eine strategisch aufgeklärte Reaktion der Bundesregierung hätte zum einen darin bestehen müssen, die Natur der Bedrohung klar zu benennen und auch nach außen zu kommunizieren, und zweitens, eine Mischung aus Rüstungskontrolle und Gegenrüstung vorzusehen. Letzteres hätte bedeutet, dass sowohl militärische Gegenmaßnahmen als auch Rüstungskontrollinitiativen darauf hin überprüft worden wären, ob und inwieweit sie geeignet sind, der Bedrohungslage gerecht zu werden. Derartiges ist offenkundig nicht erfolgt. Stattdessen herrschen Larmoyanz und kritikloses Festhalten an einem Vertrag vor, der schon lange keinen Schutz mehr gegen russische Mittelstreckenwaffen bietet.

Ein ähnlich riskanter Weg ist die Fixierung auf mutmaßliche Rüstungswettlaufrisiken, die sich mit neuen Technologien verbinden. Hier steht seit Jahren die Technologie von bewaffneten Drohnen im Mittelpunkt, mit denen sich vor allem Vorstellungen des „automatisierten Krieges“ verbinden. Tatsächlich gibt es heute einen weltweiten Trend in Richtung der Beschaffung und des Einsatzes immer neuer Drohnen mit Bewaffnung. Auch die Bundeswehr wird nicht darum herumkommen, die Anschaffung bewaffneter Drohnen unterschiedlicher Art zu betreiben, will sie unter verschiedenen Szenarien (Bündnisverteidigung, Stabilisierungseinsätze) einsatzbereit bleiben und das Leben ihrer Soldaten nicht aufs Spiel setzen. Angesichts des Fehlens einer realistischen Aussicht auf eine globale Verbotskonvention für bewaffnete Drohnen bleibt der Bundeswehr derzeit keine andere Alternative als die Anschaffung derartiger Systeme und entsprechender Abwehrsysteme. Diese wird derzeit innerhalb der Regierungsmehrheit im Parlament von der SPD-Fraktion in Frage gestellt. Der SPD-Fraktionsvorsitzende Ralf Mützenich sieht mit ihnen eine generelle „Entgrenzung der Kriegführung“ verbunden, die es in der Gesellschaft unter Einbeziehung von Ärzten und Theologen breit zu diskutieren gelte, ehe man eine Beschaffungsentscheidung treffen könne.^[4] Die Aussagen Mützenichs zeigen auf, wie groß die Gefahr ist, dass das Narrativ der deutschen Friedensmacht zu einer populistischen Verkürzung verkommt. Das Ergebnis der von ihm geforderten „gesellschaftlichen Debatte“ ist vorhersehbar.

5 Was ist zu tun?

Deutsche Rüstungskontrollpolitik ist nicht per se schlecht. Die Bundesregierung trägt in vielen multilateralen Gremien dazu bei, dass es Fortschritte bei Verhandlungen gibt und dass sinnvolle Projekte (etwa im Bereich der Kleinwaffen oder der Chemiewaffenabrüstung) unterstützt werden. Deutschland bleibt auch eine wichtige Stimme in der multilateralen Diplomatie der nuklearen Nichtverbreitung. Das Problem ist nur, dass die strategische Relevanz deutscher Rüstungskontrollpolitik nicht nur gering ist, sondern dass das leitende Narrativ der deutschen Friedensmacht unter der Bedingung des internationalen Wandels zu einer Ideologie verkommt, die schwere Nachteile für die Sicherheit Deutschlands und seiner Verbündeten bedeuten kann. Von daher ist erst einmal verbale Abrüstung gefordert, besonders was den Umgang mit dem Begriff des „Rüstungswettlauf“ betrifft. Nicht jede Rüstungskonkurrenz ist ein Rüstungswettlauf und nicht jeder Rüstungswettlauf führt zum Krieg. Viel häufiger führen asymmetrische Rüstungskonkurrenzen zum Krieg. Es muss Schluss sein mit einer public diplomacy im Bereich der Rüstungskontrolle, die generische und moralische Probleme in den Vordergrund stellt, für die es keine Lösungen gibt.

Es bedarf vielmehr einer Anpassung deutscher Rüstungskontroll- und Nichtverbreitungspolitik an die veränderten internationalen Bedingungen. Diese führt nicht über den Weg der Suche nach potenziell gefährlichen Rüstungstechnologien, die Deutschland als erstes Land in der Hoffnung benennt, dass daraus ein globaler Prozess der Verbannung dieser Technologien entsteht. Deutsche Rüstungskontrollpolitik muss vielmehr in erster Linie die derzeit bestehenden und absehbaren Bedrohungen des Bündnisses in Europa klar benennen (und das ist hauptsächlich die von Russland ausgehende Bedrohung der Ostsee- und der Schwarzmeerstaaten) und dann in einem transparenten Prozess aufzeigen, ob, und wenn ja, wie und wieweit Instrumente der Rüstungskontrolle dazu beitragen können, diese Bedrohungen zu beseitigen. Und wenn das nicht der Fall ist, müssen die deutsche Bundesregierung und die sie tragenden Parteien auch eingestehen, dass dann Rüstungsprojekte angebracht sind und entsprechende Beschaffungsvorhaben nicht ständig in Frage gestellt werden. Derzeit sehen die Bedingungen nicht gut aus, dass mit den klassischen Instrumentarien von Rüstungskontrolle ein irgendwie positiver Effekt für die Sicherheit Deutschlands und seiner Bündnispartner in Europa entstehen könnte. Russland scheint eher an einer Politik der Konfrontation und militärischen Provokation interessiert zu sein. Von daher ist Bescheidenheit und Zurückhaltung angesagt, was die Perspektiven von Rüstungskontrolle betrifft. Das kann sich allerdings auch irgendwann wieder ändern.

Des Weiteren bedarf es eines anderen Blicks auf Rüstungskontrolle. Diese muss nicht immer aus sorgsam verhandelten Konventionen und Verträgen bestehen. Oftmals findet effektive Rüstungskontrolle durch stille Diplomatie statt. Ein derartiges Beispiel ist das Festhalten der NATO an den Bestimmungen der NATO-Russland Akte von 1997, obwohl Moskau seit 2014 eigentlich alle wesentlichen Bestimmungen der Akte gebrochen hat. Zu diesen Bestimmungen gehört, dass die NATO darauf verzichtet, größere Militärverbände in die drei baltischen Staaten zu verlegen. Damit hat sie Russland signalisiert, dass sie eine regionale Rüstungskonkurrenz im Baltikum vermeiden will. Russland hat darauf insofern eine Zeitlang positiv reagiert, als es keine größeren Verbände dauerhaft in die Nähe der baltischen Staaten verlegt hat. Das hat sich mittlerweile geändert, denn 2019 wurde nach Informationen des estnischen Nachrichtendienstes ein gepanzertes Regiment in den Bezirk Kaliningrad verlegt und 2020 sogar eine motorisierte Schützendivision.^[5] Es ist nicht bekannt, wie stark diese beiden Einheiten derzeit tatsächlich personell aufgefüllt sind. Das Thema scheint im politischen Berlin aber bislang keinerlei Aufmerksamkeit erregt zu haben. Dies dürfte ein weiteres Indiz dafür sein, dass die Bundesregierung sich damit schwertut, eine an der Bewältigung ernsthafter Herausforderungen unserer Sicherheit orientierte Rüstungskontrollpolitik zu verfolgen.