Unteilbare Sicherheit durch nukleare Teilhabe in der asymmetrischen NATO

1 Einleitung

Die verschiedenen Aussagen von US-Präsident Donald Trump und seiner sicherheitspolitischen Berater zur NATO und zum Schutz der amerikanischen Bündnispartner durch erweiterte nukleare Abschreckung^[1] haben in Europa verbreitete Sorgen und Angst ausgelöst. Es besteht die Befürchtung, dass sich die USA nicht an die bisher geltenden Verpflichtungen des Nordatlantik-Vertrages – insbesondere dessen Beistandsklausel (Artikel 5) – halten könnten.^[2] Die neue amerikanische Administration ist mit dem erklärten Ziel angetreten, bestehende innen- und außenpolitische Strukturen zu zerstören. Das Ziel ist es, die Stellung der USA weltweit zu verbessern, indem bisher von den USA getragene Lasten auf andere Staaten umverteilt werden. Dieses Programm der Disruption, so die Vermutung, wirkt sich in zweifacher Hinsicht auf die geltende erweiterte Abschreckung mit Kernwaffen aus: Zum einen würden militärische Gegner nicht mehr im bisherigen Maße von Angriffen auf die NATO-Staaten abgeschreckt und/oder könnten die Risiken für weniger wahrscheinlich halten, dass die NATO auf konventionelle Angriffe mit einem Ersteinsatz von Kernwaffen reagiert. Zum anderen müssten die NATO-Partner der USA fürchten, dass sie im Falle eines Angriffs nicht mehr im bisherigen Maße militärisch unterstützt und geschützt wären, sondern den angreifenden Gegnern preisgegeben werden könnten. Wenn diese Befürchtung einträte, würde die NATO ihre Kernfunktion verlieren, unteilbare Sicherheit für alle Mitgliedstaaten herzustellen.

Es ist deshalb nicht überraschend, sondern existenziell, dass die NATO-Staaten ihre Handlungsmöglichkeiten in Bezug auf drei zentrale Aspekte diskutieren: Wie kann ihre nationale und kollektive Sicherheit auch zukünftig gewährleistet werden? Wie kann die erweiterte Abschreckung aufrechterhalten werden? Und welche Alternativen könnte es zum bisherigen Arrangement der nuklearen Teilhabe geben? Die entsprechenden Überlegungen reichen von der Rückgewinnung der amerikanischen Verpflichtung zur bisherigen erweiterten Abschreckung über die Vereinbarung und Implementierung ähnlicher Arrangements mit anderen Kernwaffenstaaten der NATO wie Frankreich und Großbritannien bis hin zu der Möglichkeit, nukleare Abschreckung einseitig und national sicherzustellen, indem Nicht-Kernwaffenstaaten zu Nuklearstaaten werden.

Der folgende Beitrag stellt diese aktuelle Debatte in den historischen Kontext der Entstehung und Fortentwicklung der Arrangements zur nuklearen Teilhabe innerhalb der NATO. Indem gezeigt wird, in welch hohem und dichten Maß die USA mit nicht-nuklearen NATO-Staaten routinemäßig kooperieren, um die erweiterte Abschreckung herzustellen und glaubhaft zu machen, soll gezeigt werden, dass diese Abschreckung militärischer Angriffe erst dann nicht mehr funktioniert, wenn diese Kooperationen verringert oder gänzlich eingestellt werden. Während die Aussagen amerikanischer Entscheidungsträger Zweifel säen und zur Wachsamkeit raten, sind sie nicht die ausschlaggebenden Hinweise darauf, dass die erweiterte Abschreckung unwirksam geworden ist. Überdies ergeben sich aus den Arrangements der bisherigen nuklearen Teilhabe mit den USA nützliche Hinweise auf Praktiken, wie entsprechende Kooperationen mit anderen Kernwaffenstaaten als den USA ausgestaltet werden könnten, um einen ähnlichen Abschreckungswert wie bisher zu erreichen.

2 Politische Zwecke nuklearer Teilhabe in der NATO

Im Vergleich zu anderen Allianzsystemen in den internationalen Beziehungen war und ist die NATO untypisch und höchst innovativ. Bündnisse sind politische Vereinbarungen, die darauf abzielen, die unteilbare Sicherheit aller Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Zu diesem Zweck wird der gegenseitige Beistand für den Fall militärischer Angriffe auf einen oder mehrere Mitgliedstaaten vereinbart. Es gilt das Musketier-Prinzip: „Einer für alle, alle für einen.“ Trotz solcher Vereinbarungen wie in Artikel 5 des Nordatlantik-Vertrages können die Mitgliedstaaten jedoch nicht darauf vertrauen, dass die Beistandsversprechen im Falle eines militärischen Angriffs auch tatsächlich eingelöst werden. Vielmehr besteht die permanente Sorge, dass Verbündete gerade im Verteidigungsfall vertragsbrüchig werden. Um dem entgegenzuwirken, hat die NATO die weichen verbalen Sicherheitsgarantien unteilbarer Sicherheit in den Vereinbarungen und dem Vertrag durch Schaffung vertrauensbildender Militärstrukturen erheblich gehärtet. Die militärischen Institutionen und Kooperationspraktiken schon in Friedenszeiten fungieren deshalb als der harte Kern gegenseitiger Sicherheitsgarantien. Sie bilden das Wesen des Allianzprinzips der „unteilbaren Sicherheit“ (indivisible security), indem nationale Streitkräfte durch die NATO unauflöslich miteinander verzahnt werden. Unteilbare Sicherheit bedeutet, dass alle Verbündeten durch erkennbare, militärische Maßnahmen den gleichen Schutz genießen und dass die Mitgliedstaaten ihr Beistandsversprechen konkret und praktisch tagtäglich unter Beweis stellen. In keiner anderen Allianz sind die multilaterale Institutionalisierung wie auch die Praktiken der militärischen Kooperation zwischen Mitgliedstaaten so weit entwickelt wie in der NATO.

Überdies zielen die Institutionen und Kooperationspraktiken der NATO innovativ darauf ab, das Problem der Asymmetrie zwischen den Mitgliedstaaten zumindest zu verringern, wenn nicht gar zu lösen. Auch auf diese Weise soll unteilbare Sicherheit zwischen Ungleichen erzeugt werden.

Die NATO setzt sich heterogen aus Mitgliedstaaten zusammen, die sich hinsichtlich mehrerer Merkmale unterscheiden, sodass die Beziehungen zueinander asymmetrisch ausgeprägt sind.^[3] Die Mitgliedstaaten sind unterschiedlich groß, verfügen über verschiedene Ressourcen und Fähigkeiten zur Verteidigung. Aufgrund ihrer unterschiedlichen geografischen Lage sind sie verschiedenen Arten und Graden von Bedrohungen ausgesetzt. Frontstaaten teilen eine Grenze mit dem militärischen Gegner; Rückraumstaaten sind weit weniger exponiert, da sie über einen Vorraum aus Frontstaaten verfügen. Zudem bewirkt die Asymmetrie zwischen nuklearen und nicht-nuklearen Mitgliedstaaten eine Asymmetrie bei den Möglichkeiten zur Abschreckung mit Kernwaffen.

Die Arrangements nuklearer Teilhabe zwischen den USA einerseits und nicht-nuklearen Mitgliedstaaten wie der Bundesrepublik Deutschland andererseits führen zu einer weiteren Verfeinerung der asymmetrischen Beziehungen. In manchen Mitgliedstaaten sind nukleare Sprengköpfe und Trägersysteme stationiert, sodass sie in besonderer Weise exponiert werden. Zumindest in der Vergangenheit sahen die NATO-Verteidigungspläne vor, Kernwaffen auch auf dem Territorium von Mitgliedstaaten einzusetzen. Damit wurden die Folgen der Kriegführung höchst asymmetrisch verteilt. Und schließlich sieht die nukleare Teilhabe vor, dass nicht-nukleare Mitgliedstaaten über Trägersysteme für Atomwaffen verfügen, die im Verteidigungsfall mit amerikanischen Sprengköpfen bestückt werden sollen.^[4]

Die vielfältigen Merkmale der Bündnispartner einerseits und die erwähnten Arrangements der NATO andererseits bewirken, dass Mitgliedstaaten über unterschiedliche Sicherheitsinteressen verfügen. Dies liegt daran, dass sie verschiedenen Bedrohungen ausgesetzt sind, gegen die sie sich in höchst verschiedenem Maß selbst verteidigen können. Von diesen divergierenden Möglichkeiten zur Selbsthilfe im Verteidigungsfall ausgehend muss die NATO durch Institutionen und Kooperationspraktiken unteilbare Sicherheit herstellen. Dies geschieht im Kern dadurch, dass Vereinbarungen getroffen und praktiziert werden, durch die (1) Mitgliedstaaten in die kollektive Verteidigung der NATO verstrickt werden (entanglement oder entrapment)^[5] und (2) das Risiko minimiert wird, dass Mitgliedstaaten militärischen Bedrohungen preisgegeben werden (abandonment)^[6]. Im Rahmen der NATO beruht die Herstellung unteilbarer Sicherheit deshalb maßgeblich auf Verstrickung und der Verhinderung von Preisgabe. Erst dadurch entsteht kollektive Verteidigung innerhalb des heterogen zusammengesetzten Bündnisses. Die nukleare Teilhabe stellt dabei ein wesentliches Bindeglied dar, dessen Funktionsfähigkeit hier als Beispiel für die Bildung kollektiver Verteidigung erläutert wird.

3 Vom Wunsch nach nuklearer Eigenständigkeit zur Teilhabe

Das Prinzip unteilbarer Sicherheit sollte nach Auffassung früherer Militärplaner auch dadurch hergestellt werden, dass alle Bündnisstaaten über eine ähnliche Bewaffnung, Ausrüstung, Ausbildung und operative Fähigkeiten verfügen. Dies erfordert, dass Kernwaffen in die nationalen Streitkräfte eingefügt werden, wie in Frankreich und Großbritannien. Die Allianz besteht dann nur aus Nuklearstaaten, sodass der Unterschied zwischen Kernwaffenmächten und Nicht-Kernwaffenstaaten aufgehoben ist. Die Nicht-Nuklearstaaten Italien und die Bundesrepublik erwogen deshalb schon in den 1950er Jahren, selbst in den Besitz von Kernwaffen zu gelangen, indem sie mit Frankreich eine entsprechende Kooperation vereinbaren wollten. Nach einem vielversprechenden Beginn war Frankreich jedoch nicht zur Zusammenarbeit bereit.^[7]

Unter Präsident Dwight D. Eisenhower unterstützten die USA noch die Vorhaben ihrer Verbündeten, eigene Kernwaffen und Trägersysteme zu erwerben, und wollten dafür sogar technologische Unterstützung leisten. Die USA stationierten nukleare Gefechtsköpfe in Europa, und einige Nicht-Nuklearstaaten wurden mit nuklearfähigen Trägersystemen ausgerüstet.^[8] Die Bedingung war, dass dies im Rahmen der NATO geschah, jedoch nicht, dass dadurch die nationale Verfügbarkeit von Kernwaffen eingeschränkt würde.^[9] Diese ursprüngliche Position veränderten die USA jedoch maßgeblich, vor allem während der Kennedy-Administration, unter dem Eindruck tiefgreifender geostrategischer und sicherheitspolitischer Veränderungen.

Der Sputnik-Schock zeigte, dass die USA selbst in die Reichweite sowjetischer Waffensysteme gerieten. Das veränderte die geografische Lage im Bündnis. Die USA waren territorial nicht mehr Sanktuarium, sondern wurden zu einem – wenn auch entfernt liegenden – Rückraumstaat. Es bestand aber die Möglichkeit, dass ein Krieg in Europa horizontal bis nach Amerika eskalierte, sodass eine neue Bedrohungslage entstand. Der „operative Plan für den Einsatz von Kernwaffen“ (Single Integrated Operational Plan – SIOP) war einfach, enthielt aber keine Optionen, auf Angriffe flexibel reagieren zu können.^[10] Damit waren die USA nuklear fest und tief mit den NATO-Verbündeten verstrickt.

Die Stationierung einer hohen Zahl amerikanischer Atomgefechtsköpfe in Europa und die Ausrüstung alliierter Streitkräfte mit nuklearfähigen Trägersystemen machte diese Verbündeten de facto zu Kernwaffenstaaten. Der Grund: Die amerikanischen Gefechtsköpfe waren nicht hinreichend gesichert,^[11] sondern hätten im Ernstfall von alliierten Streitkräften eingesetzt werden können, ohne dass eine Freigabe durch den US-Präsidenten erforderlich gewesen wäre.^[12] Mit der Strategie der „massiven Vergeltung“ (massive retaliation)^[13] und der nuklearen Einsatzdoktrin MC 48^[14] setzte die NATO selbst ohnehin darauf, dass im Verteidigungsfall Kernwaffen umfassend eingesetzt werden sollten. Der NATO-Oberbefehlshaber für Europa (Supreme Allied Commander Europe – SACEUR) hätte eine entsprechende Entscheidung nach der Ausrufung des general alert wohl selbständig treffen können.^[15]

Im Zuge der Überlegungen der Kennedy-Administration für eine Strategieveränderung der NATO in Richtung „flexible Antwort“ (flexible response) wurde deutlich, dass die USA nicht mehr bereit waren, die militärischen Risiken der massiven Vergeltung – insbesondere der nuklearen Eskalation – zu tragen. Die Strategie der flexiblen Antwort^[16] sollte insgesamt risikoärmer sein, mehr Optionen als den allgemeinen Krieg, einschließlich des Einsatzes von Kernwaffen, enthalten und den Verbündeten die nukleare Eigenständigkeit wieder abnehmen.^[17] Amerikanische Atomwaffen wurden deshalb mit Permissive Action Links (PALs) technisch so gesichert, dass sie nicht ohne die ausdrückliche Freigabe durch den US-Präsidenten eingesetzt werden konnten.^[18] Außerdem wurden die nicht-nuklearen Verbündeten massiv bedrängt, der Nichtweiterverbreitung von Kernwaffen zuzustimmen und dadurch auf nationale Kernwaffen zu verzichten.^[19]

Diese Bemühungen der USA sowie der beiden anderen Nuklearmächte der NATO gingen deshalb zulasten der Sicherheit der nicht-nuklearen Verbündeten. Die nicht-nuklearen Verbündeten sahen darin nicht zu Unrecht den Versuch der USA, sich aus der bisherigen Verstrickung zu lösen. Sicherheit wurde teilbar gemacht, sodass das Kernprinzip der Allianz unterminiert wurde. In den 1960er Jahren musste deshalb nach Möglichkeiten und Wegen gesucht werden, diese Teilbarkeit alliierter Sicherheit wieder zu verringern, indem Arrangements für die nukleare Teilhabe geschaffen und gelebt wurden.^[20]

4 Vereinbarung und Praxis nuklearer Teilhabe als Verstrickung und Verhinderung von Preisgabe

Nicht-nukleare Mitgliedstaaten verfolgen das Ziel, ihre nuklearen Bündnispartner in die kollektive Verteidigung so zu verstricken, dass deren Kernwaffen auch Angriffe von Gegnern auf nicht-nukleare Mitgliedstaaten abschrecken. Auf diese Weise soll deren nationale Abschreckung auf alle NATO-Staaten erweitert werden. Nukleare Teilhabe besteht deshalb aus Institutionen und Praktiken, mit denen Kernwaffenstaaten an die Verteidigung von Nicht-Nuklearstaaten gefesselt werden. Das Musketier-Prinzip soll damit gehärtet werden. Eine wesentliche Folge dieses Prinzips ist deshalb, dass die nationalen Streitkräfte der NATO in Ausrüstung, Bewaffnung, Organisation und Ausbildung einander so ähnlich wie möglich sind. Die nuklearen Streitkräfte der Atommächte werden mit denen der Nicht-Kernwaffenstaaten verzahnt. Es entsteht unteilbare Sicherheit im Bündnis durch Benutzung der gleichen Hardware. Diese Annahme wurde auch von den USA schon früh geteilt und bildete den Ausgangspunkt für Pläne zur nuklearen Teilhabe.^[21] Die USA als Kernwaffenstaat und führendes Allianzmitglied sollten daran gehindert werden, nicht-nukleare Mitgliedstaaten dem militärischen Gegner preiszugeben. Aufgrund dieser gehärteten Rückversicherung durch die USA ist es den nicht-nuklearen Mitgliedstaaten möglich, auf Selbsthilfe durch eigene Kernwaffen zu verzichten und damit den USA beim Ziel der Nicht-Weitergabe von Kernwaffen entgegenzukommen.^[22] Nukleare Teilhabe ist deshalb auch eine Verstrickung von Nicht-Nuklearstaaten in die nukleare Nichtverbreitung.

4.1 Hardware: Stationierung amerikanischer Gefechtsköpfe in Europa und alliierte Trägersysteme

Die nukleare Teilhabe in der NATO hat sich in den 1950er und 1960er Jahren herausgebildet und ist seitdem fester Bestandteil kollektiver Verteidigung im Bündnis. Sie wird jedoch stetig angepasst und verfeinert, um Veränderungen der Bedrohung sowie technologischen Entwicklungen und Instandhaltungsaufgaben Rechnung zu tragen. Die angestrebte Härtung unteilbarer Sicherheit wird durch eine Kombination aus Hardware und Software erzielt. Die Hardware besteht aus der Stationierung nuklearer Gefechtsköpfe der USA in anderen NATO-Staaten. Diese Gefechtsköpfe werden von amerikanischen Streitkräften verwahrt; die Lagerstätten werden aber von alliierten Soldaten bewacht und gesichert. Verwahrung und Bewachung beruhen auf eingeübten Kooperationspraktiken, für die die entsprechenden Militärverbände von der NATO zertifiziert werden müssen.

Die in NATO-Staaten stationierten Gefechtsköpfe können von amerikanischen Trägersystemen zu ihren Zielen gebracht und eingesetzt werden, die ebenfalls auf alliiertem Territorium, z. B. in Großbritannien, Italien, Deutschland oder Belgien stationiert sind bzw. waren. Die nicht-nuklearen Verbündeten verfügen aber ebenfalls über nuklearfähige Trägersysteme, mit denen amerikanische Gefechtsköpfe zum Einsatz gebracht werden können. Für die nicht-nuklearen Verbündeten ist dieser Teil der nuklearen Teilhabe im Hinblick auf die Verstrickung der USA noch wichtiger als die Stationierung amerikanischer Gefechtsköpfe auf ihrem Territorium. Dies liegt daran, dass die Kooperationspraxis in diesem Punkt tiefer ausgeprägt ist.

Nuklearfähiges Honest John Raketensystem der niederländischen Streitkräfte

4.2 Das Scheitern der Vergemeinschaftung von Hardware

Insbesondere die Bundesrepublik wollte jedoch in der ersten Hälfte der 1960er Jahre noch einen entscheidenden Schritt weitergehen. Das Projekt der Multilateral Force (MLF) zielte darauf ab, Nuklearwaffen mit mittlerer Reichweite zu vergemeinschaften und die NATO zur Atommacht zu machen. Mit diesem Arrangement zur Teilhabe an nuklearer Hardware wären Kernwaffen- und Nicht-Kernwaffenstaaten in der NATO einander gleichgestellt worden. Der Betrieb der MLF hätte zudem eine präzedenzlose, tiefgehende militärische Verzahnung zwischen Streitkräften verschiedener Staaten bedeutet. Die Kernwaffenstaaten wären nahezu unauflöslich in dieser multilateralen Atommacht verstrickt worden. Die britischen und französischen Kernwaffen wären der NATO zugeordnet und die USA verpflichtet worden, einen Teil ihrer Kernwaffen in diese Streitkraft einzubringen. Die latenten Sorgen von Nicht-Nuklearstaaten, im Verteidigungsfall preisgegeben zu werden, wären somit obsolet geworden. Das Projekt scheiterte jedoch an den Souveränitätsvorbehalten der Kernwaffenstaaten, die eine derart weitreichende Verstrickung vermeiden wollten.^[23]

Den Nicht-Kernwaffenstaaten der NATO gelang es also weder, den Status von Atomwaffenstaaten zu erreichen, noch nukleare Waffensysteme in der Allianz zu vergemeinschaften. Dadurch wäre die nukleare Asymmetrie eingeebnet und die unteilbare Sicherheit aller Verbündeten hergestellt worden. Die Hardware-Komponente nuklearer Teilhabe blieb auf den Besitz und die Verfügbarkeit nuklearfähiger Trägersysteme beschränkt. Es war deshalb notwendig, nukleare Teilhabe durch Software – Vereinbarungen und Kooperationspraktiken mit den Kernwaffenstaaten insbesondere mit den USA – soweit zu verbessern, dass die verbleibende Asymmetrie und die ungleiche Sicherheit verringert werden konnten. Jenseits der nuklearen Teilhabe verfügen die NATO-Mitgliedstaaten über ein dichtes Netz von Institutionen und Kooperationspraktiken, mit denen Asymmetrie beschränkt und unteilbare Sicherheit hergestellt werden sollen. Dies sind insbesondere die Beteiligung an NATO-Hauptquartieren und militärischen Kommandobehörden, das Verteidigungsplanungssystem, Verfahren zur Aufstellung von missionsspezifischen Streitkräften und die Einsatzregeln (rules of engagement).^[24]

US-Verteidigungsminister Robert McNamara bei einem Besuch der Rhein-Main Air Base

Aber auch die nukleare Teilhabe in der NATO beruht auf einem dichten Geflecht von Software. Insgesamt sollte die Asymmetrie zwischen Kernwaffenstaaten und Nicht-Nuklearstaaten verringert werden. Die schrittweise Herstellung der Software begann deshalb damit, dass die Kernwaffenmächte kritische Informationen mit ihren nicht-nuklearen Verbündeten teilten.

4.4 Kooperation in der Nuklearen Planungsgruppe

Mit der Einrichtung der Nuklearen Planungsgruppe (Nuclear Planning Group – NPG) wurde der Informationsaustausch institutionalisiert und verstetigt. Die Gruppe traf sich regelmäßig auf mehreren Ebenen und verfügt bis heute über eine eigene bürokratische Organisation in der NATO.^[34] Die USA sagten zu, jährlich Auskunft über ihre Kernwaffenbestände in den Stationierungsländern zu erteilen.^[35] Darüber hinaus ging es darum, die Mitsprachemöglichkeiten bei der Entscheidung zu verbessern, ob und wie Kernwaffen eingesetzt werden sollten und welche operativen Pläne für den Einsatz bestimmter Kernwaffensysteme gelten sollten.

Mit der NPG trat die Mitwirkung der nicht-nuklearen Verbündeten bei der Planung und der Einsatzentscheidung in eine neue Phase. Das Ziel war es, Eventualfallpläne zu erstellen, die anschließend in operative Einsatzpläne der Streitkräfte übersetzt werden konnten. Für die Bundesrepublik war es vorrangig, die Konsultations- und Vetorechte von Nicht-Nuklearstaaten beim Einsatz von Kernwaffen zu stärken.^[36] Die intensiven Beratungen der NPG führten schließlich im Jahr 1969 zu den „Provisorischen Politischen Richtlinien“ (Provisional Political Guidelines – PPG), in denen festgelegt wurde, wie die NATO Kernwaffen in verschiedenen Szenarien einsetzen würde. Die Richtlinien waren dabei ein Kompromiss zwischen den USA und den europäischen Verbündeten.^[37] Die gleichzeitig in der NPG beschlossenen Konsultationsrichtlinien im Fall des nuklearen Ersteinsatzes stellten jedoch keine substantielle Verbesserung der Athener Richtlinien dar.^[38] Die USA verweigerten insbesondere die Mitsprache ihrer Alliierten beim Einsatz von Gefechtsköpfen, die mit amerikanischen Trägersystemen eingesetzt werden sollten – selbst wenn diese auf dem Territorium der Bündnispartner stationiert waren.^[39] Allerdings konnten bilaterale Konsultationsvereinbarungen zwischen den USA und nicht-nuklearen Verbündeten geschlossen werden.^[40]

Die Sorgen von nicht-nuklearen Verbündeten unter der Federführung der Bundesrepublik fanden in der NPG weitgehend Gehör.^[41] Sie konnten sich insbesondere bei den Fragen zu taktischen Theater Nuclear Forces (TNF) mittlerer Reichweite und den Atomminen (ADM) durchsetzen.^[42]

Im Zuge der NPG-Beratungen und nach massiver Intervention des deutschen Verteidigungsministers Helmut Schmidt zeigten sich die USA zu einem weiteren Entgegenkommen bereit. Die NATO-Oberbefehlshaber sollten betroffene, alliierte Regierungen frühzeitig über die Freigabeanforderung von Kernwaffen (die sogenannte WHISKEY message) an den US-Präsidenten informieren. Dadurch erhielten die Verbündeten die Möglichkeit, die Freigabeentscheidung noch beeinflussen zu können. Dem Stationierungsland der einzusetzenden nuklearfähigen Trägersysteme steht ein Vetorecht zu.^[43] Diese vereinbarte Konsultationspraxis wurde durch die WINTEX-Übungen der NATO bestätigt.^[44]

Zusammengenommen gelang es den nicht-nuklearen Verbündeten, die Kernwaffenstaaten – insbesondere die USA – zu einer stärkeren Rücksichtnahme auf ihre speziellen Interessen zu veranlassen. Die Asymmetrie zwischen Kernwaffenstaaten und Nicht-Nuklearstaaten wurde dadurch zwar nicht aufgehoben, aber durch die Mitsprache in der NPG deutlich verringert.^[45]

Erst nach langwierigen, mehrjährigen Beratungen gelang es 1986, die provisorischen PPGs durch allgemeine politische Richtlinien der NATO für den Kernwaffeneinsatz zu ersetzen.^[46] Die Vereinbarungen über einen Ersteinsatz von Kernwaffen wurden vor allem um Regelungen zu Folgeeinsätzen ergänzt, die bis dahin höchst umstritten waren.^[47]

NATO-Generalsekretär Manfred Wörner mit dem US-Verteidigungsminister Frank Carlucci beim Treffen der Nuklearen Planungsgruppe 1988 in Scheveningen

5 Bedingungen für die Erosion der Schutzvereinbarungen

Die in langwierigen, komplizierten Prozessen gemeinsam entwickelten Institutionen und Kooperationspraktiken der NATO-Mitgliedstaaten haben dem Kernprinzip der unteilbaren Sicherheit eine präzisere Bedeutung gegeben, als es dem reinen Vertragstext zu entnehmen ist. Dies bedeutet, dass Sicherheit und militärischer Schutz der Mitgliedstaaten nicht identisch sind, sondern dass ein akzeptiertes Mindestmaß gefunden wurde. Die eingangs genannten Asymmetrien zwischen den Mitgliedstaaten wurden zwar nicht vollständig abgetragen, aber doch erheblich vermindert. Das wechselseitige Vertrauen in den Schutz kollektiver Verteidigung beruht nicht primär auf verbaler Selbstverpflichtung, sondern auf sichtbaren Maßnahmen und alltäglichen Praktiken, die die abgegebenen, weichen Versprechen härten.

Allianzpolitik erfordert eine stetige Anpassung von Institutionen und Praktiken, damit das Schutzniveau erhalten bleibt und Akzeptanz findet. Zu diesem Zweck beurteilen die Mitgliedstaaten fortlaufend die Wirksamkeit des vereinbarten Kooperationsnetzwerkes. Dabei ist wesentlich, ob dessen Dichte, Breite und Tiefe stabil bleiben. Mit Dichte sind die unzähligen alltäglichen und besonderen Interaktionen auf und zwischen allen Ebenen der NATO gemeint. Die Breite bezeichnet die Anzahl der verschiedenen Kooperationspraktiken. Die Tiefe schließlich bezeichnet den Grad, in dem diese Praktiken eine Zusammenhaltswirkung entfalten, indem sie interdependente Beziehungen bilden, reproduzieren und stabilisieren.

In dem Maße, in dem Dichte, Breite und Tiefe der nuklearen Teilhabe nach 1990 im Lichte sinkender Bedrohung verringert wurden, können sie heute auch wieder den veränderten Bedingungen neu angepasst werden. Dabei können die Kooperationspraktiken der Gründerjahre als nützliche Vorbilder und Anhaltspunkte dienen.

6 Schlussfolgerungen

Die Beurteilung der Verlässlichkeit von Verbündeten sowie der Zuverlässigkeit der erweiterten Abschreckung durch die USA beruht nicht vorrangig auf den irritierenden Aussagen eines US-Präsidenten. Obwohl es keine Gewissheit darüber gibt, ob ein Präsident Kernwaffen freigibt, können potenzielle Angreifer trotz irritierender Aussagen nicht mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit davon ausgehen, dass der Präsident die Freigabe von Kernwaffen tatsächlich verweigert. Die Unberechenbarkeit erratischer Persönlichkeiten erschwert dieses Risikokalkül zusätzlich und verstärkt Abschreckung eher, als dass sie diese schwächt.^[54] Der US-Präsident müsste außerdem seinen eigenen Militärkommandeuren die angeforderten Kernwaffen verweigern. Insbesondere risikoaverse Gegner werden deshalb eher mehr als weniger Besonnenheit an den Tag legen. Diese verstärkte Abschreckungswirkung stellt dann auch Sicherheit für die NATO-Partner der USA her. Gewissheit über die fehlende Bereitschaft, nukleare Sprengköpfe freizugeben, entstünde erst, wenn die USA sich aus der nuklearen Teilhabe der NATO zurückzögen.

Die erweiterte Abschreckung beruht maßgeblich auf dem Funktionieren der Institutionen und Kooperationspraktiken der NATO, die eine Verzahnung der Streitkräfte gewährleisten. Sie erlauben eine Einschätzung, ob die Sicherheit im Bündnis noch unteilbar ist. Bei dieser Einschätzung liegt eine Schwierigkeit darin, dass stetig notwendige Anpassungsmaßnahmen von Prozessen der Beistandsschwächung unterschieden werden müssen. Anpassungen sind notwendig und dienen dem Erhalt der ungeteilten Sicherheit. Beistandsschwächungen laufen hingegen darauf hinaus, Sicherheit teilbar zu machen und das Musketier-Prinzip zu brechen. Deshalb sind Vorschläge und Maßnahmen immer daraufhin zu prüfen, ob die Dichte, Breite und Tiefe der Verzahnung nationaler Streitkräfte erhalten bleibt oder ob diese entflochten werden sollen. Die nukleare Teilhabe als Beispiel für die Verzahnung von Streitkräften würde etwa geschwächt, wenn die USA ihre nuklearen Gefechtsköpfe vom Territorium der Verbündeten zurückzögen oder wenn diese Gefechtsköpfe nicht mehr für Trägersysteme der Verbündeten zur Verfügung stünden. Diese Hardwareveränderungen würden auf die Gefahr teilbarer Sicherheit hinweisen.

Aber auch Softwareveränderungen können auf einen Prinzipienbruch hindeuten. Sie reichen von Informationssperren zu Kernwaffenfragen, über Veränderungen bei Freigabe- und Einsatzentscheidungen, Verschlechterung der Konsultationsmechanismen, Modifikationen der Übungspraktiken, bis hin zur alltäglichen Zusammenarbeit bei der Bewachung von nuklearen Waffensystemen. Die unteilbare Sicherheit muss als gestört oder sogar als gebrochen eingestuft werden, wenn die Streitkräfteverzahnung erheblich verringert wird und die Asymmetrie zwischen Kernwaffenmächten und Nicht-Nuklearstaaten somit wieder aufbricht. Diese Gefahr ist umso größer, je mehr einzelne Maßnahmen das gesamte Kooperationsnetz entflechten. Einzelmaßnahmen können außerdem danach beurteilt werden, ob und in welchem Maß sie die Dichte, Breite und Tiefe der Kooperation zwischen Verbündeten beeinträchtigen. Dabei kann berücksichtigt werden, ob im Gegenzug alternative Arrangements gebildet und praktiziert werden, die eine adäquate Kompensation darstellen.

Solche alternativen Arrangements können beispielsweise in der Ausweitung nuklearer Partnerschaften bestehen. Nukleare Teilhabe beruht derzeit ausschließlich auf Partnerschaften zwischen den USA und Nicht-Nuklearstaaten. Unteilbare Sicherheit kann aber auch durch die Ausweitung von Partnerschaften auf andere Kernwaffenstaaten stabilisiert werden. Dafür ist jedoch wesentlich, dass nationale Streitkräfte in ähnlicher Weise durch Hardware und Software miteinander verzahnt werden, wie das mit den amerikanischen Streitkräften der Fall ist. Nukleare Gefechtsköpfe müssen mit nuklearfähigen Trägersystemen von Nicht-Nuklearstaaten einsetzbar sein und auf deren Territorium stationiert werden. Außerdem bedarf es umfangreicher Kooperationspraktiken zu Konsultationen, Einsatz- und Zielplänen, Ausbildung und Übung.

Die nukleare Teilhabe in der NATO als ein Element unteilbarer Sicherheit weist jedoch zwei weitere Probleme auf, die nicht einfach zu lösen sind: Die öffentliche und wissenschaftliche Begleitung und Beurteilung der Frage, ob und wie sich die genannten Maßstäbe für Asymmetrie und unteilbare Sicherheit in der NATO verändern, stößt schnell an die Grenzen militärisch notwendiger Geheimhaltung und Intransparenz. Die aktuellen, öffentlichen Diskurse über die Verlässlichkeit von Bündnispartnern, nukleare Teilhabe und die NATO im Allgemeinen konzentrieren sich deshalb auf Sachverhalte wie die Freigabe durch den US-Präsidenten. Diese sagen jedoch nur wenig über Veränderungen unteilbarer Sicherheit aus. Diese Kluft zwischen der fachlichen Einschätzung des Zustands unteilbarer Sicherheit anhand militärischer Geheimnisse einerseits und der medialen sowie öffentlichen Einschätzung andererseits ist nicht einfach zu überbrücken und stellt ein sicherheitspolitisches Demokratiedefizit dar. Aus der Perspektive zivil-militärischer Beziehungen besteht außerdem die Notwendigkeit, die gesamte Spanne von Entscheidungen über Kernwaffen unter den Vorbehalt der politischen und zivilen Kontrolle zu stellen. Das Ziel politisch-ziviler Kontrolle von Kernwaffen durch nationale Regierungen steht jedoch im Konflikt mit dem Ziel, im Rahmen von Bündnissen unteilbare Sicherheit zu vereinbaren und zu implementieren. Denn neben dem Verzicht auf Souveränität bedeutet dies auch den Verzicht auf situative Entscheidungsfreiheit – ein Umstand, der sich demokratischen Öffentlichkeiten nur schwer vermitteln lässt.