Kann Europa mittelfristig rüstungswirtschaftlich auf eigenen Beinen stehen?

1 Einleitung

Die Beantwortung dieser Frage erfordert gleich mehrere begriffliche Klärungen, die zugleich Beiträge zu ihrer Beantwortung bilden: Was bedeutet in diesem Zusammenhang „Europa“? Was bedeutet „mittelfristig“? Und was bedeutet auf „eigenen Beinen“? Da es im Kern um die rüstungswirtschaftliche Beurteilung geht, soll hier zur Frage, ob Europa mittelfristig auf eigenen Beinen stehen kann, ein Ansatz gewählt werden, wie er sich in größtmöglicher Konsistenz mit aktuellen amtlichen Positionierungsversuchen darstellt. Dabei ist in erster Linie das von der EU-Kommission jüngst vorgestellte Konzept einer „European Defence Industrial Strategy“ zu nennen^[1]. Dort heißt es einleitend auf S. 2:

„The steep increase of regional and global threats and security challenges and in particular the return of high-intensity conventional warfare in Europe requires an urgent step-change in the speed and scale at which EDTIB [Anm.: Abkürzung für „European Defence technological and industrial base“] can identify, develop and produce the requisite military equipment across the full spectrum, starting from the most urgent needs. Further strengthening and streamlining the tools and instruments that the Union has put in place over the past years is necessary in this respect. Defence industrial readiness must be strengthened across the Union, paying particular attention to the specific implications that this has for those Member States most exposed to the risk of materialisation of conventional military threats. Defence industrial readiness can only be achieved if the Member States’ continued increase of defence spending is enabled, through the appropriate tools and incentives, to actually prioritise collaborative investments. This will reinforce both their military capabilities and the defence industrial base on which the EU and its Member States can rely. This will also directly reinforce NATO, as Member States, including those who are NATO Allies^[2], have a single set of forces that they can make available in different frameworks.“

Wenn es also im Sinne dieses Ansatzes um EU-Europas rüstungswirtschaftliche Perspektive gehen soll, so darf bei der Klärung der Grundlagen nicht außer Acht gelassen werden, dass dieses EU-Europa mit seinen Beiträgen innerhalb der NATO – selbst mit Finnland und Schweden und nach den Steigerungen der letzten Jahre – im Jahr 2023 nur knapp ein Viertel zu den Gesamt-Verteidigungsausgaben aller NATO-Länder beitragen konnte. Rechnet man Großbritannien, die Türkei und Norwegen hinzu, kommt man auf etwa 30 Prozent; allein die USA trugen im Jahr 2023 67 Prozent aller NATO-Verteidigungsausgaben bei.^[3]

Dass dieses europäische Drittel der NATO alleine – also ohne die USA – abschreckungs- und verteidigungsfähig sein könnte, behauptet nicht einmal der französische Präsident Macron. In seiner zweiten Sorbonne-Rede am 25.04.2024 zum Generalthema Europa erwähnte er die NATO genau einmal, und zwar in dem Sinne, dass der europäische Pfeiler in der NATO, „an dem wir bauen“, entscheidend sei.^[4] Nur um diesen Pfeiler also kann es realistischerweise gehen, wenn wir darüber nachdenken, ob Europa rüstungswirtschaftlich auf eigenen Beinen stehen kann. Damit bleibt die Frage, was „mittelfristig“ bedeutet? In der Logik der öffentlichen Finanzplanung, die hier im Sinne von Mittelbereitstellung durchaus maßgeblich ist, bezeichnet „mittelfristig“ einen Zeithorizont von ein bis drei oder auch bis zu fünf Jahren.^[5] Diese fünf Jahre entsprechen auch dem in Deutschland üblichen Horizont der sog. Mittelfristigen Finanzplanung, also der im Stabilitäts- und Wachstumsgesetz geregelten Verpflichtung des Bundes zu jeweils fünf Jahre umfassenden Haushaltsplanungen.^[6] Diese fünf Jahre wiederum korrelieren mit der von Bundesverteidigungsminister Boris Pistorius und vom Generalinspekteur der Bundeswehr, General Carsten Breuer, mehrfach geäußerten Forderung, die NATO und auch Deutschland müssten innerhalb der nächsten fünf Jahre abschreckungsfähig, d. h. „kriegstüchtig“ werden.^[7] Im Klartext dreht es sich bei der Titelfrage also darum, ob der europäische Teil der NATO in fünf Jahren rüstungswirtschaftlich auf eigenen Beinen stehen kann. Also, ob die europäischen Alliierten bei der Beschaffung ihrer militärischen Ausrüstung für die Erfüllung der von der NATO in Auftrag gegebenen Fähigkeiten komplett für sich selbst sorgen und alle Bedarfe aus eigenen industriellen Ressourcen decken können.

So lange es zum Entwickeln eines genauen Verständnisses dieser Frage gedauert hat, so einfach erscheint die Antwort: Grundsätzlich ja, wenn wir es nur wollen! Dieses Wollen wiederum macht sich vor allem fest an unserer Entschlossenheit, dafür das erforderliche Geld zur Verfügung zu stellen, d. h. die damit zusammenhängenden finanziellen Opfer zu bringen. Darüber hinaus müssen wir uns bezüglich der Rahmenbedingungen so organisieren, dass diese Aufgabe unter der Voraussetzung ausreichend vorhandener Mittel auch regulatorisch und organisatorisch geschultert werden kann. Zu diesen beiden Voraussetzungen sollen im Folgenden einige Gedanken näher ausgeführt werden.

2 Die finanziellen Voraussetzungen

Hierzu soll die Situation vor allem am Beispiel Deutschlands betrachtet werden. Deutschlands Haushaltsplanung für die Verteidigungsausgaben beruht derzeit auf einer für die kommenden Jahre mittelfristig konstant durchgeplanten Ausgabenhöhe für Verteidigung von etwa 52 Mrd. Euro p.a., die in den Jahren 2024 bis 2027 durch die jeweils ausgabewirksam werdenden Jahresscheiben aus dem Bundeswehr-Sondervermögen des Jahres 2022 ergänzt wird. So kommen in den Jahren 2024 bis 2026 geplante Ausgaben zusammen, die gemeinsam mit anderen anrechenbaren Ausgaben ziemlich genau jeweils 2 Prozent des deutschen Bruttoinlandsproduktes (BIP) erreichen werden. Gegen Ende des Jahres 2027, wenn sich das Sondervermögen seinem Ausgabenende zuneigen wird, wird dies bei im Übrigen konstant bleibender Haushaltplanung allerdings nicht mehr der Fall sein. Daher äußert das BMVg öffentlich, dass es intern allein für das Jahr 2028 bereits mit einem voraussichtlichen Haushaltsansatz von gut 90 Mrd. Euro disponiert, auch weil diese Zahl der dann voraussichtlich eintretenden Größenordnung von 2 Prozent des BIP entsprechend dürfte.^[8]

Addiert man die nach Verbrauch des bisherigen Sondervermögens verbleibenden voraussichtlichen Defizite der Jahre 2026 bis 2028, die zwischen derzeitiger Haushaltsplanung und dem Zwei-Prozent-Ziel absehbar sind, so ergibt allein dies einen zusätzlichen Bedarf von weiteren rund 50 Mrd. Euro nur im Haushalt des Bundesverteidigungsministeriums. Dabei sind zusätzliche NATO-Anforderungen und Mehr-Bedarfe der Bundeswehr noch nicht berücksichtigt. Zu berücksichtigen ist im Übrigen auch, dass ohne einen entsprechenden Aufwuchs des BMVg-Budgets aus diesem ab 2026 nur noch die laufenden Fixkosten der Bundeswehr bestritten werden könnten, nicht aber weitere Beschaffungen. Eine Lösung kann also nur über Einschnitte in anderen Bereichen, über höhere Steuern oder höhere künftige Schulden erreicht werden. Hier ist an eine Äußerung von NATO-Generalsekretär Jens Stoltenberg bei der Münchener Sicherheitskonferenz 2023 zu erinnern, als er sagte: „Yes, spending more on defence means less money for other important tasks. But nothing is more important than our security. To preserve peace.“^[9] Diesem Konflikt sieht sich nicht nur Deutschland gegenüber, sondern mit ihm haben sich in der einen oder anderen Weise alle europäischen NATO-Länder auseinanderzusetzen, wobei es ganz offensichtlich einen Unterschied macht, wie sehr sich ein Land aufgrund räumlicher Nähe zu Russland unmittelbar bedroht sieht. So liegen Polen mit 3,92 Prozent, Estland mit 2,89 Prozent, Litauen mit 2,75 Prozent, Finnland mit 2,46 Prozent und Lettland mit 2,37 Prozent ihres jeweiligen BIP für Verteidigungsausgaben im Jahr 2023 alle deutlich oberhalb des Zwei-Prozent NATO-Ziels.^[10]

Gegen die Annahme, dass die rüstungswirtschaftliche Leistungsfähigkeit Europas vor allem mit den vorhandenen Mitteln zusammenhängt, spricht natürlich, dass in den zurückliegenden Jahren erhebliche Anteile des europäischen Rüstungsbedarfs nicht in Europa selbst, sondern in Ländern außerhalb Europas beschafft wurden und aktuell noch werden. Bestes Beispiel sind die Beschaffungen Deutschlands in den USA von Kampfflugzeugen des Typs F 35 und von Schwerlasthubschraubern des Typs Chinook sowie in Israel von Raketen des Typs Arrow. Dabei ist zu berücksichtigen, dass wir es im Bereich von Rüstung mit langfristigen Weichenstellungen zu tun haben und wir aus einer Zeit kommen, in der man die Vorteile einer globalisierten Wirtschaft ohne Rücksicht auf strategische Abhängigkeiten auch auf den Rüstungssektor übertragen zu können meinte. So wurden bereits vor Jahren Entscheidungen getroffen, die den Verzicht auf bestimmte Eigenentwicklungen im Bereich der militärischen Luftfahrt und der Luftabwehr beinhalteten. Dafür muss nun heute der Tribut in Form von Bestellungen außerhalb Europas entrichtet werden. Anders verhält es sich allerdings bei der Bestellung von Kampfpanzern für die polnischen Streitkräfte in Südkorea, die leicht auch in Deutschland hätten beschafft werden können und sollen. Insgesamt aber beklagt die im März 2024 von der EU-Kommission veröffentliche Information zu einer European Defence Industrial Strategy zu recht, dass zwischen dem Beginn des Ukraine-Kriegs und Juni 2023 insgesamt 78 Prozent aller Verteidigungsbeschaffungen durch EU-Mitgliedsstaaten bei Lieferanten außerhalb der EU beauftragt wurden.^[11] Insbesondere wird beklagt, dass das Volumen der über das US-Vertriebsunterstützungs-Tool FMS (Foreign Military Sales) zustande gekommenen Beschaffungen zwischen 2021 und 2022 um 89 Prozent zugenommen haben. Daher proklamiert die EU in ihrem Dokument das – im Sinne der Ausgangsfrage eher bescheidene – Ziel, wonach die EU-Mitgliedsstaaten „eingeladen“ würden, ständigen Fortschritt zu machen, um 2030 wenigstens 50 Prozent und im Jahr 2035 ganze 60 Prozent ihrer Rüstungsbeschaffungen innerhalb der EU zu tätigen. In der Überwindung dieses schon so lange begründeten „Pfades“ ausländischer Beschaffungen, begünstigt durch Anreize wie FMS in den USA, liegt vielleicht de facto die größte Einschränkung im Blick auf die vollmundig positive Antwort, die der Autor auf die Ausgangsfrage so gerne geben würde. Daher hat er vorsichtshalber den Zusatz „grundsätzlich ja“ hinzugefügt, der so viel bedeuten soll, wie: es gibt Ausnahmen von der Regel. Vor allem aber trifft zu, dass es gerade hier auch um eine Frage des Wollens geht.

Dieses Wollen im Sinne europäischer Rüstungsbeschaffung versucht das genannte EU-Dokument durch erneute Kooperationsanreize zu stimulieren. Man muss sagen, erneut zu stimulieren, denn die Erkenntnis, dass Rüstungszusammenarbeit in Europa für die beteiligten Länder Kosten- und Effizienzvorteile bringen kann, ist beileibe nicht neu. Wie aus einem alten Factsheet der European Defence Agency (EDA) zu entnehmen ist, reichen die Wurzeln dieser Idee mindestens 14 Jahre zurück^[12], ohne dass sich daraus erkennbarer Kooperationsfortschritt entwickelt hätte. Ähnlich verhält es sich mit den EU-Initiativen PESCO (Permanent Structured Cooperation) und EDF (European Defence Fund), wobei letzterer immerhin mit finanziellen Anreizen in Höhe von knapp 8 Mrd. Euro verteilt über einen Zeitraum von 2021 bis 2027 ausgestattet ist.^[13] Auch die jüngsten Initiativen EDIRPA (European defence industry reinforcement through common procurement act) sowie EDIP (European Defence Industry Programme) müssen erst noch beweisen, ob sie gegenüber früheren Ansätzen einen wirklich stärkeren Anreiz für europäische Rüstungskooperationen ausüben können. Denn nach wie vor müssen sie hohe Hürden überwinden, die immer noch solchen Kooperationen entgegenstehen: Zu nennen sind hier in erster Linie die in der EU bestehenden rüstungsindustriellen Strukturen mit einer Vielzahl von Unternehmen, die im Weltmaßstab allesamt nicht unter den „Top Ten“ rangieren^[14], die sich in ihren Produkten oftmals überlappen und daher in Konkurrenz zueinander stehen, und zwar nicht nur in der EU, sondern auch weltweit, und schließlich die Tatsache, dass viele dieser Unternehmen direkt oder indirekt ihren nationalen Regierungen gehören oder zu diesen in vielfältigen Abhängigkeiten stehen. In Deutschland hingegen, wo es etliche sehr leistungsstarke Systemhäuser und ebenso leistungsfähige mittelständische Lieferketten mit weltweit nachgefragten Rüstungsprodukten gibt, ist die Industrie ganz überwiegend rein privatwirtschaftlich organisiert. Die seit 2015 von der Bundesregierung definierten nationalen „Schlüsseltechnologien“ im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungsindustrie^[15] werden zwar auf Seiten des Schutzes gegenüber „unfreundlichen“ Investoren penibel exekutiert, nicht aber auf Seiten der vorgesehenen Förderung durch nationale Beschaffungen gem. Art. 346 AEUV, durch besondere F&T-Förderung oder durch großzügigere Exporterlaubnisse.

Dadurch entsteht gegenüber Wettbewerbern aus anderen europäischen Ländern vielfach eine deutliche Wettbewerbsverzerrung, die das Ziel von Chancengleichheit in Form eines sog. Level Playing Field in weite Ferne rücken lässt. Es fehlt hier an einer entsprechend aktualisierten, aus der Nationalen Sicherheitsstrategie der Bundesregierung hergeleiteten verteidigungsindustriellen Strategie, die die Handlungsmaximen des Strategiepapiers zur Stärkung der Sicherheits- und Verteidigungsindustrie aus dem Februar 2020^[16] auf eine aktualisierte, verbesserte Grundlage stellt und sie insbesondere um eine Handreichung zur Durchsetzung deutscher Schlüsseltechnologie bei europäischen Kooperationsvorhaben ergänzt. Ohne eine solche Strategie werden wir weiter mitansehen müssen, wie sich andere europäische Länder mit ihren – teilweise im Vergleich zur deutschen Sicherheits- und Verteidigungsindustrie – deutlich weniger leistungsfähigen, dafür aber staatlich gelenkten Anbietern anschicken, selbst da in Hochburgen deutscher Rüstungskompetenz einzubrechen, wo es bereits eine weitgehend harmonisierte europäische Großwaffen-Systemlandschaft gibt. Jüngstes Beispiel dafür ist der offenbar erfolgreiche Versuch Frankreichs, in die deutsche Domäne der konventionell angetriebenen U-Boote in Europa einzubrechen, indem die Niederlande dazu bewegt werden, sich für die Beschaffung eines französischen Bootes auszusprechen, welches vorher in Europa noch nicht auf dem Markt war. Dabei hätte es mehr als nahegelegen, sich angesichts einer schon großen Nutzerfamilie deutscher U-Boot-Technologie (mit Deutschland, Italien, Portugal, Griechenland sowie Norwegen und Türkei) und vor dem Hintergrund des in den Niederlanden platzierten F 126-Fregattenauftrages durch die Deutsche Marine für ein deutsches U-Boot-Angebot zu entscheiden. Dies hätte dem Ziel entsprochen, die Zahl der unterschiedlichen Großwaffensysteme in Europa perspektivisch zu minimieren; auch wäre dies ein Signal für mehr Rüstungskooperation im Allgemeinen gewesen. Hier aber versteht sich Frankreich gegenüber Deutschland nicht als Partner, sondern nur als industriell verdrängender Konkurrent, auch mit dem Ziel, Deutschland anschließend auf dem Weltmarkt seine bislang führende Stellung bei konventionell getriebenen U-Booten streitig zu machen. Dass dies ohne Wissen oder sogar massive Unterstützung der französischen Regierung erfolgen würde, glaubt niemand, der die Gepflogenheiten auf dem Rüstungsmarkt seit Langem kennt, womit wir wieder beim Thema des Wollens sind.

3 Die regulatorischen und organisatorischen Randbedingungen

Neben der Bewilligung ausreichender finanzieller Mittel und dem politischen Willen, europäisch zu beschaffen, bedarf es darüber hinaus etlicher regulatorischer und organisatorischer Weichenstellungen, um das gesteckte Ziel vor allem in der vorgestellten zeitlichen Dimension, d. h. mittelfristig in den nächsten fünf Jahren, erreichen zu können. Die folgende Aufzählung anhand einiger Beispiele erhebt dabei nicht den Anspruch der Vollzähligkeit, sondern will nur einige wichtige Bereiche ansprechen, die beispielsweise in Frankreich seit 2022 unter dem von Präsident Macron verkündeten Motto einer Economie de Guerre^[17] (Kriegswirtschaft) verfolgt werden. In Deutschland bereitet dieser Begriff hingegen Probleme, da sich das Wort „Krieg“ hier mit der Ausrufung des sog. Verteidigungsfalles nach Art. 115a GG verbindet. Es wurde daher von Seiten des Bundesverbandes für Sicherheits- und Verteidigungsindustrie (BDSV) der Begriff einer anzustrebenden Resilienzwirtschaft in die Diskussion gebracht und dieser wurde auch überwiegend positiv aufgenommen. Mit diesem Begriff soll zum einen auf die erhöhte Dringlichkeit wirtschaftlicher Maßnahmen hingewiesen werden, deren es unzweifelhaft bedarf, wenn wir das Ziel von Abschreckungsfähigkeit innerhalb der Mittelfristperiode von fünf Jahren erreichen müssen. Zum anderen hat der Begriff aber auch vielfache europäische Bezüge, da sich die Implementierung eines solchen resilienzwirtschaftlichen Programms nur eingebettet in entsprechende regulatorische Maßgaben auf der EU-Ebene erreichen lässt. Um welche Punkte handelt es sich dabei vor allem?

4 Fazit

Die Bereitschaft, der Erreichung von Abschreckungsfähigkeit innerhalb der nächsten fünf Jahre hinreichend viel Geld zu widmen, gepaart mit der absoluten politischen Entschlossenheit und organisatorischer Resolutheit sind die Zutaten, die dazu führen, dass die Ausgangsfrage im Prinzip mit „Ja“ beantwortet werden kann. Wenn wir uns zur Kontrolle fragen, ob wir dazu heute bereits die entscheidenden Weichen gestellt haben, dann lautet die Antwort ebenso klar „Nein“. Sind wir in Deutschland und auch in der EU bereit, diese Weichenstellungen hinreichend eindeutig vorzunehmen? Die nächsten Monate müssen es erweisen, denn an der äußeren Bedrohung Europas wird sich im Vergleich zu der heute schon vorhandenen Analyse voraussichtlich nichts ändern. Es ist also vor allem Klarheit der Politik gegenüber den Bürgern, die hier und jetzt mehr denn je gefordert ist.