Identifizierung und Adressierung besonderer Schutzbedarfe geflüchteter Menschen

Das Gemeinsame Europäische Asylsystem

Das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) soll in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union Mindeststandards für die Durchführung von Asylverfahren und die Unterbringung und Versorgung von Asylsuchenden festlegen. Ziel der sukzessive seit Anfang der 2000er Jahre verabschiedeten Regelungen war eine Angleichung der Prozesse in den EU-Mitgliedstaaten. Die Umsetzung des GEAS verlief und verläuft in den einzelnen Staaten sowie auf nationaler Ebene uneinheitlich. Im Rahmen einer Reform des GEAS wurden bestehende Regelungen angepasst bzw. neugefasst und bleiben Gegenstand kontroverser politischer Diskussionen [1].

In den vergangenen Jahren war insbesondere die sogenannte EU-Aufnahmerichtlinie (EU-AufnRL) relevant (RL 2013/33). Diese wurde in Deutschland trotz entsprechender Auflagen nicht in nationales Recht überführt; gemäß den europäischen Regularien entfaltet sie in Teilen eine unmittelbare Rechtswirkung. Im Rahmen der GEAS-Reform wurde auch diese Richtlinie neu gefasst (RL 2024/1346). Der Kabinettsentwurf für ein GEAS-Anpassungsgesetz liegt seit November 2024 vor. Das Bundesministerium des Inneren (BMI) stellt diesen nebst den Stellungnahmen zum vorausgegangenen Referentenentwurf online zur Verfügung [2]. Die deutsche Bundesregierung kündigte eine zeitnahe Umsetzung in nationales Recht innerhalb des Jahres 2025 an.

Besondere Schutzbedarfe erkennen und adressieren

Sowohl die bisherige Richtlinie (RL) 2013/33 als auch die neugefasste RL 2024/1346 enthalten in einem separaten Kapitel Bestimmungen, die sich auf besondere Schutzbedarfe beziehen. Die Richtlinien enthalten jeweils eine beispielhafte und nicht abschließende Aufzählung schutzbedürftiger Personengruppen (Infobox 1) und legen Verfahrensgrundsätze fest. Neben der neugefassten EU-AufnRL 2024/1346 enthalten auch die im Rahmen der GEAS-Reform beschlossenen Richtlinien 2024/1348, sowie 2024/1356 relevante Ausführungen zur Erkennung besonderer Schutzbedarfe bei Asylsuchenden (Tabelle 1). In diesen beiden Richtlinien wird auch regelmäßig der Begriff ‚Vulnerabilität‘ verwendet, dessen begriffliche Verwendung jedoch teils kritisch diskutiert wird [3], [4]. Eine weiterführende Operationalisierung findet auf Ebene von EU-Richtlinien nicht statt, diese obliegt den Mitgliedsstaaten und wird durch die europäische Asylagentur EUAA unterstützt (RL 2021/2303).

Bisherige Umsetzung in Deutschland

In die Unterbringung und Versorgung geflüchteter Menschen in den Aufnahmeeinrichtungen der Länder sind eine Vielzahl unterschiedlicher Akteure eingebunden. Deren Zusammensetzung ist abhängig von der jeweiligen Unterbringungsform. Üblicherweise sind neben dem Personal des jeweiligen Betreibers Sicherheitsdienste sowie Sozialarbeiter*innen und Gesundheitsfachpersonal vor Ort tätig [5]. Behördlicherseits ist in der Regel Personal der oberen Aufnahmebehörden der Länder vor Ort sowie – je nach Einrichtung – des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge. Der ÖGD ist bislang vor allem für die Durchführung der gesundheitlichen Erstuntersuchung nach §62 Asylgesetz mit eingebunden [6], [7]. An der Versorgung sind zudem eine Vielzahl einrichtungsexterner Akteure beteiligt, u.a. Psychosoziale Zentren und Fachberatungsstellen, an die bedarfs- und kapazitätsabhängig aus den Einrichtungen heraus verwiesen werden kann.

Konzepte und Handreichungen zur Identifizierung der besonderen Bedarfe schutzbedürftiger Personen bei der Aufnahme liegen bislang nur in einigen Bundesländern vor und unterscheiden sich in Umfang, Tiefe und Verbindlichkeit [8], [9]. In der Forschung hierzu zeigt sich eine ausgeprägte Heterogenität bei der Umsetzung von Maßnahmen [10], [11]. Entsprechend werden besondere Schutzbedarfe in Deutschland bislang nicht in einer strukturierten Form erfasst und berücksichtigt [10], [12].

Um lokale Modelle zu verstehen und zu identifizieren, wie die bestehenden Prozesse unterstützt werden können, wurden im Rahmen des Forschungsprojektes PROTECT.Ing Workshops mit über 60 Vertreter*innen oben genannter Akteursgruppen aus sechs Bundesländern durchgeführt (Infobox 2). Hinsichtlich der Identifizierung und Adressierung besonderer Schutzbedarfe in den Aufnahmeeinrichtungen der Länder zeigen sich Herausforderungen auf unterschiedlichen Ebenen. So fehlen vielerorts Prozesse, die eine strukturierte Identifikation und Bedarfserhebung ermöglichen. Für deren Durchführung bedürfte es u.a. einer Verständigung über geeignete Screeningverfahren und ein eindeutiges Mandat an einen Akteur, diesen Prozess zu steuern, durchzuführen und weitere Maßnahmen zu veranlassen, wenn Bedarfe identifiziert werden. Die Weitergabe von Informationen an weitere Akteure ist mit Unsicherheiten und datenschutzrechtlichen Herausforderungen verbunden, die in der Folge zu Informationsbrüchen oder unsicheren Wegen der Informationsübermittlung führen. Die sehr heterogene Nutzung von digitalen Dokumentationslösungen und das weitgehende Fehlen von digitalen Schnittstellen kommen erschwerend hinzu. Nicht zuletzt wird darauf verwiesen, dass nach der Identifizierung von Schutzbedarfen auch adäquate Kapazitäten zur Adressierung derselben, wie beispielsweise geeignete Unterbringungs- und Behandlungskapazitäten, verfügbar sein müssen.

Umsetzung der GEAS-Reform: Neue Rollen und Aufgaben für den ÖGD und weitere Akteure?

Die politischen und gesellschaftlichen Diskurse auf europäischer wie auf deutscher Ebene sind aktuell stark von exkludierenden Narrativen geprägt [13], die sich in einer repressiven Migrationspolitik niederschlagen. Auch die Überführung der GEAS-Reform in nationales Recht erfolgt in diesem politischen Klima. Die auf der EU-Ebene beschlossenen Mindestanforderungen dürfen auf nationaler Ebene nicht unterschritten werden. Es gilt daher, Identifizierungsverfahren und Versorgungsansprüche rechtlich zu verankern sowie operativ mit effektiven und evidenzbasierten Verfahren umzusetzen, um wirkungslose „Scheinmaßnahmen“ sowie ineffiziente oder ethisch und datenschutzrechtlich fragwürdige Ansätze in diesem sensiblen Bereich zu vermeiden.

Die in der RL 2024/1346 vorgesehene Beurteilung der besonderen Bedürfnisse bei der Aufnahme kann dabei nach übereinstimmender Auffassung verschiedener Fachverbände und zivilgesellschaftlicher Akteure nicht bzw. keinesfalls ausschließlich durch die Grenzsicherungs- und Vollstreckungsbehörden vorgenommen werden. Entsprechende Stellungnahmen liegen u.a. seitens Amnesty International, des AWO Bundesverbandes, der Bundesweiten Arbeitsgemeinschaft der psychosozialen Zentren für Flüchtlinge und Folteropfer, handicap international, des Jesuiten-Flüchtlingsdienstes, des Kommissariates der Deutschen Bischöfe und der Bevollmächtigten des Rates der Evangelischen Kirche in Deutschland sowie des Paritätischen Gesamtverbandes vor. Vielmehr bedarf es einer gesundheitsfachlichen Grundqualifikation mit entsprechend spezialisierten Fachkenntnissen, um den in der EU-RL formulierten Anforderungen gerecht werden zu können [14].

Sowohl für den ÖGD als auch für die gesundheitlichen Versorgungs- und sozialarbeiterischen Beratungs- und Unterstützungsstrukturen können sich daraus neue Rollen und Aufgaben ergeben, die jedoch mit einem eindeutigen Mandat und entsprechenden Mitteln auszustatten sind. Neben einem fachlich adäquaten Erstscreening in den Grenzbereichen sind auch in den Aufnahmeeinrichtungen der Länder die Zuständigkeiten und Prozesse der Identifizierung und Adressierung stärker zu strukturieren als bislang. Hierbei wird auch notwendig sein, datenschutzkonforme Formate zur (digitalen) Übermittlung relevanter Sachverhalte an weitere beteiligte Akteure zu finden. Neben der Herstellung von Rechtssicherheit bedarf es hierfür auch technologischer Entwicklungen.

In den weiteren Umsetzungsprozess der EU-Richtlinien in nationales Recht ist die aktive Einbindung von Vertreter*innen der damit befassten Fachkräfte, der Nichtregierungsorganisationen und der Zivilgesellschaft sowie der Wissenschaft dringend zu empfehlen. Damit verbunden ist jedoch die Notwendigkeit Schutzbedarfsidentifizierung nicht als Appendix einer auf Exklusion ausgerichteten Migrationspolitik zu verstehen, sondern als elementaren Beitrag zur effektiven Identifizierung und Wahrung von Schutzrechten, die mit Strukturelementen, Mandaten, und klar definierten, wissenschaftlich gestützten und praxistauglichen Prozessen einhergehen muss.