Der INF-Vertrag im Epochenwandel

1 Einleitung

Die jüngste Diskussion über das Ende des INF-Vertrags hat sich auf Veränderungen der militärstrategischen Landschaft konzentriert, die meist überbewertet wurden. Sie verblieb zudem auffällig unhistorisch, die historische Dimension des Themas kam zu kurz. Die Tatsache, dass das Zustandekommen des Vertrags einen Epochenbruch in der Nachkriegsgeschichte Europas markierte, wird dabei ebenso wenig gewürdigt wie die Tatsache, dass das Ende dieses Vertrages ebenso einen Epochenbruch darstellt.

Die Überwindung des Kalten Kriegs und die „Wende“ in Europa waren, bei allem Respekt für die Bemühungen und Erfolge der Väter der Entspannungspolitik, nicht so sehr das Resultat zielgerichteter Außenpolitik, sondern eines epochalen Ereignisses: des Zerfalls der Sowjetunion – für den jetzigen Präsidenten Russlands die größte geopolitische Katastrophe des 20. Jahrhunderts.

Als Michail S. Gorbatschow im Jahre 1985 Generalsekretär der KPdSU wurde, übernahm er ein Imperium, das an seinen Widersprüchen zu scheitern drohte. Um das Bröckeln der sowjetischen Machtgrundlagen aufzuhalten, setzte er auf seine Reformpolitik der „Perestroika“ suchte die Sowjetunion aus ihrer Selbstisolierung herauszuholen und in ein „gemeinsames Haus Europa“ zu führen. Dazu brauchte er den Ausgleich mit dem Westen, und das war schwerer als gedacht. Als der damalige deutsche Außenminister Hans-Dietrich Genscher beim Weltwirtschaftstreffen in Davos 1987 dafür warb, Gorbatschow ernst und beim Wort zu nehmen, hielten ihn seine westlichen Partner für blauäugig und mokierten sich über „Genscherismus“. Die amerikanischen Präsidentenberater von Robert Gates bis Brent Scowcroft hielten Gorbatschows „neues Denken“ bestenfalls für Theater, schlimmstenfalls für einen Täuschungsversuch.^[1]

Aber Gorbatschow gab nicht auf und setzte, um vom Westen als Partner akzeptiert zu werden, auf das Thema Abrüstung. Diese sollte, wie er seinen engsten Mitarbeitern erklärte, „zur Lokomotive unserer Außenpolitik der Perestroika“ und zum „Schlüssel unseres Verhältnisses zum Westen“ werden.^[2] Den größten Grenznutzen erhoffte er sich von den Genfer Verhandlungen über nukleare Mittelstreckenwaffen, in denen es nicht nur um Abrüstung, sondern um einen harten politischen Machtkampf zwischen Ost und West ging. Gorbatschow war sich aber auch der Gefahren bewusst, die die neuen Mittelstreckenraketen für die Sowjetunion gebracht hatten.^[3]

2 Der Doppelbeschluss

In den frühen 1970er Jahren hatte die Sowjetunion mit dem Aufbau eines – wie Helmut Schmidt es nannte – „eurostrategischen“ Potentials begonnen: mit der Stationierung der Mittelstreckenrakete SS 20, die gegen Westeuropa, nicht aber gegen die USA einsetzbar war. In westlichen Hauptstädten bestand der Verdacht, die Sowjets wollten die Glaubwürdigkeit der von den amerikanischen Interkontinentalwaffen für Westeuropa gewährleisteten Abschreckung erschüttern, um Europa erpressen zu können. Mitterand meinte gar, die Sowjetunion häufe Waffen an, um einen Krieg gewinnen zu können, ohne ihn zu führen.^[4]

Die NATO nahm die SS 20 als strategische und politische Herausforderung an, und beschloss als Gegenmaßnahme die Stationierung der amerikanischen Mittelstreckenrakete PERSHING 2 sowie nuklearfähiger Marschflugkörper an Standorten in Westeuropa, wo sie die Sowjetunion erreichen konnten. Diese „Nachrüstung“ sollte jedoch hinfällig werden, wenn sich die Sowjets in Verhandlungen zum Abbau ihrer „Vorrüstung“ bereit erklärten. Die aber dachten gar nicht daran und setzten stattdessen auf den politischen Widerstand, der sich in Westeuropa und vor allem in der Bundesrepublik Deutschland gegen die Stationierung der PERSHING formierte: Zwei Drittel der Bevölkerung lehnten sie in Umfragen ab, Hunderttausende strömten zu einer Protestdemonstration im Bonner Hofgarten, Dichter und Denker engagierten sich leidenschaftlich. Die SPD knickte ein und desavouierte den Erfinder des Doppelbeschlusses, ihren Bundeskanzler Helmut Schmidt.^[5] Es kam zum dramatischen Regierungswechsel, die neue Regierung Kohl/Genscher hielt am Doppelbeschluss fest und nahm dafür einen harten innen- und außenpolitischen Machtkampf in Kauf.

3 INF Verhandlungen und die Null-Lösung

Auf das Verhandlungsangebot der USA über die Begrenzung der Mittelstreckenraketen ließ sich die sowjetische Führung vor allem ein, um die Erwartungen im deutschen „Friedenslager“ nicht zu enttäuschen. Die Verhandlungen wurden 1981 in Genf aufgenommen, aber als der Deutsche Bundestag im November 1983 der Stationierung der PERSHING 2 zustimmte, verloren sie für die Sowjets ihren Sinn, sie brachen sie ab.^[6] Drei Jahre später stimmten sie zwar schon unter Gorbatschows Vorgänger Tschernenko neuen Verhandlungen über Kern- und Weltraumwaffen in Genf zu, verhinderten aber durch ein striktes Junktim zwischen Offensiv- und Defensivwaffen und mit der Forderung nach Einbeziehung britischer und französischer Systeme jeden Fortschritt.

Dann kam Gorbatschow und räumte auf. Er akzeptierte ein eigenes Gremium für die Verhandlungen über Mittelstreckenwaffen und verzichtete auf die Anrechnung britischer und französischer Systeme. Kaum hatte er sich zum Abschluss eines separaten INF-Abkommens bereit erklärt, sorgte er in der letzten Verhandlungsrunde, die am 23. April 1987 in Genf begann, für spektakuläre Fortschritte. Es kam zur „doppelten Nulllösung“, mit der nicht nur die „Long Range Intermediate Nuclear Forces (LRINF)“ im Reichweitenband 1.000 – 5.000 km verboten wurden, die bisher Gegenstand der Verhandlungen waren, sondern auch Flugkörper mit 500 – 1.000 km Reichweite, die „Short-Range Intermediate Nuclear Forces (SRINF)“. Am 5. Dezember 1987 setzten Reagan und Gorbatschow ihre Unterschriften unter den Vertrag, drei Jahre danach waren 846 amerikanische und 1.846 sowjetische Raketen zerstört, darunter die SS 20, die den ganzen Streit ausgelöst hatte.

Auch wenn die doppelte Nulllösung in der NATO umstritten war und der Streit, wie das Bündnis in Zukunft nuklear aufgestellt sein sollte, auch nach Abschluss des INF-Vertrags weiterging – Gorbatschow hatte ein wichtiges Ziel erreicht: Er wurde von den maßgeblichen westlichen Führern als Partner für die Bemühungen zur Überwindung des Kalten Kriegs ernst genommen. Für die Aufnahme der Sowjetunion in ein „gemeinsames Haus Europa“ musste er allerdings eine weitere Abrüstungsleistung erbringen: den Abbau der konventionellen Überlegenheit des Warschauer Pakts in Europa.

4 Die KSE-Verhandlungen und die Charta für Europa

Die Überlegenheit der Sowjetunion bei den konventionellen Streitkräften in Europa war seit Beginn des Kalten Kriegs eine strategische Schwachstelle, die die NATO für ihre empfindlichste hielt. Wohl nicht zu Unrecht, wie Verteidigungsminister Dmitri Jasow in einem Appell an die sowjetische Verhandlungsdelegation vor der Unterzeichnung des KSE-Vertrags bestätigte: „Bedenkt, was ihr aufgeben wollt! Unsere Streitkräfte in Europa sind die stärksten der ganzen Geschichte. Wir müssen nur den Befehl geben, und sie werden rollen, eine unaufhaltsame Welle, bis zum Englischen Kanal.“^[7]

Gorbatschow kannte den Stellenwert, die der Westen der konventionellen Rüstungskontrolle für den Abbau der Invasionsfähigkeit des Warschauer Pakts beimaß. Als die seit 1973 in Wien zäh dahinlaufenden Verhandlungen zwischen den Bündnissen über gegenseitige und ausgewogene Truppenverminderungen in Mitteleuropa (MBFR) ergebnislos ausliefen, ergriff er eine Initiative für Verhandlungen über konventionelle Streitkräfte in ganz Europa. Die NATO nahm die Anregung auf, und die Mitgliedstaaten beider Militärbündnisse einigten sich am 10. Januar 1989 in Wien auf ein Mandat für „Verhandlungen über die Konventionelle Sicherheit in Europa (VKSE)“. Sie wurden im KSZE-Prozess verankert, in dem seit der Schlussakte von Helsinki von 1973 alle 35 europäischen Staaten sowie die USA und Kanada blockübergreifend zusammenwirkten, um Sicherheit und Zusammenarbeit zu festigen – für viele in der Vision eines gemeinsamen Hauses Europa.

Die KSE-Verhandlungen fielen in einen Zeitraum, in dem sich das östliche Verteidigungsbündnis in Auflösung befand. Schon 1987 hatte der Warschauer Pakt seiner offensiven Militärstrategie abgeschworen, nunmehr war auch die Sowjetunion im Prinzip bereit ihre Fähigkeiten zu einer raumgreifenden Invasion Westeuropas zur Disposition zu stellen. Zudem war durch die Verhandlungen über die äußeren Aspekte der deutschen Wiedervereinigung eine Dynamik entstanden, die für die KSE-Verhandlungen nicht ohne Auswirkungen bleiben konnte: Im Rahmen der 2+4-Verhandlungen waren der Abzug der Roten Armee aus Deutschland und die Festschreibung einer Obergrenze für die Streitkräfte des vereinigten Deutschlands vereinbart worden.^[8] Dennoch gestalteten sich die Verhandlungen mühsam. Erst in letzter Minute konnte eine Einigung über den KSE-Vertrag hergestellt werden.

Für Dezember 1990 hatte die französische Regierung zu einem KSZE-Gipfel in Paris eingeladen, welcher das Ende des Ost-West-Konflikts und eine „Charta für ein neues Europa“ beschließen sollte – für Gorbatschow ein Traumziel. Der Westen machte den Abschluss dieser Konferenz aber von der vorherigen Unterzeichnung eines Vertrags zur Herstellung konventionellen Gleichgewichts in Europa abhängig. Dieses Junktim gab, als die Verhandlungen kurz vor dem Scheitern standen, den Ausschlag für den erfolgreichen Abschluss des KSE-Vertrags. Die Delegationsleiter in Wien konnten ihn am 18. November 1990, einen Tag vor Beginn des KSZE-Gipfeltreffens, paraphieren, sodass ihn die Regierungschefs und Außenminister, wie verabredet, zu Beginn des Gipfeltreffens in Paris unterzeichnen konnten.^[9] Die Charta für ein neues Europa war gerettet und konnte eindrucksvoll eine neue Epoche verkünden: „Das Zeitalter der Konfrontation und der Teilung Europas ist zu Ende gegangen. Wir erklären, dass sich unsere Beziehungen künftig auf Achtung und Zusammenarbeit gründen werden. Europa befreit sich vom Erbe der Vergangenheit. Durch den Mut von Männern und Frauen, die Willensstärke der Völker und die Kraft der Ideen der Schlussakte von Helsinki bricht in Europa ein neues Zeitalter der Demokratie, des Friedens und der Einheit an.“^[10]

5 Das Ende der Wende

Ein Jahr später löste sich die Sowjetunion auf, und Gorbatschow verlor sein Amt. Das neue Russland definiert sich seit Putin zunehmend in Abgrenzung und Gegnerschaft zum Westen, auch wenn der Westen an dieser Entwicklung nicht immer schuldlos war. Der Kurs der Konfrontation fällt zusammen mit dem angestrebten Wiederaufstieg Russlands zur Supermacht – so wie der Zerfall der Supermacht Sowjetunion den Weg zur Wende möglich gemacht hatte. Die Träume von einer gesamteuropäischen Partnerschaft, die vor einem Vierteljahrhundert die politische Agenda bestimmten, sind verflogen, es droht ein neuer Kalter Krieg. Das Ende des INF-Vertrags markiert den Epochenbruch – wie sein Zustandekommen ein neues Zeitalter der Demokratie, des Friedens und der Einheit einleiten wollte.^[11]

Verglichen mit diesem politischen Bruch sind die militärstrategischen Folgen des Fortfalls des INF-Vertrags eher unerheblich. Mittelstreckenraketen und Marschflugkörper, wie sie der Vertrag verbietet, haben heute für beide Seiten nicht mehr die früher entscheidende Bedeutung, see- und luftgestützte Marschflugkörper, die vom Vertrag nicht erfasst werden, haben ihre Rolle weitgehend übernommen. Ihre Erfassung, die auch den Ausbau von Abfangsystemen berücksichtigen müsste, in einem neuen INF-Vertrag wäre mit den gängigen Methoden der Rüstungskontrolle und insbesondere der Verifikation schwer machbar. Ein Streit um die Stationierung neuer amerikanischer Mittelstreckenwaffen in Europa erscheint bei Abwägung des (strategischen) Nutzens gegen den (politischen) Schaden unwahrscheinlich: In den alten europäischen NATO-Staaten wäre mit erheblichem politischen Widerstand gegen ein Stationierung zu rechnen; für die dafür aufgeschlossenen neuen NATO-Staaten in Osteuropa wäre sie militärstrategisch wenig sinnvoll, weil die dort schon vorhandenen und ausbaufähigen Kurzstreckensysteme Russland erreichen können.

Für die Rüstungskontrolle könnte ein regionaler INF-Ansatz eher außerhalb Europas denkbar werden. China unterhält das weltgrößte Arsenal ballistischer Raketen, mindestens die Hälfte davon im Mittelstreckenbereich. Mittelstreckenraketen mit der Reichweite des INF-Vertrags können von chinesischem Territorium militärische Einrichtungen der USA in Asien erreichen. Amerikanische Bemühungen um Stationierung eigener Mittelstreckenraketen in Guam, aber auch in verbündeten und befreundeten Staaten Asiens und des Pazifikraums erinnern an das Nachrüstungsprogramm der NATO in den 80er Jahren, dessen letzte Konsequenz die Nulllösung war. Im asiatischen Umfeld wird allerdings der ungewohnte Gedanke gegenseitiger Rüstungskontrolle kaum die erste Wahl sein.

In Europa dagegen – und insbesondere in Deutschland – wird heute wie gestern auf Parteitagen und in Parlamenten gefordert, die Rüstungskontrolle „wieder ganz oben auf die internationale Tagesordnung zu setzen“. Aber Rüstungskontrolle ist ein Instrument. Sie kann nur erfolgreich sein, wenn die Politik, der sie dienen soll – gleichsam als Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln – von den maßgeblichen Akteuren der Staatenwelt mitgetragen wird. Beim Abschluss des INF-Vertrags sollte die Rüstungskontrolle der Überwindung der Ost-West-Konfrontation, dem Aufbau eines „gemeinsamen europäischen Hauses“ dienen. Von solchen gemeinsamen Zielen sind wir heute weit entfernt.

Und Veränderungen der politischen Landschaft, die sich auf die Chancen der Rüstungskontrolle auswirken könnten, sind – bei aller Unberechenbarkeit führender Akteure – in absehbarer Zukunft nicht zu erwarten.