Wie das Unmögliche möglich wurde – Die erfolgreiche Schaffung einer funktionierenden internationalen Ordnung nach dem Zweiten Weltkrieg

4.1 Die ablehnende Haltung der Sowjetunion

Schon während der Konferenzen von Teheran, Moskau und Jalta war deutlich geworden, dass die sowjetischen Ziele nicht mit denjenigen der Atlantik-Charta vereinbar waren. Nicht nur, dass Stalin selbstherrlich die Grenzen der Sowjetunion und Polens nach Westen verschob, Teile der Tschechoslowakei, Rumäniens und Deutschlands und die baltischen Staaten vollständig annektierte, er richtete auch entgegen den Absprachen mit den Westmächten kommunistische Satellitenregime in den eroberten Staaten Osteuropas ein und begann schon im Mai 1945 mit der Vorbereitung einer kommunistisch geführten Staatlichkeit in der sowjetisch besetzten Zone (Gruppe Ulbricht).^[15] Die Machtübernahme erfolgte – wenn nötig – unter Anwendung brachialer Gewalt. Zwar wurden im Prinzip breite politische Bündnisse mit nicht-faschistischen Kräften angestrebt, in der Regel wurden die Verbündeten aber bald aus allen Machtpositionen verdrängt und später marginalisiert oder vernichtet.^[16] Zudem fiel die Demobilisierung der sowjetischen Streitkräfte weit zurückhaltender aus als diejenige der amerikanischen Truppen. Dies wurde von Stalin offenbar für notwendig gehalten, um die gewaltsame Einführung der kommunistischen Systeme zu unterstützen. Lediglich in der Tschechoslowakei gab es bis 1948 noch einen einigermaßen freien Parlamentarismus, aber hier sorgte die sowjetische Besatzungsmacht dafür, dass die kommunistische Partei einen Einfluss erhielt, der weit über ihr Stimmengewicht hinausging.

Die Führung der Sowjetunion bestand aus Männern, die einer marxistischen Ideologie anhingen, für die die Pläne der USA für eine Neuordnung der internationalen Beziehungen Klassenkampfcharakter hatten. Für Stalin und das Politbüro der Kommunistischen Partei der UdSSR (KPdSU) befand sich die Sowjetunion geopolitisch gesehen in einer Lage, wo sie international noch relativ schwach war im Vergleich zu den USA, wo sich aber die Möglichkeit bot, die eigene machtpolitische Stellung durch die dauerhafte Kontrolle der eroberten Gebiete zu festigen und wo sich dank der Schwäche der westeuropäischen Staaten auch noch Chancen boten, den eigenen Machtraum weiter auszudehnen.

Dieser Umstand war in Washington nicht unbekannt. Schon Anfang April 1945 hatte der Geheimdienst OSS dem damaligen Präsidenten Franklin D. Roosevelt ein Memorandum vorgelegt, in dem es hieß, Russland werde nach dem Ende des Krieges als stärkste Nation in Europa und Asien hervorgehen. Weiter hieß es dort, Russland sei in der Lage, Europa und große Teile Asiens zu dominieren, sollte sich die USA zurückziehen. Aufgrund der Ausstattung mit menschlichen und materiellen Ressourcen könne die Sowjetunion mehr Macht ansammeln als das Deutsche Reich oder Japan. „In the easily foreseeable future Russia may well outrank even the United States in military potential“, hieß es warnend in dem Bericht.^[17] Weitere hochrangige Beamte schlossen sich der Warnung an und sowohl Roosevelt als auch sein Nachfolger Truman zeigten sich wiederholt im Zweifel darüber, ob es richtig gewesen sei, sich auf Stalin als Verbündeten zu verlassen. Sie versuchten mit guten Gründen nach Möglichkeiten zu suchen, wie mit der sowjetischen Führung kooperiert werden könne, weil sie die Konsequenzen eines größeren Konfliktes erahnten – besonders unter den Bedingungen einer absehbaren Ausbreitung der Verfügbarkeit von Kernwaffen. Der damalige Verteidigungsminister, Henry Stimson, und der Staatssekretär im State Department, Dean Acheson, forderten Ende 1945 sogar, als vertrauensbildende Maßnahme die Technologie der Atomwaffen mit der Sowjetunion zu teilen.^[18]

Den Ausschlag zugunsten der Skeptiker gab ein Telegramm des damaligen Gesandten an der US-Botschaft in Moskau, George F. Kennan, vom Februar 1946. In diesem Telegramm, bestehend aus etwa 8.000 Worten, legte der Russlandkenner Kennan ziemlich deutlich dar, warum es unmöglich sei, die Pläne der USA für eine Neuordnung Europas, der Welt und der Weltwirtschaft in Zusammenarbeit mit der sowjetischen Führung umzusetzen. Diese sei aufgrund ihrer ideologischen Ausrichtung und ihrer Verstrickung in ein despotisches System unfähig, den Kern dieser Bemühungen zu erfassen. Die Sowjetunion stehe für ein völlig anderes Gesellschaftsmodell, dessen Umsetzung bislang nicht gerade vielversprechend verlaufen sei, sondern nur durch den Einsatz massiver Unterdrückung und Gewalt möglich gewesen wäre. Zudem sprach er von einer überwiegend „neurotischen Betrachtungsweise“ der sowjetischen Führung bezüglich der weltweiten politischen Entwicklung, die auf das traditionelle und instinktive russische Gefühl der Unterlegenheit zurückgehe.^[19]

Die Analyse Kennans fand nach und nach Akzeptanz in der Administration und auch im Kongress und diente als Begründung für die später von Kennan maßgeblich mitgestaltete Eindämmungspolitik. Anlass für das Überwiegen dieser russlandkritischen Haltung war, dass die sowjetische Politik in fast allen Bereichen darauf ausgerichtet war, die amerikanischen Bemühungen um Neuordnung und Wiederaufbau zu konterkarieren. Das betraf nicht nur die Frage nach der Gründung von Weltbank und Währungsfonds, sondern auch das Verhalten bezüglich der Verwaltung Deutschlands oder bei Fragen, die den Mittleren Osten betrafen (Iran).

4.2 Britische und französische Sonderwege

Aber die Sowjetunion war nicht das einzige Land, welches Vorstellungen hinsichtlich einer Neuordnung Europas und der Welt hatte, die von denjenigen der Truman-Administration abwichen. Auch Frankreich und Großbritannien standen den amerikanischen Konzepten teilweise kritisch bis ablehnend gegenüber. Einiges wollten sie akzeptieren, anderes nicht. Die Kritik deckte teilweise konzeptionelle Schwächen der amerikanischen Politik auf, sie reflektierte aber auch tradierte nationale Einstellungen und politische Prioritäten, die sich in der Vergangenheit als problematisch erwiesen hatten, an denen britische und französische Politiker aber dennoch festhielten. Zudem wollten London und Paris die internen Probleme ihrer Gesellschaften durch nationale Anstrengungen im Bereich Sozialstaat und staatlicher Intervention lösen.

Die Regierungen in London und Paris standen den Plänen zur Liberalisierung des Welthandels und der Währungskonvertibilität grundsätzlich positiv gegenüber. Aber sowohl die französischen Übergangsregierungen als auch die Mitte 1945 ins Amt gekommene Labour-Regierung in London waren realistisch genug einzusehen, dass die wirtschaftliche Lage in Europa so katastrophal war, dass an Liberalisierung und Währungskompatibilität noch lange nicht zu denken war. Tatsächlich musste der Staat viele Bereiche der Wirtschaft direkt übernehmen und der Handel lief noch unter strikter Regulierung ab. Die Währungen waren schwach und instabil. Es dauerte tatsächlich bis Ende der 50er-Jahre, bis die Konvertibilität der meisten europäischen Währungen mit dem US-Dollar hergestellt werden konnte. Auch die Einrichtung der Weltbank und des Währungsfonds dauerte länger als erwartet. Das bedeutete, die großen Pläne zur liberalen Neuordnung der Weltwirtschaft waren erst einmal nicht umsetzbar. Die konkreten wirtschaftlichen Probleme erforderten aber schnelle Lösungen – und finanzielle Unterstützung aus den USA. Und beides musste neu verhandelt werden, wobei die amerikanische Seite die Gewährung von Unterstützung von der Akzeptanz ihrer Pläne zur Neuordnung der Weltwirtschaft abhängig machte – was auf Großbritannien und Frankreich erst einmal anmaßend wirkte, im Nachhinein aber eine vernünftige Forderung war.

Erst einmal schlugen Frankreich und Großbritannien bereits 1945 in der Wirtschafts- und Sozialpolitik Wege ein, die in Washington für Stirnrunzeln sorgten. Die im August 1945 gewählte Labour-Regierung unter Premierminister Clement Attlee verschrieb sich der Einführung eines aufwendigen und umfassenden Sozialstaates. Ein Konzept hierfür war 1942 von dem liberalen Wissenschaftler William Beveridge vorgelegt und 1944 durch einen weiteren Bericht erweitert worden.^[20] Beveridge nahm eine Debatte auf, die damals in der westlichen Welt geführt wurde. Es ging vor dem Hintergrund der großen Depression der 30er-Jahre um die Frage, ob und wieweit der Staat in die Wirtschaft eingreifen kann und soll und wie weit er sich zurückhalten soll.

Der wichtigste Vordenker in dieser Debatte war der britische Ökonom John Meynard Keynes, der schon in den 20er-Jahren eine nachfrageorientierte Wirtschaftspolitik gefordert hatte. Sein Hauptwerk war das 1936 erschienene Buch The General Theory of Employment, Interest and Money.^[21] Er wurde zum Berater vieler britischer und auch amerikanischer Politiker, seine Ideen hatten auch die New-Deal-Politik des amerikanischen Präsidenten Franklin D. Roosevelt nachhaltig beeinflusst. Die hauptsächlichen Defekte der heutigen Gesellschaften, so Keynes, seien die Unfähigkeit des Kapitalismus, Vollbeschäftigung zu garantieren sowie die weiterhin bestehende ungleiche Verteilung von Wohlstand und Einkommen. Beides habe das Potenzial, zu einer Erschütterung der Gesellschaft bis hin zum Kollaps zu führen. Die Krisen könnten nur bewältigt werden, wenn der Staat eingreife, und zwar an sinnvoller Stelle: durch indirekte Eingriffe in das Wirtschaftsleben sowie durch eine moderate Umverteilung.

Besonders die Eingriffe in das Wirtschaftsleben wurden von ihm herausgestellt. Im Gegensatz zu den vorherrschenden Auffassungen der liberalen Wirtschaftswissenschaftler in den 20er- und frühen 30er-Jahren vertrat er die Meinung, dass man bei einer konjunkturellen Krise nicht so lange warten dürfe, bis sich ein Gleichgewicht von allein herstelle (das heißt bis Löhne und die Preise sinken). Diese Krisen könnten Gesellschaften wegen der damit verbundenen existenziellen Gefährdungen für Millionen von Menschen nicht dauerhaft verkraften. Es müsse dem Aufkommen derartiger konjunktureller Krisen durch eine bewusste staatliche Politik entgegengewirkt werden. Diese müsse primär an der Geldpolitik ansetzen. Der Staat müsse dafür Sorge tragen, dass während einer Konjunkturkrise der Geldumlauf nicht kleiner werde, sondern dass eher eine Art Geldspritze erfolge, um die Konjunktur wieder zu beleben. Dies müsse durch drei Instrumente geschehen:

• Die Schaffung von Nachfrage durch staatliche Aufträge, vor allem im Bereich der Bauwirtschaft. Hier seien nicht nur Maßnahmen zur Förderung des Hausbaus wichtig, sondern vor allem Investitionen im Bereich der Infrastruktur (Straßenbau, Eisenbahnbau, Staudämme, Elektrifizierung etc.). Diese Ausgaben lösten Konjunkturschübe aus und stimulierten damit die Nachfrage in anderen Sektoren.

• Eine Geldpolitik, die sich nicht davor scheue, in Krisenzeiten mehr Geld auszugeben als sie einnehme. Der Staat solle sich verschulden, müsse diese Schulden allerdings bei Verbesserung der Konjunkturlage zurückzahlen.

• Eine Zinspolitik, die auf niedrige Zinsen abziele, weil nur so erreicht werden könne, dass sich die Menschen aktiv ökonomisch engagierten und sich nicht zu Rentnern entwickelten, die nur vom Kapitaleinkommen lebten.

Während Keynes sich für Eingriffe des Staates aussprach, die weitgehend indirekt blieben, weil sie nicht in die private Verfügungsgewalt eingriffen, sondern mit Anreizen arbeiteten und die Bedeutung des Staates als fiskalischen Akteur nutzten, stand Beveridge – wie Josef Schumpeter – für eine sehr viel radikalere Sichtweise. Ähnlich wie Keynes befürwortete auch Beveridge weitgehende Eingriffe des Staates in die Wirtschaft, um dieser eine Richtung zu geben, zu der diese allein nicht fähig sei. Aber sein Anliegen war darüber hinaus vor allem auf die Errichtung einer Gesellschaft ausgerichtet, die mehr war als nur ein Reparaturbetrieb für Krisen des Kapitalismus. Er stand den Theorien Keynes nicht ablehnend gegenüber, aber er schrieb: „Eine solche Politik geht der Sache nicht auf den Grund, und weil sie nicht gründlich ist, ist sie auch nicht gut“. „Mein Programm,“ so Beveridge, „besteht in einer langfristigen Planung der Nationalausgaben, mit dem Ziel, in erster Linie die gigantischen sozialen Missstände Not, Krankheit, Elend und Unwissenheit zu bekämpfen und durch Verbesserung unserer Kapitalausrüstung die Leistungsfähigkeit unserer Wirtschaft zu heben.“^[22] Er schlug eine Vielzahl von teilweise radikalen Maßnahmen vor, darunter die Versorgung der Bevölkerung mit Wohnungen, Nahrungsmitteln und Heizenergie durch den Staat, die Ankurbelung und Regulierung der Privatinvestitionen durch eine Zentralstelle für Kapitalinvestitionen, die Ausdehnung des öffentlichen Sektors der Wirtschaft, unbeschränkte Staatskontrolle über die Industrie aufgrund eines Landesplans, Marktkontrolle für Rohstoffe, ein umfassendes System der sozialen Risikoabsicherung, eine Reform des Bildungswesen und die Schaffung eines staatlichen Gesundheitssystems.

William Beveridge im Jahr 1943

Beveridges Vorschläge klangen utopisch, aber infolge des überraschenden Wahlsiegs der Labour Party im Juli 1945 wurden diese zum Ausgangspunkt für die Sozial- und Wirtschaftsgesetzgebung Großbritanniens. Der Begriff „Beveridge-Sozialismus“ oder „Beveridge-Sozialstaat“ wurde weit über Großbritannien hinaus bekannt. In den USA traf diese Politik auf Skepsis. Kaum einer glaubte, dass so etwas funktionieren könne. Die Befürchtung war groß, dass der britische Sozialstaat viel Geld kosten würde, welches die amerikanische Regierung vorschießen sollte, ohne dass daraus eine langfristige Erholung der britischen Wirtschaft resultierte. Das alles machte die Politik der Truman-Administration nicht einfacher.

Auch in Frankreich ging die seit 1944 amtierende Übergangsregierung (erst unter General de Gaulle, ab Februar 1946 unter den nachfolgend amtierenden Präsidenten Felix Gouin, George Bidault und Léon Blum) in Richtung Sozialstaat und gemischter Wirtschaft, wenngleich die Konzepte weniger radikal waren als in Großbritannien. Hier war es vor allem der umtriebige und gut vernetzte Cognac-Hersteller Jean Monnet, der im Auftrag de Gaulles die französische Wirtschaft erfolgreich neu organisierte. Niemand glaubte in Frankreich zu der Zeit an die Möglichkeit, dass sich die Wirtschaft allein werde erholen können. Zu sehr wirkte die Erfahrung der großen Depression nach. Die Wirtschaft Frankreichs hatte bis zum Ausbruch des Zweiten Weltkriegs in Agonie verharrt und nunmehr sollte der Staat dazu dienen, durch die Vorgabe von Planungszielen die wirtschaftlichen Aktivitäten zu beleben. Der Monnet-Plan diente in erster Linie dazu, Prioritäten für die Wirtschaft festzulegen und dann zu klären, wie und durch wen diese Ziele zu erfüllen seien. In diesem Zusammenhang wurde auch die Verstaatlichung ganzer Industriezweige vorgenommen, die für das Funktionieren der Wirtschaft von strategischer Bedeutung waren. Es sollten staatliche Investitionen nach vorgegebenen Prioritäten vergeben werden, um damit eine „sinnvolle Ausrichtung“ der wirtschaftlichen Aktivitäten zu bewirken. Das hatte sehr viel von Dirigismus an sich und es gab auch in Frankreich erhebliche Sozialstaatsreformen. Monnet ging aber geschickter vor als die britische Regierung. Er unterstand direkt dem jeweiligen Premierminister, er war zudem in Washington hervorragend vernetzt und galt als zuverlässig und effizient. Seine Planungen erlaubten es, der amerikanischen Seite Konzepte vorzulegen, auf deren Basis die USA Kredite zur Ankurbelung der Wirtschaft Frankreichs vergeben konnten.^[23] Sein dirigistisches Konzept ermöglichte Frankreich in den 50er-Jahren tatsächlich den Weg zum wirtschaftlichen Aufschwung.

Derartige Ideen einer gemischten Wirtschaft waren zu der Zeit in Europa weitverbreitet. Der liberale Kapitalismus galt als abgehalftert, als „selbstzerstörerisch“, wie es der in Harvard lehrende österreichische Ökonom Josef Schumpeter in einem während des Weltkriegs erschienen Buches ausgedrückt hatte.^[24] Für Schumpeter war der Kapitalismus in seiner Reinform nicht überlebensfähig. Der Staat müsse regelnd eingreifen und zentrale Einrichtungen der Wirtschaft verstaatlichen. Nur so könne sichergestellt werden, dass die marktwirtschaftliche Anarchie aufhöre und eine Wirtschaft entstehe, die am Gemeinwohl orientiert sei. Schumpeter nannte das eine Form von Sozialismus, er schlug die Sozialisierung mehrerer Sektoren des Wirtschaftslebens vor: des Bankapparats, des Versicherungswesens, der Eisenbahn und des übrigen öffentlichen Transportwesens, der Bergwerke, Kohlengruben, der Erzeugung, Übertragung und Verteilung der elektrischen Energie, der Eisen- und Stahlindustrie sowie der Bauindustrie und Baumaterialindustrie und auch der Rüstungsindustrie.

In Frankreich, Großbritannien und im übrigen Europa der Jahre nach 1945 war die Überzeugung weitverbreitet, dass die Zukunft in irgendeiner Form des „Sozialismus“ läge. In Frankreich und in Italien hatten die kommunistischen Parteien Stimmanteile bei den Wahlen, die zwischen 20 % und 30 % lagen. In Frankreich stellten die Kommunisten bei der ersten Wahl zum Nationalrat mit 27 % die stärkste Partei. Kommunisten und Sozialisten hatten zusammen eine Mehrheit in der ersten Verfassungsgebenden Versammlung. Aber auch in Deutschland war die Vorstellung weitverbreitet, dass ein ungeregelter Kapitalismus schädlich sei. Im Ahlener Programm der gerade gegründeten CDU hieß es im Februar 1947: „Das kapitalistische Wirtschaftssystem ist den staatlichen und sozialen Lebensinteressen des deutschen Volkes nicht gerecht geworden. Nach dem furchtbaren politischen, wirtschaftlichen und sozialen Zusammenbruch als Folge einer verbrecherischen Machtpolitik kann nur eine Neuordnung von Grund aus erfolgen … Durch eine gemeinschaftliche Ordnung soll das deutsche Volk eine Wirtschafts- und Sozialverfassung erhalten, die dem Recht und der Würde des Menschen entspricht, dem geistigen und materiellen Aufbau unseres Volkes dient und den inneren und äußeren Frieden sichert.“ Auch in Italien, den Benelux-Ländern und anderen westeuropäischen Staaten wurde in ähnlicher Richtung gedacht.^[25]

4.3 Die Phase des Stillstands

Die Tatsache, dass die Europäer in Richtung gemischte oder sozialistische Marktwirtschaft gingen, stellte in den USA vor allem für viele Kongressabgeordnete ein grundsätzliches Problem dar. Es klang viel zu sozialistisch. Die Truman-Administration war da pragmatischer. Für sie war wichtig, dass konkrete und umsetzbare Pläne mit mittel- bis langfristigen Perspektiven für den Wiederaufbau vorgelegt wurden, die es erlaubten, Kredite zu vergeben.^[26] Aber die ab 1945 zur Verfügung stehenden US-Gelder für bilaterale Finanzhilfe waren viel zu gering. Die wirtschaftlichen Probleme Frankreichs, Großbritanniens, der Benelux-Länder, Italiens und vor allem Deutschlands waren viel größer und tiefgehender als erwartet. In Frankreich, Belgien und den Niederlanden lag die Industrieproduktion Ende 1946 immer noch um 20 Prozent niedriger als 1936 (zur Zeit der Depression). In Italien lag die Industrieproduktion bei 60 Prozent der Leistung von 1936 und am schlimmsten war die Lage in Deutschland mit gerade einmal 36 Prozent. Zudem war die Versorgungslage in den deutschen Besatzungszonen katastrophal.

Besonders der Winter 1946/1947 fiel nicht nur extrem kalt aus, in dieser Zeit brach auch die Lebensmittelversorgung teilweise zusammen. Deutschland durchlebte einen Hungerwinter, der Zehntausende das Leben kostete oder in den Selbstmord trieb.^[27] Das Magazin „Der Spiegel“ schrieb zu dieser Zeit: „Im Juni 1946 erhielten die deutschen Normalverbraucher in der britischen Zone 1.050, in der amerikanischen 1.270 und in der französischen Zone sogar nur 880 Kalorien (Nach einer Völkerbundrechnung benötigt ein nicht arbeitender Mensch täglich 2.400 Kalorien).“^[28] In der sowjetischen Besatzungszone war die Lage nicht ganz so katastrophal.

Die Lage in Deutschland wurde 1946 immer schlechter und 1947 geradezu dramatisch. Die amerikanische Regierung sah sich in dieser Situation nicht nur mit der Obstruktionspolitik der sowjetischen Seite konfrontiert, die immer mehr Reparationen durch Abbau von Industrieanlagen in ganz Deutschland verlangte, sondern auch durch die Politik Frankreichs. Die Regierung in Paris legte bis März 1948 im Alliierten Kontrollrat ihr Veto gegen die Bildung gesamtdeutscher Organe und gegen den Wiederaufbau der Wirtschaft in den Besatzungszonen ein. Die Regierung in Paris war nur bereit, über diese Fragen zu diskutieren, wenn gleichzeitig die Abtrennung des Rheinlandes und des Ruhrgebiets vom deutschen Staatsgebiet und deren wirtschaftliche Mitnutzung durch Frankreich beschlossen würden.^[29] Auf Vorhaltungen der amerikanischen Regierung, dass Frankreich mit dieser Obstruktionspolitik den wirtschaftlichen Wiederaufbau ganz Europas gefährde, wurde vom französischen Interimspräsidenten Bidault argumentiert, man müsse auf die Bedenken der kommunistischen Mitglieder der Regierung Rücksicht nehmen, ansonsten werde das Land noch mehr destabilisiert.

Spätestens Anfang 1947 war die Lage so verfahren, dass das Scheitern der amerikanischen Nachkriegspolitik in Europa – und damit des gesamten Projektes der internationalen Neuordnung – absehbar wurde. Zudem hatte sich die Lage in Griechenland zugespitzt. Mit Unterstützung des kommunistischen Jugoslawiens begannen die griechischen Kommunisten einen Bürgerkrieg gegen die Regierung in Athen. Gleichzeitig drängte Moskau die Türkei, ihr das Recht zur Kontrolle der Schifffahrt durch den Bosporus und die Dardanellen zu überlassen. Der Druck auf Präsident Truman, auf diese Lage zu reagieren, wurde immer größer. Am 12. März 1947 verkündete Präsident Truman die später nach ihm benannte Doktrin, wonach die Vereinigten Staaten jene Völker unterstützen würden, die sich im Kampf gegen bewaffnete Minderheiten oder äußere Feinde befänden, die sie unter ein totalitäres Regime zwingen wollten.^[30] Damit war die Politik des Offenhaltens der Kooperation mit der Sowjetunion beendet und der Kalte Krieg „offiziell“ eröffnet.

4.4 Die Ost-West-Konfrontation als Motor der Ordnungsbildung in Westeuropa

Dieser Schritt war angesichts der sowjetischen Politik unvermeidlich, wenngleich er bedeutete, dass die amerikanische Politik auf Dauer die Teilung Europas akzeptierte. Dieser Schritt ermöglichte es umgekehrt der Truman-Administration, die Frage des Wiederaufbaus Westeuropas – einschließlich der westlichen Besatzungszonen Deutschlands – mit neuer Energie anzugehen. Der amerikanische Außenminister George Marshall ging davon aus, dass jegliches Hinauszögern wirtschaftlicher Stützmaßnahmen aus Furcht, „durch einseitiges amerikanisches Vorgehen die Zusammenarbeit der Großmächte zu stören“, katastrophale Folgen haben werde und nur die kommunistischen Kräfte gestärkt würden.^[31] Nunmehr ging die Truman-Administration einseitig vor und setzte sich vor allem über die sowjetischen, aber auch über die französischen und britischen Bedenken hinweg.

Das Ergebnis war der Marshallplan. Er wurde am 4. Juni 1947 von Außenminister Marshall vorgestellt. Die Initiative bedeutete zweierlei: Zum einen sollten die Europäer mehr Kredite bekommen, damit der wirtschaftliche Aufschwung tatsächlich eintreten konnte. Im Gespräch waren 13 Milliarden US-Dollar, die zu den bereits vergebenen 12 Milliarden Dollar an bilateraler Hilfe hinzukommen sollten. Angesichts eines Bruttosozialprodukts der USA von 258 Milliarden Dollar war das ein erheblicher Betrag (5 Prozent). Diese Kredite sollten im Prinzip für alle europäischen Regierungen oder Verwaltungseinheiten zugänglich sein, also auch den deutschen Besatzungszonen und den Staaten im sowjetischen Einflussbereich. Bedingung für die Gewährung der Kredite war jedoch, dass die europäischen Regierungen sich zusammentaten „und in gemeinsamer Arbeit ein koordiniertes europäisches Wiederaufbauprogramm entwerfen.“^[32] Ziel war es laut George F. Kennan, dem eigentlichen Vater dieses Programms, „Westeuropa instand zu setzen, aus eigener finanzieller Kraft einen erträglichen Lebensstandard zu halten“ und damit der Gefahr vorzubeugen, dass kommunistische Kräfte in Westeuropa die Macht übernahmen und der ganze Kontinent in die Abhängigkeit von der Sowjetunion geriet. Kennan hielt die Beherrschung ganz Europas durch Moskau für eine wahrscheinliche Möglichkeit, von der er sagte, dass sie schlecht für die USA sei, aber auch nicht so schlecht, dass daraus eine Existenzgefährdung resultiere. Er hielt das kommunistische System für dauerhaft nicht überlebensfähig und ging davon aus, dass sich das Blatt nach einigen Jahrzehnten wieder wenden werde – wie Recht er damit hatte, konnte man 1989 erleben.

George F. Kennan im Jahr 1947

Der Marshallplan wurde von der Sowjetunion und deren Satellitenstaaten abgelehnt. Auch Finnland, welches zum sowjetischen Interessenbereich zählte und ähnlich starkem innen- wie außenpolitischen Druck ausgesetzt war wie die Tschechoslowakei, musste zähneknirschend ablehnen. Beginnend im Sommer 1947, wurden Verhandlungen der Europäer eingeleitet. Dazu waren sie laut Marshallplan verpflichtet. Ohne ein gemeinsames Konzept gab es kein Geld. Und Geld gab es auch nur, wenn dadurch die Lage der Menschen in den Westzonen Deutschlands verbessert wurde. Die Absicht der USA war es, angesichts der Gefahr des erneuten Zusammenbruchs Europas die „europäische Krankheit“ zu überwinden und die Europäer dazu zu zwingen, eine Föderation oder Konföderation oder irgendeine andere Art der multilateralen Kooperation zu bilden, die ihnen helfen sollte, die ewigen Streitigkeiten zu überwinden. Vor allem für die Wiedereingliederung Deutschlands in die europäische Völkerfamilie war es der Truman-Administration wichtig, dass europäische Strukturen geschaffen wurden. Der abgewählte britische Premierminister Winston Churchill hatte derartiges schon 1946 in seiner berühmten Züricher Rede gefordert. Diese fand zwar in der Öffentlichkeit – besonders unter jungen Menschen – große Resonanz, wurde aber weder in Frankreich noch in Großbritannien von der Politik aufgegriffen. Auch gab es eine pan-europäische Bewegung, die sich dem Gedanken einer europäischen Föderation verpflichtet fühlte, dennoch sah die politische Realität in den meisten Hauptstädten Europas anders aus.

Die Verhandlungen der Europäer wurden erst im lockeren Rahmen (das Verhandlungsgremium nannte sich Committee for European Economic Cooperation – CEEC) geführt. Im April 1948 wurde die Zusammenarbeit durch die Schaffung der Organisation for European Economic Cooperation (OEEC), mit Sitz im Chateau de la Muette in Paris, institutionalisiert. Sie sollte einen effektiven Rahmen für die spätere Verteilung der Gelder schaffen. Die Verhandlungen waren mühsam, aber sie mussten einen Erfolg erbringen, ansonsten hätte der Kongress den Krediten nicht zugestimmt. Wieder zeigte sich, dass jeder jedem misstraute und für sich irgendeinen Sonderstatus beanspruchte. Besonders Frankreich und Großbritannien setzten auf ihre besondere Rolle als Siegermächte und Kolonialmächte, die skandinavischen Länder betonten, wie wichtig es für sie sei, dass sie ihre Neutralität bewahrten, und andere versuchten Sonderregelungen für sich auszuhandeln. Westdeutschland war durch die amerikanisch-britische Bi-Zonenverwaltung und durch die französische Zonenverwaltung vertreten. Eine eigenständige deutsche Vertretung gab es nicht.

Es gelang trotz aller Schwierigkeiten bis April 1948 im Rahmen von technischen Arbeitsgruppen die wesentlichen Anforderungen zusammenzustellen und dann im Rat nach langem Hin und Her einstimmig zu verabschieden. Am Ende einigten sich die Teilnehmer auf ein Programm, welches über 17 Milliarden Dollar umfassen sollte und bei dem ein Verteilungsschlüssel gefunden wurde: Demnach sollten 24 % auf Großbritannien entfallen, 20 % auf Frankreich, 11,1 % auf Italien und 11 % auf Westdeutschland. Dass Westdeutschland immerhin 11 % bekommen sollte, war weniger dem Vertrauen in einen demokratischen Neuanfang in Deutschland geschuldet als vielmehr der Furcht, dass angesichts des dort vorherrschenden Hungers und Elends die Deutschen sich einer anderen radikalen Ideologie verschreiben könnten – oder dass sie in Massen versuchten auszuwandern. Mit den 11 % sollte erreicht werden, dass es wieder zu einer gewissen Erholung kommen konnte, allerdings sollte die Industrieproduktion das Niveau von 1936 nicht überschreiten. Dahinter stand die Furcht Frankreichs, dass das Ruhrgebiet zur erneuten Rüstungsschmiede Deutschlands werden könne. In diesem Zusammenhang forderte die französische Regierung weiterhin die Abtrennung des Ruhrgebiets oder einen Sonderstatus, der eine Form der direkten oder indirekten Kontrolle durch Frankreich ermöglichte.

Im Rahmen der CEEC-Verhandlungen wurde auch die Gründung der Europäischen Zahlungsunion beschlossen. Mit der Union sollten Hindernisse für die Konvertibilität der Währungen beseitigt und Mengenbeschränkungen abgeschafft werden. Am Ende wurden von Seiten des US-Kongresses knapp 13 Milliarden Dollar bewilligt, wobei die Europäer noch eine Reihe von Konzessionen machen mussten, die die Liberalisierung des Handels in Europa betrafen.^[33]

Die Marshallplan-Gelder wurden für vier Jahre vergeben und hatten den gewünschten Effekt, dass mit ihnen die wirtschaftliche Entwicklung gefördert wurde. Allerdings wäre ohne das gleichzeitige Drängen der USA auf Handelsliberalisierung der Effekt deutlich geringer ausgefallen. Ab April 1947 liefen ernsthafte multilaterale Gespräche über Zollsenkungen, an denen 23 Staaten der westlichen Hemisphäre teilnahmen. Die Verhandlungen begannen mit dem grundsätzlichen Bekenntnis der teilnehmenden Staaten, ihre Zölle zu reduzieren oder ganz abzuschaffen. Im Oktober 1947 warteten die Teilnehmer bereits mit einem ersten Abkommen auf, welches für 45.000 Positionen Zölle reduzierte oder abschaffte. Zur gleichen Zeit wurden die Verhandlungen über die Schaffung einer Internationalen Handelsorganisation eingestellt. Stattdessen wurden die Verhandlungen über den Zollabbau unter der Bezeichnung General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) fortgesetzt.

Für Westdeutschland wurden die Segnungen des Marshallplans mit Einführung der Währungsreform im Sommer 1948 spürbar. Aber die wirtschaftliche Entwicklung blieb begrenzt, da bis 1950 hinein noch Industrieanlagen abgebaut wurden^[34] und die Produktion von Stahl und Kohle auf Anordnung des Alliierten Kontrollrates auf das Niveau der frühen dreißiger Jahre beschränkt bleiben sollte. Erst mit der Erlangung der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland zum Herbst 1949 sollte sich die Situation langsam verbessern.

Die CEEC-Verhandlungen und deren Institutionalisierung im Rahmen der OEEC stellten einen „defining moment“ der Europäischen Geschichte dar. Unter dem sanften Druck des demokratischen Hegemons wurden die Europäer dazu gezwungen, miteinander in einem multilateralen Rahmen zu kooperieren. Das fiel vielen sichtlich schwer, denn Nationalismus, Egoismus, Überheblichkeit, Kurzsichtigkeit und das Streben nach kurzfristigen Vorteilen waren weitverbreitet. Männer und Frauen mit Augenmaß gab es überall, aber deren Stimmen wurden viel zu wenig gehört. Die europäischen Staatsmänner mussten aber kooperieren, denn ansonsten wäre es zu einem weiteren Kollaps Europas gekommen. Zudem gab es ein Ereignis, welches die Verhandlungspartner zur Kooperation zwang: Im Februar 1948 übernahmen in Prag die Kommunisten durch einen gewaltsamen Putsch die Macht, wobei Außenminister Jan Masaryk zu Tode kam („Prager Fenstersturz“). Damit schienen sich alle Befürchtungen über ein zunehmend aggressiveres Vorgehen der Sowjetunion und der von Moskau weitgehend gelenkten Kommunistischen Parteien zu bewahrheiten.

4.5 Initiativen für europäische Integration

Die von vielen Menschen damals gehegten Hoffnungen, wonach die Gründung der OEEC die Initialzündung für die europäische Einheit werden könnte, erfüllten sich in den kommenden Jahren aber nicht. Die OEEC beschränkte sich auf die Verwaltung der Mittel des Marshallplans und war ein Gremium, in dem über den Abbau von Handelsrestriktionen innerhalb Europas verhandelt wurde.^[35] Ab der Mitte der 50er-Jahre wurde ihre Bedeutung nachrangig. Auch ein Versuch der europäischen Einigungsbewegungen – zumeist junge Menschen, die die Vereinigten Staaten von Europa anstrebten und dabei von den USA unterstützt wurden – die europäischen Regierungen zu mutigen politischen Schritten zu veranlassen, hatte nur geringen Erfolg: Im Mai 1949 wurde in London im Rahmen des sogenannten Zehn-Mächte-Paktes zwar der Europarat gegründet, um ein Forum für eine breit angelegte politische Zusammenarbeit der Staaten Europas zu schaffen. Dieses Forum wurde aber wenig genutzt. Der Europarat blieb ein unverbindliches Gremium, welches der europäischen Integrationsbewegung keine wesentlichen Impulse verlieh.

Der wichtigste, der zündende Impuls für die europäische Integration sollte überraschenderweise aus Frankreich kommen. Anlass war weniger ein völliges Umdenken der bis dahin extrem restriktiv auf die Einhegung Deutschlands bedachten und mit einer europakritischen Haltung ausgestatteten französischen Regierung, als vielmehr der Versuch, einen Ausweg aus einer immer unhaltbareren Position zu finden. Es war der oben erwähnte Jean Monnet, der in dieser Situation aus der Not eine Tugend machte und den französischen Außenminister Robert Schuman von einer revolutionären Idee überzeugte – die Schaffung einer supranationalen Behörde.

Anlass war die Gründung der Bundesrepublik Deutschland, die auf Drängen der amerikanischen Administration im September 1949 erfolgt war. Die französische Regierung verfolgte die Sorge, dass im Ruhrgebiet die Stahl- und Kohleproduktion wiederaufgenommen würde und dass Deutschland erneut zu einer Bedrohung für Frankreich werden könne. Um den französischen Bedenken Rechnung zu tragen, wurde im November 1949 vereinbart, das Ruhrgebiet einer internationalen Kontrolle der Alliierten und der Benelux-Länder zu unterstellen (das sogenannte Ruhrstatut). Diese Regelung behinderte aber die industrielle Entwicklung Deutschlands und galt in der Bundesrepublik als unfair, weil sie ein dauerhaftes Diktat der Siegermächte über die wirtschaftliche Entwicklung Deutschlands bedeutete, weitergehender als die wirtschaftlichen Bestimmungen des Versailler Vertrags. Besonders für die Ende 1949 ins Amt gekommene Adenauer-Regierung stellte dieses Statut eine hohe politische Belastung dar. Die französische Regierung stand daher unter erheblichem Druck aus Washington, das Ruhrstatut wieder aufzugeben. Im Mai 1950 legte dann der französische Außenminister den nach ihm benannten Schuman-Plan vor, in dem vorgeschlagen wurde, die Stahl- und Kohleindustrie aller daran beteiligten europäischen Staaten unter die Kontrolle einer gemeinsamen, übernationalen Behörde zu stellen. Der deutsche Bundeskanzler Konrad Adenauer reagierte sofort positiv und Verhandlungen begannen, an denen neben Frankreich und der Bundesregierung auch die Regierungen der BeNeLux-Staaten sowie später auch Italiens mitwirkten. Nach knapp 11 Monaten war der Vertrag über die Etablierung einer Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) fertig und trat im Sommer 1952 für alle beteiligten Staaten in Kraft.^[36] Das war die Geburtsstunde der europäischen Integration. Auch hier war das Muster ähnlich: Die USA übten mehr oder weniger sanften Druck auf die französische Regierung aus, die in ihrer Politik gegenüber Deutschland immer noch den Zielen und Prinzipien der 20er-Jahre anhing und genau wie damals begann, den Bezug zur Realität zu verlieren. Die Truman-Administration verschärfte dieses Dilemma, indem sie Fakten schuf und die Regierung Frankreichs am Ende kaum noch eine andere Wahl hatte, als mit einer mutigen Initiative nach vorne zu gehen. Es kann dabei als ein Glücksfall der Geschichte gelten, dass ein derart unabhängiger und kreativer Mann wie Jean Monnet zur Stelle war und die richtige Idee einbrachte. Es hätte auch anders kommen können.^[37]

Jean Monnet und Adenauer im Jahr 1953

4.6 Die Regelung der sicherheitspolitischen Fragen

Die „Methode Monnet“, wie dieses Vorgehen danach genannt wurde, sollte kurz darauf erneut angewendet werden, um der französischen Politik aus einer weiteren Klemme zu helfen. Die Forderungen der USA und Großbritanniens nach einem deutschen Beitrag zur gemeinsamen Verteidigung des Westens hatten 1949 und 1950 zugenommen. Im Juni 1950 bekamen sie eine erneute Aktualität, als das kommunistisch regierte Nordkorea den Süden des Landes angriff. Zuvor hatte der nordkoreanische Diktator Kim Il-Sung von der Sowjetunion die dazu notwendigen Waffen (und die damit verbundenen Ausbildungsleistungen) erhalten und konnte sich auf das Wohlwollen Moskaus und der kommunistischen Führung Chinas verlassen.^[38] Die nordkoreanischen Truppen hatten bei ihrem Angriff weder Rücksicht auf die Bevölkerung noch auf die dort befindlichen kleinen Kontingente amerikanischer Streitkräfte genommen. Die kommunistischen Verbände waren kurz davor, die gesamte Halbinsel zu besetzen, erst eine amerikanische Gegenoffensive im Auftrag der Vereinten Nationen wendete den Kriegsverlauf.

Zwar war die Ausgangslage in Europa anders als auf der koreanischen Halbinsel (vor allem standen hier mehr amerikanische Soldaten, in Korea befanden sich im Juni 1950 keine US-Kampfeinheiten), aber nunmehr trat die Furcht vor einer sowjetischen Invasion in Europa in den Vordergrund. Diese Angst war nicht unbegründet, denn die Demobilisierung nach dem Zweiten Weltkrieg war asymmetrisch verlaufen: Die USA und Großbritannien hatten ihre in Europa stationierten Truppen relativ rasch demobilisiert.^[39] Auf dem europäischen Kontinent (d. h. weitgehend in Deutschland) standen 1950 gerade noch 6 amerikanische und 2 britische Divisionen, deren Bereitschaftsgrad nicht sehr hoch war. Auf sowjetischer Seite war die Demobilisierung sehr viel langsamer verlaufen. Im Jahr 1950 standen immer noch sechs sowjetische Armeen in Ostdeutschland. Das waren zwanzig Divisionen, deren Bereitschaftsgrad ab 1949 deutlich erhöht worden war (im Jahr 1950 standen ca. 600.000 sowjetische Soldaten in Ostdeutschland, 1947 waren es nur 350.000 gewesen). Zudem hatte die Sowjetunion im September 1949 ihren ersten erfolgreichen Kernwaffentest unternommen, was bedeutete, dass das amerikanische Nuklearwaffenmonopol seine Wirkung verlor.

Die Furcht vor einer militärischen Bedrohung durch die Sowjetunion stand schon zuvor im Raum, jetzt wurde sie aber immer akuter. In diesem Zusammenhang wurden erneut die unterschiedlichen Interessen der westlichen Partner deutlich, die sich aus der engen Verknüpfung der Sicherheitsproblematik mit der Deutschlandfrage ergaben. Von Briten und Franzosen auf der einen Seite und der Truman Administration auf der anderen Seite wurde dabei versucht, die jeweils andere Seite in schriftlich fixierte Abkommen einzuschließen.^[40] Während die USA das Ziel verfolgten, die westlichen Besatzungszonen Deutschlands wirtschaftlich und politisch zusammenzuschließen und Briten und Franzosen dahin zu drängen, gemeinsam mit dem entstehenden westdeutschen Staat (ab Mai 1949 der Bundesrepublik Deutschland) eine „dritte Kraft Europa“ zu bilden, die in der Lage sein sollte, wirtschaftlich wieder auf die Beine zu kommen und sich selber zu verteidigen,^[41] hatten Briten und Franzosen andere Vorstellungen. Die Regierung in London teilte zwar die amerikanische Zielsetzung, sie sah sich selbst aber nicht unbedingt als Teil der Lösung der Probleme des europäischen Kontinents, sondern legte Wert auf ihren Sonderstatus als Großmacht und als besonderer Verbündeter der USA.^[42] Das Hauptaugenmerk der britischen Politik lag unter der Führung der Labour Party zudem auf der Innen- und Sozialpolitik. Ansonsten sah sich Großbritannien für das Commonwealth verantwortlich, welches angesichts der Schwächung des Mutterlandes neu zusammengeführt werden sollte. Die Regierungen der neu geschaffenen Vierten Französischen Republik waren in sich zerrissen und verzettelten ihre Energien auf verschiedenen Schauplätzen.^[43] So war Paris erst einmal bemüht, das Kolonialreich in Südostasien wiederherzustellen (was zunehmend militärische Kräfte und ökonomische Ressourcen band, die eigentlich in Europa gebraucht worden wären). Ebenso wie die britische Regierung erwartete Paris, dass ein westdeutscher Staat entstehen würde, dessen Zukunft aber mit erheblichen Unsicherheiten behaftet sei. Die französische Regierung sah sich in Europa daher sowohl von einem wieder erstarkenden Deutschland als auch von der Sowjetunion bedroht. Sowohl für London wie für Paris war die sowjetische Bedrohung von mehr oder weniger unmittelbarer Natur, die deutsche war eher von mittelbarer Art. Beide Bedrohungen konnten nur durch die Verpflichtung der USA auf ein dauerhaftes verteidigungspolitisches Engagement in Europa gelöst werden.^[44]

In Washington hingegen traf die Idee, sich dauerhaft in Europa einbinden zu lassen, erst einmal auf wenig Begeisterung.^[45] Im Kongress war die Ablehnung am stärksten ausgeprägt. Die Truman-Administration – hierin aber durch eine Reihe von Senatoren und Abgeordneten aus beiden Häusern unterstützt – steuerte einen Mittelkurs an. Sie wollte ein längerfristiges militärisches Engagement nicht ausschließen, betonte aber gegenüber Briten und Franzosen, dass das nur möglich sei, wenn diese dem Kongress gegenüber deutlich machten, dass sie erhebliche Eigenleistungen erbrächten und zudem bereit seien, deutsche Beiträge zu einem westlichen Verteidigungsbündnis zu akzeptieren. Dahinter stand auch die Sorge der Militärs, dass ohne einen substanziellen deutschen Verteidigungsbeitrag die Verteidigung des freien Europas gegen eine sowjetische Invasion nicht möglich sei.^[46]

Im Ergebnis kam erst einmal der Brüsseler Pakt vom 17. März 1948 heraus, der ein Verteidigungsbündnis zwischen Großbritannien, Frankreich und den BeNeLux-Staaten angeblich gegen das Wiederaufleben der deutschen Bedrohung darstellte. Tatsächlich war er schon so angelegt, dass er auch als ein genereller Verteidigungsvertrag gelten konnte (und damit auch gegen die Sowjetunion gerichtet war). Allerdings war das, was die Alliierten an militärischer Schlagkraft aufbringen konnten, gering angesichts der sowjetischen Streitkräfte in Deutschland. Zudem waren Großbritannien und Frankreich mit einem Großteil ihrer militärischen Kräfte außerhalb Europas engagiert.

Von daher war es logisch, dass schon im Juli 1948 Verhandlungen über den Abschluss eines nordatlantischen Verteidigungspaktes begannen. Die USA-Regierung ging diese Verhandlungen mit einer gewissen Zurückhaltung an. Eigentlich war es nicht ihr Ziel, sich dauerhaft militärisch in Europa zu binden – auch eine Hegemonie wurde nicht angestrebt.^[47] Aber die offensichtliche Unfähigkeit der Europäer, auf absehbare Zeit eine eigene Verteidigungskapazität aufzubauen, bestärkten in der Truman-Administration diejenigen, die sich für eine längerfristige Kooperation mit Europa aussprachen. Die Kritiker dieses Vorgehens in der Administration – wie George F. Kennan – wurden dabei weitgehend marginalisiert.

Wichtig war es, für alle weiteren Schritte eine generelle Ermächtigung durch den Kongress (d. h. den Senat) zu erhalten, denn alle Fragen, die amerikanische Sicherheitsgarantien betrafen, gehörten zu den War Powers des Senats. Diese Ermächtigung gelang nach längeren Beratungen und Abwägungen. Am 11. Juni 1948 wurde im Senat die Vandenberg-Resolution mit großer Mehrheit verabschiedet. In ihr drückte der Senat seine grundsätzliche Unterstützung für die Idee aus, dass die USA regionale und andere kollektive Verteidigungsbündnisse unterstützen würden, wenn diese auf der dauerhaften und effektiven Bereitschaft der Partner beruhten, für die eigene Verteidigung und die gegenseitige Unterstützung alle Anstrengungen zu unternehmen.^[48] Vor allem legte die Resolution fest, dass jede Verpflichtung der USA im Rahmen der amerikanischen Verfassung stattfinden müsse, d. h. dass es der Kongress sei, der letztlich darüber entscheiden müsse, ob amerikanische Streitkräfte zur Verteidigung ihrer Verbündeten eingesetzt werden oder nicht.^[49] Damit waren wesentliche Parameter des Nordatlantik-Vertrages festgelegt: Die Beistandsklausel in Artikel 5 war so gehalten, dass es keine automatische Verpflichtung der USA zum Eingreifen geben sollte, sondern dass der Kongress sich eine Entscheidung vorbehielt. Das war nicht das Optimum, welches sich die europäischen Mächte erhofft hatten, aber die amerikanische Regierung hatte ihnen versprochen, als Ausgleich über eine fortgesetzte, zeitlich begrenzte militärische Präsenz der USA in Europa zu verhandeln.

Nach der Unterzeichnung des Nordatlantikpakts am 4. April 1949 und der nachfolgenden Ratifikation wurden die Verhandlungen entsprechend weitergeführt. Heraus kam das Konzept einer Nordatlantikvertragsorganisation (NATO genannt), die später ihren Hauptsitz in Europa haben und eine integrierte Struktur erhalten sollte.^[50] Ziel dieser Bemühungen war es, zwei unterschiedliche Zwecke miteinander zu verbinden: Für Briten und Franzosen war es wichtig, durch die integrierte Struktur die US-Streitkräfte stärker an die Verteidigung Europas zu binden. Insbesondere sollte der Oberkommandierende der NATO ein amerikanischer General sein, der gleichzeitig den Oberbefehl über die US-Streitkräfte in Europa hatte. Für Washington (und auch London) war die integrierte Struktur zudem eine wichtige Vorbedingung für die Einbeziehung eines deutschen Verteidigungskontingents. Es bestand Einigkeit darüber, dass deutsche Truppen keine eigenen Führungsstrukturen erhalten sollten und dass sie nur im Rahmen einer integrierten NATO-Struktur unter dem Oberbefehl eines amerikanischen Generals operieren sollten.

Als die entsprechenden Verhandlungen liefen und in eine wichtige Phase eintraten, legte der französische Ministerpräsident Pleven im Oktober 1950 einen Plan über die Gründung einer europäischen Verteidigungsgemeinschaft vor. Diese Idee wurde aus einer Verlegenheit heraus geboren. Die Idee einer Wiederbewaffnung Westdeutschlands war in Frankreich sehr umstritten. Im Parlament war dafür keine Mehrheit zu finden und auch in der Regierung gab es massive Widerstände (u. a. von Außenminister Robert Schuman). Der Pleven-Plan sollte – wie es ein französischer Beobachter später ausdrückte – die Wiederbewaffnung Deutschlands und dessen NATO-Beitritt verhindern.^[51] Die Befürworter des Plans begründeten diesen außerdem mit der Notwendigkeit, die Sowjetunion nicht übermäßig zu provozieren. Tatsächlich befürchteten im Jahr 1950 viele in den USA und Europa, dass ein Beschluss zur Aufnahme der Bundesrepublik in die NATO die Sowjetunion zu einem Präventivkrieg provozieren könne.^[52]

Der Pleven-Plan – an dessen Entwurf Monnet mitgewirkt hatte – sah eine integrierte europäische Verteidigungsstreitmacht vor, in die auch deutsche Kontingente eingebaut werden sollten. Diese sollten aber bezüglich der Möglichkeit nationaler deutscher Führungsebenen (nicht höher als Bataillon) und der Bewaffnung beschränkt bleiben. Zudem sollte Deutschland insofern einen Sonderstatus einnehmen, als es keine eigenen nationalen Truppenverbände beibehalten durfte (was anderen Staaten eingeräumt wurde). Das Projekt war das Produkt eines sehr komplizierten Abstimmungsprozesses innerhalb Frankreichs, wobei die Regierung schwach, das Parlament aber stark und die Veto-Macht einzelner Parteien außerordentlich groß war.^[53]

Die anfänglichen Reaktionen sowohl Washingtons als auch Londons waren verhalten, aber zunehmend ermunterten sie die Kontinentaleuropäer zu entsprechenden Verhandlungen. Die Bundesregierung war ursprünglich aufgrund der beabsichtigten Diskriminierung Deutschlands (die viel weiterging als entsprechende Überlegungen im Rahmen der Gespräche über die Einbeziehung Deutschlands in die zu schaffende NATO) auch nicht begeistert. Aber Adenauer sah in dem Entwurf zwei Chancen: zum einen die Möglichkeit der Wiedererlangung der vollen Souveränität der Bundesrepublik Deutschland; und zum anderen die Aussicht, den Prozess der europäischen Einigung weiterzutreiben. Was die erste Frage betraf, so wurde der Bundesregierung in Bonn anfangs wenig Hoffnung gemacht, aber im Laufe der Zeit gelang es, für den Fall einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) eine teilweise Suspendierung des Besatzungsstatuts vom 10. April 1949 zu verhandeln, die einerseits die Souveränität der Bundesrepublik in der Frage der Außenpolitik und der Finanzpolitik herstellte, andererseits aber auch den Besatzungsmächten in zentralen Fragen Rechte beließ (insbesondere was Berlin sowie die Frage der Deutschen Einheit betraf). Was die europäische Integration anbelangte, so gelang es Adenauer, in den Vertragstext eine Bemühensklausel einzufügen, die darauf hinauslief, nach Umsetzung der Verteidigungsgemeinschaft Verhandlungen in Richtung einer politischen Union Europas einzuleiten. Für Adenauer war diese Klausel wichtig, denn mit der Förderung des Europagedankens konnte er den Widerstand der SPD bekämpfen, die vor allem gegen die militärische Westintegration opponierte, aber nicht gegen den Europagedanken eingestellt war. Zudem sah Adenauer nur in Europa eine Zukunft für Deutschland.

Je mehr die Verhandlungen Fortschritte erzielten – am 27. Mai 1952 waren sie abgeschlossen –, umso mehr begann sich Frankreich jedoch von dem Projekt zurückzuziehen.^[54] Die Regierungen Pinay, Maier und Laniel zögerten die Ratifikation heraus und bevor der französische Premierminister Pierre Mendès-France den Vertrag zur Ratifikation in der Nationalversammlung vorlegte, hatte er Forderungen auf Neuverhandlungen gestellt, die von den anderen Partnern als nicht akzeptabel angesehen wurden. Die Nationalversammlung lehnte die Ratifikation im August 1954 ab und damit war die EVG begraben.

Nur wenige Wochen später (28. September bis 3. Oktober 1954) wurde unter amerikanischer Initiative auf der Londoner Neun-Mächte-Konferenz die Frage der deutschen Wiederbewaffnung und der militärischen Integration geregelt. Die Bundesrepublik wurde nunmehr eingeladen, der NATO sowie dem abgeänderten Brüsseler Pakt beizutreten. Der Brüsseler Vertrag hieß nunmehr Westeuropäische Union (WEU). Die Bundesrepublik sollte eine Streitmacht von bis zu 500.000 Mann aufstellen, musste sich aber verpflichten, die Charta der Vereinten Nationen zu respektieren, die Frage der Wiedervereinigung nicht durch Gewalt zu lösen, keine Massenvernichtungswaffen herzustellen und sich in einem noch zu regelnden Verfahren Restriktionen bei der Herstellung von Waffen zu unterwerfen. Die Kontrollen zur Überprüfung der Deutschland auferlegten Beschränkungen (ABC-Verbot, Herstellungskontrollen für bestimmte Waffensysteme) sollten durch die WEU durchgeführt werden. Dafür wurde das Besatzungsstatut von 1949 aufgehoben und der Bundesrepublik weitgehende außenpolitische Souveränität eingeräumt. Die deutschen Truppen sollten nur im Rahmen der NATO eingesetzt werden. Eine eigene nationale Führungsfähigkeit (das hieß: kein Generalstab) blieb der Bundesrepublik untersagt. Dafür wurde die integrierte Struktur der NATO ausgebaut. Aber die Bundeswehr konnte eigenständig Militärverbände in der Größenordnung von Divisionen aufstellen und führen.

Die Verhandlungen ließen erkennen, dass ein umfassendes „settlement“ getroffen worden war, mit dem alle Seiten leben konnten. Die Bundesregierung konnte die Wiedererlangung der Souveränität feiern und den mit dem Aufbau der Bundeswehr verbundenen Statusgewinn. Die USA und Großbritannien waren erfreut über den absehbaren Zuwachs an Streitkräften zur Verteidigung Westeuropas und die damit verbundene Entlastung. Aber auch Frankreich hatte sich in vielen Fragen durchgesetzt: So sollten die Kontrollen Deutschlands durch die WEU durchgeführt werden (nicht durch die NATO), und die integrierte Struktur der NATO (das Hauptquartier befand sich in Paris) sorgte dafür, dass die Amerikaner in die europäische Sicherheit eingebunden blieben, während die Deutschen unter Kontrolle waren.^[55] Aber auch die Sowjetunion, die seit 1954 eine kollektive Führung hatte und zunehmend mit inneren Problemen zu kämpfen hatte, konnte über diese Regelung zufrieden sein, denn die Aufrüstung der Bundesrepublik Deutschlands blieb beschränkt und erlaubte den vermeintlichen „Revanchisten“ in Bonn keine Möglichkeit des eigenständigen militärischen Vorgehens.^[56] Dieses „settlement“ war weniger das Ergebnis einer hegemonialen Planung der USA als vielmehr eines komplexen Verhandlungsprozesses, bei dem nicht nur Regierungen, sondern auch Parlamente, die Öffentlichkeit und Experten wichtige Rollen spielen sollten. Das Ergebnis stand nicht von vornherein fest. Vor allem die USA hatten ursprünglich nicht beabsichtigt, sich in derart detaillierter Weise in die Verteidigung Westeuropas einbinden zu lassen. Sobald die Truman-Administration mit Unterstützung des Senats angesichts der sowjetischen Bedrohung die Gründung und die Einbeziehung der Bundesrepublik Deutschlands in die westliche Staatengemeinschaft und deren Verteidigungsanstrengungen gefordert hatte, musste sie sich jedoch mehr oder weniger darauf einlassen, dass sie stärker und dauerhafter in die Verteidigung Europas integriert wurde, als es ihr recht war.

4.6 Die Fortsetzung der europäischen Einigung

Die Neuregelung der europäischen Verhältnisse nach 1945 ist unvollständig ohne die Fortsetzung des europäischen Einigungsprozesses. Die Ablehnung der EVG durch die französische Nationalversammlung im August 1954 war vor allem in der Öffentlichkeit stark kritisiert worden, denn es war der Eindruck entstanden, dass der europäische Einigungsprozess zum Stillstand gekommen war. Aber auch die USA drängten darauf, dass die Europäer mehr dafür taten, dass die Zollschranken zwischen ihnen aufgehoben wurden. Letztlich ging es Washington darum, dass der beginnende wirtschaftliche Aufschwung nicht gefährdet wurde. Auf Anregung einiger europapolitisch engagierter Politiker wurde im Juni 1955 in der sizilianischen Stadt Messina eine Außenministerkonferenz der EGKS-Staaten veranstaltet, die sich mit der Frage nach der künftigen Zielrichtung Europas befassen sollte. Die Außenminister kamen überein, dass nach dem Fehlschlag der politischen und militärischen Integration versucht werden sollte, auf dem Gebiet der Wirtschaft und der friedlichen Nutzung der Atomenergie die Zusammenarbeit zu vertiefen. Der damalige belgische Außenminister Paul Henry Spaak – ein überzeugter Europäer – wurde beauftragt, mithilfe einer Kommission entsprechende Vorschläge auszuarbeiten. Ein Jahr später legte diese Kommission einen Bericht vor, der die Aufhebung der Zölle innerhalb der Staaten der Gemeinschaft und die Erhebung eines Außenzolls vorsah und der dafür die Übernahme der supranationalen Grundstruktur der EGKS empfahl. Für den Bereich der Atomenergienutzung wurde eine eigenständige Regelung vorgeschlagen, die ebenfalls mit supranationalen Institutionen arbeiten sollte. Die nachfolgenden Verhandlungen erwiesen sich als mühsam und führten zu manchem „Kuhhandel“. Vor allem auf französischer Seite war die Skepsis groß. Einen Umschwung in der Haltung von Paris gab es erst, nachdem im Verhandlungspaket auch massive Subventionen für die Landwirtschaft vereinbart worden waren, die vor allem den französischen Bauern zugutekamen. Bei dem Einschwenken Frankreichs dürfte noch eine andere Erfahrung hereingespielt haben: Ende 1956 scheiterte die militärische Intervention Großbritanniens und Frankreichs gegen die Verstaatlichung des Suez-Kanals durch den damaligen ägyptischen Präsidenten Gamal Abdel Nasser am Widerstand der Sowjetunion und der USA. Die Eisenhower-Administration ließ mehr als deutlich erkennen, dass sie die kolonialen Ambitionen beider Verbündeter missbilligte und dass ihr daran gelegen war, dass sowohl London wie auch Paris ihre kolonialen Besitztümer so bald wie möglich in die Unabhängigkeit entließen. Während die britische Regierung daraus den Schluss zog, nie wieder ohne Zusammenwirken mit den USA international zu intervenieren, schien das gescheiterte Suez-Abenteuer in Paris die Überzeugung geweckt zu haben, dass eine Stärkung Europas auch das Gewicht Frankreichs vergrößern könnte.

Die im März 1957 in Rom unterzeichneten Verträge über die Einrichtung einer Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und einer Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM) markierten den Beginn einer ganz neuen Entwicklung für die sechs daran beteiligten Staaten:^[57]

• Mit der Einrichtung einer Zollunion wurden die Zölle aller EWG-Staaten untereinander nach und nach abgeschafft (tatsächlich trat das erst 1968 im vollen Umfang ein).

• Die entsprechenden Vereinbarungen sahen auch vor, dass andere nationale Bestimmungen, die den innergemeinschaftlichen Handel beschränkten, nach und nach beseitigt werden sollten. Das bedeutete die Abschaffung von nicht-tarifären Handelshemmnissen (vor allem Bestimmungen, die Normierung, Qualitätsstandards und Sicherheitsbestimmungen betrafen) und von Wettbewerbsvorteilen (hauptsächlich Subventionen) sowie deren Ersetzung durch gemeinschaftliche Wettbewerbspolitik.

• Der EWG-Vertrag sah die Einrichtung eines Europäischen Sozialfonds vor, aus dem Beschäftigungsvorhaben finanziert werden sollten. Des Weiteren wurde eine Europäische Investitionsbank (EIB) gegründet, um Kredite an die Privatwirtschaft oder an die öffentliche Wirtschaft zu vergeben. Auch ein Europäischer Entwicklungsfonds wurde gegründet – hauptsächlich, um Entwicklungsvorhaben in früheren Kolonien Frankreichs zu fördern.

• Die Bestimmungen des EURATOM-Vertrages ermöglichten auch der Bundesrepublik Deutschland die friedliche Nutzung der Kernenergie.

• EWG und EURATOM wurden nicht durch eine Hohe Behörde geführt (wie die EGKS), sondern das wichtigste Entscheidungsorgan war der Rat der Minister (wo Mehrheitsentscheidungen möglich waren). Der Ministerrat erhielt praktisch eine Gesetzgebungskompetenz, denn er konnte entweder unmittelbar wirksame Verordnungen erlassen oder aber Richtlinien beschließen, die für die nationalen Gesetzgeber bindend waren. Ihm zugeordnet war die Kommission, die aus supranationalen Beamten bestehen sollte und die neben der Ausführung der Entscheidungen des Ministerrates auch eine regierungsunabhängige Initiativkompetenz zugesprochen bekam. Zudem sollte es eine parlamentarische Versammlung sowie einen Gerichtshof geben.

Mit diesen Regelungen wurde ein völlig neuer Weg beschritten, den seither auch keine andere Staatengruppe eingeschlagen hat. Die Einrichtung supranationaler Gemeinschaften, in denen ein politisches Entscheidungsorgan bestand, welches mit Mehrheit entschied, schaffte eine neue Konstellation. Dadurch wurde es den nationalen Regierungen möglich, die wesentliche Richtung mitzubestimmen, aber das Fehlen der Einstimmigkeitsregel bedeutete auch einen hohen Anreiz, kooperative Lösungen anzustreben und nicht bis zum Letzten die eigenen Interessen durchbringen zu wollen. Während die politische Bedeutung der EURATOM begrenzt blieb, erwies sich die EWG als der Initialzünder zu einer weitergehenden europäischen Einigung, die sich selbst größte Optimisten 1957 nicht hatten vorstellen können.

Die Schaffung eines einheitlichen Zollraums vergrößerte die Chancen des wirtschaftlichen Wachstums für alle EWG-Staaten. Neben dem weltweiten Abbau der Zölle im Rahmen der GATT-Verhandlungen (die bis 1995 erfolgreich liefen) war die Schaffung der EWG der wichtigste Beitrag zum wirtschaftlichen Aufstieg der in ihr vertretenen Staaten und sorgte dafür, dass die EWG (und später die EG) attraktiv für andere wurde. Der komplizierte supranationale Aufbau der EWG sorgte dafür, dass nationale Interessen und europäische Interessen miteinander abgewogen werden mussten und somit der politische Impuls für die Fortsetzung und Erweiterung der Integration erhalten blieb. Die Aufgaben der Kommission waren so umfangreich (Abbau nicht-tarifärer Handelshemmnisse, Angleichung der Wettbewerbspolitik, Verwaltung Subventionen), dass ein größerer Apparat notwendig wurde, der wiederum ein zusätzliches Gewicht für Europa als politische Institution darstellte. Die Schaffung des Europäischen Gerichtshofes sollte sich als ein weiterer Faktor der Integration erweisen: Im Jahr 1979 kürzte der Gerichtshof im Rahmen des Cassis-de-Dijon-Verfahrens die Bemühungen der EU-Kommission um Vereinheitlichung von Qualitäts- und Sicherheitsstandards für kommerzielle Produkte ab, indem er feststellte, dass alle Produkte, die in einem EU-Mitgliedstaat vorschriftsmäßig hergestellt worden sind, in allen anderen Mitgliedstaaten verkauft werden dürfen.^[58]