Giles David Arceneaux: Nuclear Command and Control and Strategic Stability. Den Haag: The Hague Center for Strategic Studies, Februar 2023

Die vorliegende Studie setzt sich mit der grundsätzlichen Frage auseinander, wie sich in Krisenzeiten strategische Stabilität zwischen Kernwaffenstaaten bewahren lässt. Der Autor argumentiert, dass Staaten, die die Befugnis zum Einsatz von Nuklearwaffen in einer Krise an nachgeordnete Befehlshaber delegieren, die strategische Stabilität gefährden. Derartige Befehls- und Kommandogewalt-Mechanismen erhöhten das Risiko der nuklearen Eskalation, selbst wenn keine Seite eine zuvor gezogene rote Linie formell überschreite. Die Kernaussage seiner Studie lautet: „Staaten mit Command and Control-Systemen, die Befehlshabern auf nachgeordneten Ebenen ermöglichen, in einer Krise früh von nuklearen Waffen Gebrauch zu machen, schaffen Bedingungen, welche die strategische Stabilität gefährden und eine unbeabsichtigte nukleare Eskalation riskieren.“

Dieses – in der strategischen Literatur nicht gerade neue – Argument wird in der Analyse ausgiebig theoretisch begründet. Die Analyse von nuklearer Befehlsgebung und Kommandogewalt (Command and Control) wendet sich drei Aspekten zu: a) den Herausforderungen und notwendigen Kompromissen (Trade-offs), die bei der Gestaltung derartiger Strukturen zu beachten sind, b) den Mustern nuklearer Befehls- und Kommandogewalt und c) den bestehenden nuklearen Risiken in Europa und Asien.

Beim ersten Aspekt, den Herausforderungen und notwendigen Kompromissen, diagnostiziert der Autor ein „Immer/Niemals-Dilemma.“ Das Dilemma bestehe darin, dass Maßnahmen, die die Einsetzbarkeit von Kernwaffen fördern, in der Regel zur Untergrabung der politischen Kontrolle führen, eine Überbetonung der politischen Kontrolle über den Einsatz von Kernwaffen hingegen die Abschreckungswirkung verringere. Das bedeute konkret: Staaten, die befürchten, ihre politischen und militärischen Führungsorgane könnten in einer Krise Ziel eines „Enthauptungsschlags“ werden, tendieren dazu, im Krisenfall die Befehlsgewalt an untergeordnete Stellen zu delegieren. Zum zweiten Aspekt „Nukleare Befehls- und Kommandogewalt und Kriseneskalation“ stellt die Studie fest: Weil jedes Muster nuklearer Befehls- und Kommandogewalt verschiedene Kompromisse erfordere und so verschiedene Rahmenbedingungen schaffe, gerate die strategische Stabilität auf unterschiedliche Weise unter Druck. Damit sei in jedem einzelnen Fall das Risiko gesondert zu betrachten.

Die nuklearen Risiken in Europa und Ostasien untersucht der Autor sodann mit Fokus auf Russland, China und Nordkorea. Bei Russland hebt er hervor: „Russlands Krieg in der Ukraine bildet das besorgniserregendste Beispiel dafür, wie nukleare Befehls- und Kommandosysteme die strategische Stabilität unter Druck setzen.“ Im Gegensatz zum russischen Befehls- und Kommandodesign wirke sich Chinas Neigung zu engster politischer Kontrolle auf höchster Ebene weitgehend positiv auf strategische Stabilität aus.

Die Studie wählt einen theorieorientierten Top-down-Ansatz, aus dem sich politische Grundsätze und Empfehlungen ableiten lassen. Unter anderem rät der Verfasser, Kernwaffenstaaten sollten jegliche politische Rhetorik vermeiden, die ausdrücklich das Überleben des eigenen oder gegnerischen politischen Regimes ins Spiel bringt. Dies könne Dynamiken auslösen, die zu einer Delegation der Verfügungsgewalt führen. Außerdem seien überprüfbare Rüstungskontrollabkommen nach wie vor erstrebenswert, weil sie den operativen Druck auf Staaten reduzieren können, Nuklearwaffen in einer Krise früh einzusetzen.

Anlass zur Sorge vor einer Delegation von Kernwaffeneinsätzen auf untere Befehlsebenen ist in den USA, Frankreich und Großbritannien nicht gegeben und vermutlich auch nicht in China. Sorgen bereit dem Verfasser Russland, weil für Putin das Überleben seines Regimes dermaßen relevant sei, dass er womöglich niedrigeren Stellen die Verfügungsgewalt übertragen könnte. Das ist ein durchaus relevanter Aspekt, der in vielen Analysen der Atomdrohungen Putins zu kurz kommt. Besonders ins Auge fassen müsse man neue Nuklearmächte wie Indien, Pakistan oder Nordkorea. Die Regierungen westlicher Kernwaffenstaaten, so die Empfehlung, sollten sich dieser Problematik annehmen. Dabei hätten sie im Prinzip drei Optionen, die jedoch alle nicht frei von Widersprüchen seien:

• Sie könnten versuchen, Einfluss darauf zu nehmen, wie nuklear bewaffnete Gegner ihre Nuklearstreitkräfte managen. Das gelte nicht nur für die neuen Atommächte, sondern auch für China und Russland. Das erscheine zwar als die intuitiv nächstliegende Lösung, doch gäbe es Grund, an der Wirksamkeit dieses Ansatzes zu zweifeln. Das nukleare Befehlssystem gerade neuer Kernwaffenmächte werde von Faktoren beeinflusst, die weitgehend resistent sind gegenüber äußerer Einwirkung. Dazu gehören die militärischen Bedrohungsperzeptionen, die Wahrnehmung innerer politischer Instabilität sowie die Natur der zivil-militärischen Beziehungen. Historisch hätten die meisten derartigen Anstrengungen nicht funktioniert, so etwa im Fall von Pakistan.

• Westliche Regierung könnten versuchen, das strategische Umfeld von nuklear bewaffneten Gegnern so zu gestalten, dass sich Anreize zur Delegation eines frühen Einsatzes von Nuklearwaffen auf untere Ebenen verringern. So sähe sich Nordkorea derzeit zum schnellen Delegieren im Krisenfall veranlasst, um dem Risiko eines amerikanischen Erstschlags zuvorzukommen. Solche Befürchtungen zu reduzieren dürfte, so der Verfasser, nicht einfach sein. Zurückhaltung bei politischer Rhetorik könnte bereits eine begrenzte Wirkung haben. Glaubwürdiger wäre die Reduzierung der Präsenz von Streitkräften nahe von Grenzen. Das berge allerdings neue, ebenfalls strategisch relevante Risiken: Staaten mit revisionistischen Zielen (und dazu gehört Nordkorea) könnten sich ermuntert fühlen, ihre Ziele mit militärischer Gewalt zu verfolgen, sodass die Abschreckungsfähigkeit der Verbündeten nicht mehr gegeben wäre. Einseitige Kräftereduzierungen könnten strategische Stabilität also stärken, sie aber ebenso untergraben, indem aggressives Verhalten einer Nuklearmacht ermutigt wird.

• Eine weitere Option seien Rüstungskontrollabkommen, um den Druck auf nukleare Befehlssysteme zu reduzieren. Ein Abkommen zur Begrenzung taktischer Nuklearwaffen könnte die strategische Stabilität stärken, weil es Fähigkeiten vom Schlachtfeld abzieht. Russland besitzt gegenwärtig eine große Anzahl solcher Waffen und sieht sie als einen Kräfte-Ausgleicher (Force Equalizer) an, der seine vermutete konventionelle Unterlegenheit ausbalancieren könnte. Daher seien die Aussichten für ein solches Abkommen zurzeit gering. Theoretisch könnten Rüstungskontrollvereinbarungen garantieren, dass Nuklearwaffen ausschließlich als letztes Mittel (last resort) eingesetzt werden. In der Praxis seien sie allerdings schwer abzuschließen und durchzusetzen. Das INF-Abkommen zwischen den USA und der Sowjetunion von 1987 zerfiel im Jahr 2019. Länder wie Russland und Nordkorea, die sich mit überlegenen konventionellen Streitkräften konfrontiert sehen, werden es wohl auch weiterhin für nötig halten, mit taktischen Nuklearwaffen abzuschrecken und sich gegen die Bedrohung ihrer Sicherheit und ihres Überlebens zu verteidigen.

Der Wert dieser Studie besteht darin, dass sie darauf hinweist, dass nuklearstrategische Stabilität in Krisenzeiten – im Gegensatz zu den Zeiten des Ost-West-Konflikts – nicht notwendigerweise als gegeben angesehen werden muss. Das gelte vor allem für die neuen Kernwaffenstaaten, aber auch Russlands Weg lasse befürchten, dass Krisenstabilität dem unbedingten Siegeswillen untergeordnet und gar das Überleben des Regimes rhetorisch in Frage gestellt wird. Die Faktoren, die das nukleare Befehlssystem eines Staates bestimmen, entzögen sich in vielerlei Hinsicht auswärtiger Einflussnahme. Dennoch seien Veränderungen nicht völlig aussichtslos.

Wichtig sei der Blick auf die innenpolitische Lage und die Stabilität der politischen Systeme von atomar bewaffneten Gegnern und Konkurrenten. Inwieweit befürchtet man dort eine Gefahr für das Überleben des eigenen Systems, wenn man die Befugnis zum Einsatz von Kernwaffen in Krisenzeiten nicht delegiert? Zudem müssen westliche Staaten das politische Signal aussenden, dass die Gegenseite gerade mit einem frühen Kernwaffeneinsatz das Überleben ihres Systems riskiere. Überprüfbare Rüstungskontrollvereinbarungen blieben auf lange Sicht ein vielversprechender Weg, weil sie in einer Krise vom frühzeitigen Einsatz nuklearer Waffen abhalten könnten. Außerdem sollte man bilaterale Diskussionsformate initiieren, in denen beide Seiten (Indien/Pakistan, Indien/China) ihre Besorgnisse und Absichten austauschen. Und „rote Telefone“ (Hotlines) könnten dazu diesen, dass die politischen Führer bei einer Krise rechtzeitig und direkt miteinander sprechen. Auf diese Weise ließe sich das Risiko nuklearer Eskalation vermindern.

https://hcss.nl/report/nuclear-command-and-control-and-strategic-stability/