Gibt es die Marktwirtschaft noch?

3.1.1 Menschen- und Gesellschaftsbild

Das Menschenbild, an dem Adam Smith wichtige Grundlagen für die Entwicklung der modernen Volkswirtschaftslehre ausrichtete, entstammt der europäischen Aufklärung, insbesondere den Arbeiten seines älteren Freundes David Hume. Neben dem Selbstinteresse sind Einfühlungsvermögen in andere (sympathy oder empathy), Pflichtgefühl (sense of duty) und das Streben nach Verbesserungen (love of improvement) die bestimmenden Antriebe des Menschen.^[10] Diese Antriebe sollen sich im institutionellen Rahmen von Markt, Wettbewerb und Rechtsstaatlichkeit entfalten können und so den wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Fortschritt vorantreiben.

Eine weitere Säule des aufgeklärten Denkens ist die Mündigkeit; das Konzept der Konsumentensouveränität stützt sich darauf. Die vom Geist der Aufklärung getragenen gesellschaftlichen und politischen Kräfte haben verstanden, dass selbstinteressierte, mit Einfühlungsvermögen, Pflichtgefühl und Verbesserungslust ausgestattete Individuen nicht vom Himmel fallen, sondern individuelle und gesellschaftliche Anstrengungen voraussetzen. Allgemeine Schulpflicht, öffentliche Bildung oder die im neunzehnten Jahrhundert entstandenen Arbeiterbildungsvereine zeugen davon ebenso wie die Errungenschaften des Arbeitnehmerschutzes. Sie zeigen, dass Erziehung zur Mündigkeit und Schutz der persönlichen Integrität mit erfolgreicher marktwirtschaftlicher Entwicklung verträglich sind.

In der aktuellen wissenschaftlichen Diskussion unserer Disziplin wird diese Vision großenteils als erfüllt vorausgesetzt oder verdrängt. Ich möchte an zwei Beispielen illustrieren, warum dies ein Fehler ist und warum es wichtig wäre, auch die Voraussetzungen oder, ökonomisch gesprochen, die (Re-)Produktionsbedingungen für selbstbestimmte, mit Einfühlungsvermögen, Pflichtgefühl und Verbesserungslust ausgestattete Individuen zum Gegenstand der ökonomischen Analyse zu machen.

Ökonomische Ausbildung und wissenschaftliche Analyse betonen die Bedeutung von Fakten und Argumenten. Die dabei untersuchten Akteure befolgen – mit gewissen Abweichungen, aber doch im Wesentlichen – eine Reihe von ökonomischen Tugenden: Sie entscheiden eigenständig, wägen Nutzen und Kosten sorgfältig ab und berücksichtigen den Zusammenhang zwischen Gegenwart und Zukunft. Im Kontrast dazu sind in einem marktwirtschaftlichen Prozess mächtige Industrien entstanden, die davon leben, den Menschen, einschließlich Kindern, das Gegenteil zu predigen und zu verkaufen: Gefolgschaft (als Fan oder Kunde, von Plattformen und Influencern), sofortigen Genuss, Fakes, Spiele und virtuelle Erlebnisse. Soweit das erste Beispiel.

Das zweite Beispiel betrifft die Selektions- und Formungsprozesse, die entscheiden, welcher Typus zum vorherrschenden wird. Im Rückblick auf meinen Lebenszyklus als Ökonom stelle ich dabei eine gewisse Verschiebung in zentralen Denkfiguren fest: von der Entwicklung und Bildung von Fähigkeiten zur Selektion von Talenten. Belege dafür sind: das Verständnis von anspruchsvoller Ausbildung als eine Art Sortiervorrichtung; die Erklärung von Managerlöhnen mit Turniermodellen; die Superstarökonomie; die Rede vom „Krieg um Talente“; die Allgegenwart von Superlativ-Attributen. Diese Entwicklung ist eingebettet in eine Verschiebung des Leistungs- und Fortschrittsdiskurses hin zu Grandiosität und Heroisierung des singulären Erfolgs. Auch hier gilt Schumpeters Hinweis, dass die Praxis, den Ideen zu folgen, die allgemein im Umlauf sind, nur bedingt angebracht ist. Die Vision der modernen Volkswirtschaftslehre hingegen, die von Smiths Denken ihren Ausgang nahm, war verankert in der Motivation der Menschen, ihre Lebensverhältnisse zu verbessern, als wichtigste Quelle für Wohlstand. Das heißt: Motivationsanreize, Bildung und Auswahlverfahren müssen auf die Entfaltung einer breit abgestützten Problemlösungskapazität ausgerichtet sein, nicht auf die Rettung durch eine Elite.

Das erste Beispiel führt mitten in die ordnungspolitische Diskussion, denn es mündet in die Frage: Welche Eingriffe in das privatwirtschaftliche Geschehen sind zulässig? Das zweite Beispiel wiederum führt zu grundsätzlichen gesellschaftspolitischen Fragen und zeigt: In der Diskussion um Verlust und Erneuerung marktwirtschaftlicher Grundlagen geht es nicht nur um den Konflikt zwischen kapitalistischer und sozialistischer Ideologie oder zwischen marktwirtschaftlichem und etatistischem Denken. Die Konfliktlinien verlaufen auch innerhalb des großen Spektrums liberaler Gesellschaftsvorstellungen und berühren das Verhältnis von Marktwirtschaft und Demokratie.^[11]

Die Aussage „Freiheit verträgt sich nicht mit Demokratie“ (Thiel 2009) bringt die zentrale Konfliktlinie auf den Punkt. Sie folgt dem einen der beiden „Urinstinkte des geselligen Lebewesens“, die nach Kelsen in der Idee der Demokratie „nach Befriedigung drängen“, nämlich der Natur, „die sich in der Forderung der Freiheit gegen die Gesellschaft aufbäumt“; sie ignoriert aber den anderen, nämlich die Ablehnung der Höherwertigkeit eines Herren. In dieser Ablehnung kommen das „Gefühl des eigenen Wertes“ und das Erlebnis „Er ist ein Mensch wie ich; wir sind gleich!“ zum Ausdruck.^[12] Kelsen, der unter anderen gemeinsam mit Schumpeter die „volkswirtschaftlichen Übungen“ bei Böhm-Bawerk besucht hatte (Olechowsky 2020, S. 184), nennt den Gegensatz von Autokratie und Demokratie die „Schicksalsfrage aller Politik“^[13] und betont: „[E]s handelt sich dabei nicht nur um einen Gegensatz der Methoden der Rechtssetzung, sondern aller Normbildung und somit sozialer Ordnung überhaupt. Ob solche Ordnung mit oder ohne Beteiligung der ihr Unterworfenen zustande kommt, ist der entscheidende Gesichtspunkt.“^[14]

In diesem Sinn kann die Marktwirtschaft als Schwester der Demokratie gesehen werden. Konsumentensouveränität, Preisbildung durch preisnehmende Marktteilnehmer:innen und „machtloser“ Wettbewerb sind der Idee nach Elemente einer wirtschaftlichen Ordnung, in der das Wirtschaftsgeschehen mit Beteiligung der ihr Unterworfenen zustande kommt. Aktuelle wirtschaftliche Entwicklungen und ökonomische Denkmuster, die diese Elemente unterminieren, verschieben die wirtschaftliche Ordnung in Richtung einer Realität ohne Beteiligung der ihr Unterworfenen.

3.1.2 Ökonomische Theorie

In den vergangenen Jahrzehnten hat die ökonomische Forschung eine gewisse Schwerpunktverlagerung erfahren, in Richtung Verhaltensökonomie, empirische Analyse und quantitative Modellierung. Diese Verlagerung hat allerdings an zwei grundlegenderen, schon zuvor dominant gewordenen Ausrichtungen wenig geändert: der marktbasierten, insbesondere finanzmarktbasierten Sicht auf die Wirtschaft und der sogenannten mikrofundierten Betrachtungsweise. Ich werde zuerst die methodischen Probleme ansprechen, die eine (finanz)marktbasierte Sicht auf die Marktwirtschaft mit sich bringt, und dann ausführlicher auf den Erneuerungsbedarf eingehen, der sich für die mikrofundierte Betrachtungsweise der Marktwirtschaft ergibt.

In ihrer allgemeinen Form stützt sich die marktbasierte Sicht auf das Konzept rationaler Erwartungen – präziser gesagt, auf modell-konsistente Erwartungen, konkret „marktmodell-konsistent“. Damit handelt sich die ökonomische Analyse alle jene Imperfektionen und Unvollständigkeiten ein, die das reale Marktgeschehen verzerren. Ein solcher methodischer Zugang versperrt qua design die Sicht auf Grenzen oder Erosionserscheinungen der Marktwirtschaft. Im Besonderen stützt sich der marktbasierte Blick in die Zukunft auf den Finanzmarkt. Einen Finanzmarkt gibt es aber nur für wohldefinierte Zustände der künftigen Welt, deren Eintreten statistisch messbar ist. Für viele ökonomisch relevante Aktivitäten und Themen ist diese Voraussetzung nicht gegeben. Dazu kommt, dass nur ein real fundierter Finanzmarkt hilft, die Zukunft zu bewältigen. Viele Finanzinnovationen der vergangenen Jahrzehnte sind keine Innovationen im Sinn der ökonomischen Theorie, sondern Marketinginstrumente oder Geschäfte ohne reale Grundlage.^[15]

Mit der finanzmarktbasierten Sicht hat sich der Fokus finanzwirtschaftlicher Tätigkeit und ökonomischer Analyse von der Produktions- und Nutzungsperspektive in Richtung Vermögensperspektive verschoben. In der Finanzwirtschaft hat sich der Schwerpunkt von der intertemporalen Allokation – also der Transformation von Ersparnissen in reale Investitionen – in Richtung des Handels mit Eigentumsrechten verlagert. In der makroökonomischen Analyse trat an die Stelle einer Analyse aktueller Ströme die sogenannte dynamische Sicht, in welcher der Barwert aller künftigen Ströme im Zentrum steht. Diese Art der Zukunftsorientierung ist ein wichtiger Bestandteil des wissenschaftlichen Fortschritts in unserer Disziplin, doch sie hat ihren Preis. Wer die Zukunft auf einen bestimmten Wert reduziert, der mit allen Unsicherheiten der künftigen Welt behaftet und modellabhängig ist, verdrängt, dass die Welt von morgen anders sein kann als die Welt von gestern oder heute. Das lenkt von nicht-marktlichen Wissensquellen wie Expertenwissen, betrieblichem Wissen, öffentlicher Diskussion und eigenem Urteil ab.

Ein robusterer Umgang mit der Zukunft erfordert eine Rebalancierung ökonomischer Denk- und Wahrnehmungsmuster. Es bedarf der Hinwendung von der finanzwirtschaftlichen zu einer realwirtschaftlichen Sichtweise und einer Grundsatzdiskussion über Kriterien für gute ökonomische Modellierung bei Unsicherheit und beschränktem Wissen.^[16] Ein wichtiges Kriterium wäre, dass sich die unterschiedlichen Grade der Zuverlässigkeit unseres Wissens in der Modellierung widerspiegeln sollen. Die Maßgabe von Keynes, endogen zu modellieren, was wir einigermaßen zuverlässig wissen, und als exogen auszuweisen, worüber große Unsicherheit herrscht (bei ihm der Zustand der langfristigen Erwartungen), treibt das Kriterium auf die Spitze. Eine weitere Anforderung wäre, dass ein gutes Modell seine Begrenztheit innerhalb des Modellrahmens in Evidenz halten soll; zum Beispiel durch einen endlichen Zeithorizont. Das zwingt, daran zu denken, dass es Ereignisse geben kann, die das Modell obsolet machen.

Das andere große Feld, auf dem Erneuerungsbedarf besteht, ist das Verhältnis von Individuen und System. Die Marktwirtschaft als System dezentraler Interaktion von Individuen ist im Rahmen der Allgemeinen Gleichgewichtstheorie am rigorosesten ausformuliert worden. Die Individuen verfolgen mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln ihre Ziele; daraus ergibt sich im Zusammenspiel das gesamtwirtschaftliche Geschehen. Hieraus wurde die methodische Anforderung abgeleitet, alle ökonomische Erkenntnis müsse im individuellen Verhalten mikrofundiert sein. Die großen Theoretiker dieses Ansatzes haben freilich auch seine Grenzen gezeigt. Zum einen ist er für die positive Analyse der Marktwirtschaft leer, weil er gewissermaßen alles Mögliche erklären kann („Anything goes“-Theorem^[17]). Zum anderen ist er für die Herleitung gesamtwirtschaftlicher oder gesellschaftspolitischer Zielvorstellungen und kollektiver Entscheidungen im Allgemeinen ungeeignet („Unmöglichkeitstheorem“^[18]).

Um diese Probleme zu umgehen, hat die vorherrschende ökonomische Forschung einerseits die Heterogenität der individuellen Zielvorstellungen eingeschränkt und andererseits die Rolle von Einkommenseffekten mehr oder weniger eliminiert. Besonders krass zeigte sich diese Praxis in makroökonomischen Modellen, wo Akteure mit homothetischen Präferenzen gleichzeitig Konsument:in, Arbeiter:in und Eigentümer:in sind.^[19] Dabei wird oft übersehen, dass mit dem Verzicht auf die Unterscheidung verschiedener Entscheidungssubjekte auch Märkte aus der expliziten Analyse verschwinden. Im Grenzfall reduziert sich die vermeintlich marktfundierte Makroökonomie auf das dynamische Optimierungsprogramm eines Planers.

Grundsätzlich gibt es zwei Strategien, die Heterogenität von Akteuren und deren Interaktion stärker in die ökonomische Analyse zurückzubringen. Man kann vom repräsentativen Agentenmodell ausgehen und schauen, welche Art von Heterogenität handhabbar ist, insbesondere in einer quantitativen Analyse. Dieser Weg hat zur Entwicklung der heterogenen Agentenmodelle geführt. Eine andere Strategie, die die folgenden Überlegungen leitet, geht von der Frage aus, welche Unterschiede für eine adäquate Modellierung der ökonomischen Realität wesentlich sind. Schumpeter (1954, S. 554) beschreibt diese Strategie so: „Any schema of the economic process must first of all settle the question of the dramatis personae to be admitted to the scene thereby prejudge many of its features.“ Worauf es bei der Identifizierung der dramatis personae ankommt, illustriert er anhand der klassischen Ökonomie: Die individuellen Akteure wurden klassifiziert „by means of turning the social groups known to common experience into the three categories of economic types (or ‘functional’ classes): landowners, laborers, and capitalists“ (ebenda, S. 554).

Was also sind in der heutigen Alltagserfahrung Gruppen von Akteuren, die gleichzeitig wichtigen Kategorien im aktuellen ökonomischen System entsprechen? Im Wesentlichen sind es zwei Rahmenbedingungen, die das ökonomische Verhalten von Individuen begrenzen. Es sind zum einen die Anforderungen, die das Wirtschaftssystem an die Individuen stellt. Wirtschaftssubjekte üben verschiedene Funktionen aus, sie agieren in Rollen. Und es sind zum anderen die Prioritäten, die das Leben eines Individuums in einer bestimmten ökonomischen Situation bestimmen. Individuen setzen wesentliche Mittel für Bedürfnisse ein, die für Menschen in ihrer Situation typisch sind.

Auch die heutige Wirtschaft ist von Eigentümern und Arbeitern bevölkert; sie investieren, sparen und konsumieren. Jedoch gibt es innerhalb dieser Gruppen Akteure mit unterschiedlichen Funktionen und Prioritäten, deren Unterscheidung für die Analyse der marktwirtschaftlichen Realität wesentlich ist. Ich möchte diese Unterschiede wie folgt zusammenfassen.

Eigentümer:

1. Immobilienbesitz,

2. Produktionskapital.^[20]

Investoren:

1. Realinvestoren, deren hauptsächliche Entscheidungsgrundlage realwirtschaftliche Überlegungen sind,

2. Finanzinvestoren, denen der Finanzmarkt als zentraler Kompass dient.

Konsumenten und Sparer:

1. Haushalte, bei denen Konsum- und Sparentscheidungen um ökonomische Notwendigkeiten und einen gewissen Komfort kreisen,

2. Haushalte, bei denen größere Luxusanschaffungen und Renditerisiko-Abwägungen den Kern der Konsum- und Sparentscheidungen ausmachen.

Am stärksten hat sich die Arbeiterrolle ausdifferenziert. Das Prinzipal-Agenten-Schema beschreibt Arbeitsverhältnisse als duale Beziehung zwischen den Eigentümern und ihren ausführenden Akteuren. Die Akteure sind aber keine homogene Gruppe; Arbeitsverhältnisse setzen mindestens drei Funktionen zueinander in Beziehung: ^[21] Anteilseigner und Eigentümervertreter; Führungskräfte; Mitarbeiter:innen.

Für die Aufteilung der Wertschöpfung der Unternehmung bedeutet dies, es gibt zwei Verteilungskonflikte: Jenen zwischen Anteilseignern und Unternehmensführung sowie jenen zwischen Anteilseignern und Führung einerseits und Belegschaft andererseits.^[22] Die tatsächliche Aufteilung hängt von den ökonomischen Kräfteverhältnissen ab, dabei spielt insbesondere die Informationsasymmetrie eine Rolle. Diese hat sich durch moderne Informationstechniken und neuen Formen der Arbeitsorganisation stark verändert. Während für das Verhältnis zwischen Anteilseignern und Management weiterhin gelten kann, dass der weniger gut informierte Prinzipal seinem besser informierten Agenten eine Informationsrente überlassen muss, besteht im Verhältnis von Management und Mitarbeiter:innen in vielen Bereichen diese Informationsasymmetrie kaum oder hat sich durch Informationssysteme und interne Vernetzung umgedreht. Das ermöglicht der Eigentümer- und Führungsebene die Aneignung einer Informationsrente zu Lasten der Mitarbeiterschaft.

Der Faktor Arbeit erfährt in der aktuellen technischen Entwicklung noch eine andere wichtige Differenzierung: Nicht jede Art Arbeit ist in gleichem Maße fortschrittsfähig. Das hat nicht nur mit der Ausbildung und Lernfähigkeit der Menschen zu tun,^[23] sondern auch damit, dass nicht alle Arbeiten gleichermaßen durch technischen Fortschritt produktiver gemacht werden können. Wo die Natur der Sache persönliche Dienstleistungen erfordert, werden selbst bei gleichem Leistungsumfang die Kosten stärker steigen als im gesamtwirtschaftlichen Durchschnitt. ^[24] Die Alltagserfahrung führt uns dies am Beispiel der Pflegeberufe deutlich vor Augen. Um diesem Umstand Rechnung zu tragen, muss die ökonomische Modellierung neben der Qualifikation von Arbeiter:innen auch zwei Typen von Arbeit unterscheiden, und zwar technisierbare Arbeit und persönliche Dienste.

Meine „Vision“ für die Weiterentwicklung der ökonomischen Theorie ist, dass diese dramatis personae und deren Zusammenspiel in einem gesamtwirtschaftlichen Modellrahmen ausformuliert werden. Ob dabei die Akteure als optimierende Subjekte oder als Agenten modelliert werden, die einfachen Regeln folgen wie in der agentenbasierten Modellphilosophie, erscheint mir in diesem Zusammenhang zunächst zweitrangig.

3.2.1 Weiterentwicklung der Wettbewerbspolitik

Smith hat 1776 in seinem „Wealth of Nations“ die anti-kompetitive Energie, die einer Marktwirtschaft innewohnt, deutlich zum Ausdruck gebracht: „Das Interesse der Kaufleute [...] ist in gewisser Weise immer verschieden vom Interesse der Allgemeinheit oder gar entgegengesetzt dazu.“ Ihr Interesse ist es, den „Markt auszuweiten und den Wettbewerb einzuschränken“. Erstes „mag oftmals dem Interesse der Öffentlichkeit entgegenkommen, aber den Wettbewerb einzuschränken, steht ihm zwangsläufig immer entgegen“ (Smith 1904, S. 250). Im Kontext des neoklassischen Modellrahmens hat Rothschild (1947, S. 304) den Wirkungskanal, über den wirtschaftliche Macht das Marktsystem angreift, so präzisiert: „Firmen werden zu aktiven Akteuren, welche die Macht haben, genau jene Faktoren zu ändern, auf die sich die Theorien [der marktwirtschaftlichen Preisbildung, JF] stützen.“ Und vierzig Jahre nach der wettbewerbspolitischen Wende in Richtung Chicago lautet Eeckhouts (2021, S. 1358) Einordnung der Wettbewerbssituation in die ökonomische Theorie: „The view ‘no regulation and minimal government intervention’ is [...] not pro-competitive or pro-market because, in the presence of incomplete markets, it creates dominant firms, market power, and excess profits.“

Will man die Marktwirtschaft erhalten, muss man der anti-kompetitiven Energie, die einer Wettbewerbsökonomie inhärent ist, effektiv entgegentreten. Zwei Handlungsfelder ergeben sich aus der Verzahnung von Marktmacht, Informationsmacht und Vermögenskonzentration. Einerseits muss sich die Wettbewerbspolitik in Richtung Informations- und Medientransparenz verstärken, andererseits in Richtung Finanzierungstransparenz. Neben der Stellung einer Unternehmung in einem bestimmten Markt sind auch der Wettbewerb um Aufmerksamkeit und die firmen- und marktübergreifenden Eigentumsstrukturen in den Blick zu nehmen.

Einen spezifischen, nicht nur auf Produktivität beruhenden Größenvorteil verschaffen das Geschäft mit Daten für Werbezwecke und die Konzentrationsgesetze des Webs.^[25] Um Machtkonzentration und Herdenbildung im Internet zu verhindern, aber auch um Freiraum für Erneuerungsprozesse zu schaffen, sind Wellenbrecher dagegen erforderlich. Die grundlegende Voraussetzung dafür sind Algorithmen, die öffentlich nachvollziehbar sind. Ohne deren Offenlegung keine Marktteilnahme: Das wäre eine klare wettbewerbspolitische Regel.

Vor allem aber muss auch die Rolle der Werbung kritischer hinterfragt werden. Das Konzept der informativen Werbung (Stigler 1971) hat die Werbeindustrie als wichtiges Wettbewerbsinstrument legitimiert.^[26] Nach diesem Konzept ist Werbung ein effizientes Mittel, um Suchkosten auf Seiten der Konsument:innen zu reduzieren. Wenn technischer Fortschritt in Form von Suchmaschinen die Suchkosten senkt, nimmt der informative Wert von Werbung ab. Dass Werbung im Internetzeitalter trotzdem eine so zentrale Rolle spielt, kann also kaum in der Informationsfunktion begründet sein. Der Grund liegt vielmehr darin, dass Werbung ein mächtiges Instrument im Wettbewerb um Aufmerksamkeit darstellt – so mächtig, dass sie den Informationsraum trübt statt klärt. Die Entwicklung von Google von einer Suchmaschine zu einer Werbeplattform mit eigenem Shoppingportal bringt diese Verschiebung auf den Punkt. „The incentive for Google to accomplish an anti-competitive end by degrading the quality of its search results can be high because Google does not profit directly from search queries; instead, Google profits from advertisers that respond to search queries and from advertisements on its proprietary services“ (Gilbert 2020, S. 201).

Die empirischen Kriterien zur Überprüfung der These von der informativen Werbung sind: Welchen Anteil an der Gesamtmenge an Signalen, mit denen Menschen konfrontiert sind, nehmen Aufforderungen wie „Kauf mich“ oder „Folge mir“ im Vergleich zur Information „Hier ist ein Produkt mit diesen und jenen Eigenschaften und folgendem Preis“ ein? Und wie unparteiisch wird diese Information verbreitet? Diese Fragen richten sich nicht nur an die einzelne Konsumentin oder den einzelnen Konsumenten. Auch die Wissenschaft ist gefordert, die Grenze zwischen Information und Manipulation zu untersuchen. Moderne Methoden, große Datenmengen aller Art zu analysieren, einschließlich Text- und Bildmaterial, eröffnen ihr dafür neue Möglichkeiten. Damit kann sie der Politik Handlungsmöglichkeiten aufzeigen, wie der dezentrale Informationsaustausch funktionsfähig zu halten ist.

Das zweite Handlungsfeld, Macht und Eigentümerschaft, hängt mit der finanziellen Liberalisierung zusammen. Die Strategie, nationale Monopole durch Deregulierung und internationale Öffnung dem Wettbewerb auszusetzen, war nur beschränkt zielführend. Einerseits wurden allfällige pro-kompetitive Effekte, zum Beispiel im intraindustriellen Handel, durch negative Externalitäten des internationalen Verkehrs konterkariert. Andererseits sehen wir heute in vielen Bereichen Oligopole und monopolistische Akteure im Weltmaßstab.^[27] Noch weiter reichen die Folgen der finanziellen Globalisierung. Finanzmarktintegration bedeutet, dass Eigentumstitel und damit Kontrollrechte international gehandelt werden. Das mag ökonomisch für einzelne oder viele von Vorteil sein, hat aber auch staats- und demokratiepolitische Folgen. Denn neben dem Stimmrecht der Bürger:innen gewinnen die Eigentumsrechte internationaler Investor:innen Gewicht.

Dabei geht es nicht nur darum, dass der internationale Markt die Bürger:innen mit den Gesetzen der ökonomischen Effizienz konfrontiert. Deregulierung und finanzielle Liberalisierung haben den Finanzmarkt belebt, aber auch die Konzentration von Eigentum gefördert und den Einfluss politisch vernetzter Oligarchen erhöht oder zum Verkauf öffentlichen Eigentums an autokratisch kontrollierte Fonds geführt. Um die Marktfunktion des Finanzmarkts zu stärken und ihn gegen die Deformation zum Machtinstrument zu verteidigen, ist eine Ordnung notwendig, die den Schutz von Investorenrechten durch den Schutz vor Investorenmacht ergänzt und verdeckte Finanzierungs- und Eigentümerstrukturen unterbindet. Marktteilnahme nur bei öffentlich nachvollziehbarer Finanzierungs- und Eigentümerstruktur (ohne anonyme Zwischenglieder): Das wäre die folgerichtige Regelung für Akteure mit Marktmacht. Im Fall von „machtlosen“ Akteuren, die das Marktgeschehen nicht beeinflussen können, hat Diskretion ihren Platz. Wo aber Vermögen zu einem Machtfaktor wird, muss sie der Transparenz den Vortritt lassen. Die Herstellung dieser Transparenz sollte nicht nur Anliegen des investigativen Journalismus bleiben, sie ist ein Gebot evidenzbasierter wissenschaftlicher Analyse und Wirtschaftspolitik. Sie liegt auch im Interesse von Unternehmen, denen daran gelegen sein sollte, nachhaltig am Markt und in der Öffentlichkeit Vertrauen aufzubauen.

3.2.2 Verfassung und Entwicklung der digitalen Ökonomie

Wichtige wirtschaftspolitische Akteure haben die Notwendigkeit einer Regelung von Internet Governance, Datenwirtschaft und Künstlicher Intelligenz erkannt, insbesondere auf EU-Ebene. Ich beschränke mich hier auf die Frage, welche Schlussfolgerungen sich – abgesehen von allgemeinen wettbewerbspolitischen und datenschutzrechtlichen Überlegungen – in der digitalen Ökonomie aus den marktwirtschaftlichen Grundsätzen ergeben, dass Geschäftsmodelle die Konsumentensouveränität respektieren und die Bedingungen für einen funktionierenden Preismechanismus erfüllen sollen.

Eine erste Schlussfolgerung ist: Das Geschäft mit Gütern und Dienstleistungen muss vom Datengeschäft getrennt werden. Denn deren Verquickung führt zu verzerrten Preisen und zerstört die Informationsfunktion des Preismechanismus. Separierung von Leistungsgeschäft und Datengeschäft bedeutet, dass Firmen, die mit einem Kunden in einer Geschäftsbeziehung stehen, die dabei gewonnenen Kundendaten nicht außerhalb dieser Geschäftsbeziehung verwerten dürfen. Kauf und Verkauf von Daten müssen auf einem eigenen Markt stattfinden. Insbesondere folgt daraus, dass sich die Unternehmen vom werbungsbasierten Geschäftsmodell der digitalen Ökonomie verabschieden und nach marktkompatiblen Lösungen suchen müssen, zum Beispiel in folgender Richtung: Wenn Individuen Daten zur Verfügung stellen, tun sie dies zu einem Marktpreis oder in Form von transparenten, von einem unabhängigen Konsumentenschutz prüfbaren Standardverträgen, indem Daten gegen Unterstützungsleistungen getauscht werden, die auf diesen oder anonymen Aggregatsdaten beruhen. Damit das volle Potenzial individueller Daten persönlich und kollektiv genutzt werden kann, sind für diese in Ergänzung zum Markt öffentliche Institutionen erforderlich, deren Unabhängigkeit und Kontrolle verfassungsmäßig geregelt ist – und zwar nach folgenden Grundsätzen: transparente, also öffentliche nachvollziehbare Datengewinnung und Datenaufbereitung; Schutz persönlicher Daten; offener Zugang zu anonymen Daten; privilegierter Zugang zu eigenen Daten mit der Möglichkeit, diese im Rahmen eines rechtlich besonders geschützten Vertrauensverhältnisses zu teilen, analog beispielsweise zum Arztgeheimnis.

Zweitens: Abgesehen von der intransparenten Verquickung von Leistungs- und Datengeschäft stellt die paternalistische Schlagseite digitaler Geschäftsmodelle ein Problem dar. Das Versprechen, „wenn ich alles über Dich wissen darf, kann ich Dir genau sagen, was gut für Dich ist“, hat mit Serviceorientierung gegenüber mündigen Nutzer:innen nichts zu tun, sondern ist Bevormundung. Eine marktkonforme (und übrigens auch demokratiekonforme) Datenökonomie hat die Funktion, informierte Entscheidungen zu unterstützen. Der Anspruch einer zukunftsweisenden Datenökonomie sollte daher sein, den Nutzer:innen die Unterstützung zu geben, die bisher nur Entscheidungsträger haben, sodass auch sie auf ein professionelles Unterstützungssystem zurückgreifen können. Gemessen daran, stecken weite Teile der digitalen Ökonomie noch in den Kinderschuhen. Während wir in der „alten“ Wirtschaft auf ein mehr oder weniger dichtes Netz von professionellen Dienstleistungen zurückgreifen können, man denke etwa an die Kfz-Werkstätten, hängen die Menschen bei vielen „neuen“ Diensten in der Luft. Die Vision einer rein netzbasierten Lösung, ohne komplementäre organisatorische und institutionelle Strukturen mit Zugang zu persönlicher fachlicher Unterstützung, behindert die Entwicklung einer die Autonomie der Wirtschaftssubjekte fördernden digitalen Ökonomie. ^[28] Die innovative Frage ist nicht, welche virtuellen Erlebnisse wir den Menschen bieten können, sondern welcher realen Märkte für persönliche fachliche Dienstleistungen und welcher Institutionen es bedarf – übergeordnet und vor Ort, damit Internet, Datenreichtum, Roboterunterstützung und künstliche Intelligenz der Konsumentin und dem Konsumenten, der Bürgerin und dem Bürger des einundzwanzigsten Jahrhunderts mündige Entscheidungen ermöglichen.

Drittens: Wettbewerb setzt Unabhängigkeit von einem bestimmten Anbieter voraus. Das dominierende digitale Geschäftsmodell verletzt diese Voraussetzung, weil es auf die Bindung an die eigene Plattform des Anbieters abzielt – mit technischen, vertraglichen und psychologischen Mitteln. Öffentlich nachvollziehbare Algorithmen und firmenübergreifende Standards („Interoperabilität“) sind Elemente, um diese Abhängigkeit zu reduzieren. Aber auch die Assoziation von digitalen Lösungen und Onlinebetrieb ist eine Falle. Es gibt viele Beispiele, wo ständige Internetanbindung beworben oder erzwungen wird, ohne Notwendigkeit für Effizienz und Qualität von Gerät oder Dienst. Man denke an den Bereich „Smart home“ oder viele Arbeiten am Computer. Es gibt andere Bereiche, wo man sich gar nicht vorstellen möchte, dass eine Technik bei Unterbrechung der Onlineverbindung nicht mehr steuerbar ist; man denke an selbstfahrende Autos.

Unter dem Gesichtspunkt einer auf Mündigkeit und fairen Wettbewerb gestützten Wirtschaft ist Offline-Funktionalität ein zentrales strategisches Ziel. Was offline möglich ist, wird vom Stand der Technik und den Geschäftsmodellen bestimmt. Die Geschäftsmodelle sind änderbar, und technische Möglichkeiten hängen davon ab, worauf sich die Innovationsanstrengungen konzentrieren. Selbstverständlich kann es sein, dass die Natur der Sache tatsächlich die permanente Einbindung an eine übergeordnete Plattform erfordert. Dann gilt es diesen Fall aber auch theoriekonform anzugehen. Entweder liegt der Fall nahe am natürlichen Monopol; dann sollten die dafür aus der Theorie folgenden Empfehlungen „öffentlicher Betrieb“ oder „Regulierung“ in Erinnerung gerufen und geprüft werden.^[29] Oder wir bewegen uns im Bereich der internen Organisation. Dann sollten wir klären, wie effiziente, faire und transparente Governance-Strukturen für diese Organisation aussehen, statt so zu tun, als läge eine Marktbeziehung vor.

3.2.3 Erneuerung des öffentlichen Sektors

Es gibt keine entwickelte Marktwirtschaft, in der der öffentliche Sektor wesentlich weniger als ein Drittel der Wertschöpfung beträgt. In einigen, die zu den stabilsten und erfolgreichsten gehören, macht er ungefähr die Hälfte aus. Die beachtliche Größe des öffentlichen Sektors in Ländern mit marktwirtschaftlicher Ausrichtung ist ein Hinweis dafür, dass eine Vielfalt von Organisations- und Kontrollsystemen für das Funktionieren von Wirtschaft und Gesellschaft gut ist.^[30] Die beträchtliche Variation der Staatsquote über die Länder hinweg zeigt, dass internationaler Wettbewerb nicht zu einer Art „effizienter“ Staatsquote führt. Nicht die Größe des öffentlichen Sektors per se ist entscheidend, sondern dessen Qualität. Neben dem Markt muss sich auch der Staat oder, breiter gefasst, der öffentliche Sektor für die Anforderungen der Zeit rüsten.

Weil die Anforderungen nicht weniger werden, ist die wichtigste Aufgabe, die Effizienz und Effektivität des öffentlichen Sektors zu erhöhen. Das bedeutet, wie für jede Organisation, Arbeit an einem professionellen Selbstverständnis, Fokussierung auf strategische Ziele, Entwicklung von Organisations- und Führungsstrukturen mit klaren Regeln und eindeutiger Zuordnung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortlichkeiten. Dazu sind in vielen, auch wirtschaftlich hoch entwickelten Ländern große Transformationsanstrengungen notwendig: in Richtung Transparenz und Befreiung aus interessensgebundener Vereinnahmung, sei diese wirtschaftlich, parteipolitisch oder nepotistisch; durch institutionelle Reformen, um die Verantwortungsdiffusion einzudämmen, die insbesondere in föderalistischen Strukturen und bei „Private-public partnerships“ sichtbar ist, und um Kongruenz von Rechten und Pflichten, Ausgaben und Finanzierung, Zurechnung von Erfolg und Misserfolg herzustellen; und schließlich in der öffentlichen Verwaltung. Die Herausforderung hier ist, auf der einen Seite der spezifischen Natur öffentlichen Handelns in einem demokratischen Rechtsstaat Rechnung zu tragen, also dem Legalitätsprinzip, der Unparteilichkeit und der politischen Verantwortung gegenüber dem Parlament, und auf der anderen Seite die Finanzierungs-, Führungs- und Organisationsstrukturen auf die spezifische Natur der Sache abzustimmen. Konsumtive staatliche Aktivitäten wie der laufende Betrieb oder das Transfersystem stellen andere Anforderungen als investive Leistungen wie Infrastrukturausbau oder Projektmanagement mit begrenztem inhaltlichen und zeitlichen Fokus.^[31]

Der zweite große Aufgabenbereich betrifft die Weiterentwicklung der ökonomischen Funktionen des Staates. Das fiskal- und geldpolitische Instrumentarium zur makroökonomischen Stabilisierung ist weithin etabliert und wird auch im einundzwanzigsten Jahrhundert für die Bewältigung zyklischer Krisen die Mittel der Wahl bereithalten. Allerdings werden sich die Mittel erschöpfen, wenn die Wirtschaft nicht auch sonst in Ordnung gebracht wird. Neben der Wettbewerbspolitik ist dies vor allem die Finanzordnung. Ein Finanzsystem, in dem unklar ist, wohin das viele Geld fließt – in reale Investitionen, in den Konsum und das Preisniveau, oder doch in Börsenkurse und Finanztransaktionen – ist ein Fass ohne Boden. Bei perfektem Wettbewerb und vollständigen Güter- und Finanzmärkten gibt es einen klaren Transmissionsmechanismus zwischen finanzieller und realer Ökonomie. Dieser Zusammenhang löst sich auf, wenn sich unfundierte Finanzgeschäfte ausbreiten und Investitionen in virtuelle Objekte zunehmen.

Auch die Notwendigkeit staatlichen Handelns in Situationen, in denen es für ökonomisch relevante Faktoren keinen oder keinen vollständigen Markt gibt, ist weithin anerkannt. Die Beispiele sind zahlreich und in vielen Bereichen zu finden: von der öffentlichen Sicherheit über ein geordnetes Rechtssystem und vielfältige Infrastruktureinrichtungen bis hin zur Internalisierung externer Effekte von Umweltschäden oder ansteckenden Krankheiten.^[32] Diese Allokationsfunktion des öffentlichen Sektors wird im einundzwanzigsten Jahrhundert nicht an Bedeutung verlieren. Zu den herkömmlichen öffentlichen Gütern kommen große neue Aufgaben hinzu – in den Bereichen Digitalisierung, Mobilität, Erzeugung und Verteilung neuer Energieformen, generell für die Transformation moderner Wirtschaften in nachhaltige Gesellschaften. Sie erfordern langfristig orientiertes Denken und Handeln – von den Unternehmen, aber eben auch vom Staat. Dafür muss die allokative Tätigkeit der öffentlichen Hand um eine strategische Funktion erweitert werden. Ich werde darauf im Abschnitt „Fortschritt und nachhaltige Entwicklung“ zurückkommen.

Neben der Erweiterung der Allokationsfunktion in Richtung strategische Rahmensetzung steht die staatliche Verteilungsfunktion vor grundlegenden Herausforderungen, die neue Sichtweisen verlangen. Die Verteilungsfunktion des öffentlichen Sektors wird meist nur als kompensatorische Maßnahme gesehen. Demnach überführt das staatliche Steuer- und Transfersystem die am Markt generierte Primärverteilung in eine gerechtere Sekundärverteilung.^[33] Diese Umverteilung ist mit Effizienzverlusten verbunden, weil sie die marktwirtschaftlichen Leistungsanreize schwächt. Die Fixierung auf den „Equity-efficiency-trade-off“ führt jedoch zu einer Überbetonung der kompensatorischen Funktion des Staates. Wenn der Wettbewerb unvollkommen ist und gewissen Akteuren leistungslose Einkommen zufließen, zum Beispiel weil sie über Marktmacht verfügen und sich Monopolrenten aneignen, dann geht die Ungerechtigkeit auch mit Ineffizienz einher. Effektive Besteuerung dieser Renten oder die Elimination der Marktmacht durch Wettbewerbspolitik sind gerecht und erhöhen zugleich die Effizienz der Wirtschaft.^[34]

In einer auf Privateigentum gestützten Marktwirtschaft gibt es noch ein anderes Verteilungsthema: die Verteilung der Vermögensausstattung. Ererbte Vermögen sind ein Beispiel, aber nicht das einzige.^[35] Die ökonomische Diskussion neigt dazu, die Verteilung dieser Ausstattung als irrelevant erscheinen zu lassen – nicht als völlig irrelevant, denn die sich auf dem Markt ergebende Allokation hängt von der Ausgangsverteilung ab, aber doch im Wesentlichen, weil jede der resultierenden Allokationen effizient ist. Der erste Hauptsatz der Wohlfahrtsökonomie unterstützt diese neutrale Haltung allerdings nur bedingt. Denn er setzt voraus, dass Macht keine Rolle spielt. Die bereits angesprochene Literatur über dominante Firmen und die Folgen der Konzentration von firmenübergreifenden Eigentumsrechten am Finanzmarkt weist darauf hin, dass dies nicht der Fall ist. Aber auch anekdotische Evidenz und investigative Recherchen führen vor Augen, wie mächtige Investoren ihre Interessen über wirtschaftliche Abhängigkeiten, politische Verbindungen, Sport und Medien durchsetzen.

Die Konzentration des Eigentums in der öffentlichen Hand führt zu Machtmissbrauch und Misswirtschaft; deswegen ist Privateigentum an Produktionsmitteln eine wichtige Säule der Marktwirtschaft. Aber auch die Konzentration des Privateigentums auf eine sehr schmale Spitze der Gesellschaft verträgt sich nicht mit Markt und Wettbewerb. Die Geschichte der wirtschaftlichen Entwicklung bestätigt dies.^[36] Deswegen kann neben Wettbewerbspolitik und finanzieller Regulierung auch die Durchbrechung der Vermögenskonzentration, zum Beispiel durch effektive Besteuerung, zugleich effizienzsteigernd und gerechtigkeitsfördernd sein.^[37]

3.2.4 Fortschritt und nachhaltige Entwicklung

Fortschritt ist für manche ein Konzept der Vergangenheit, der Fortschrittsglaube eine durch die Geschichte entzauberte Illusion. Diese Sicht hat ihre Berechtigung, wenn Fortschritt „weiter wie bisher“ bedeutet oder als Selbstläufer gesehen wird, dessen Richtung vorbestimmt ist. Einen spezifischen Nährboden für die Ausbreitung von Fortschrittsskepsis bilden falsche Versprechungen und Enttäuschungen. Zum einen sind dies falsche Versprechungen von einer heilen und alten Welt, mit dem fortschrittsfeindliche Kräfte die Angst der Menschen vor Veränderung bewirtschaften. Falsch sind sie, weil es die heile Welt nicht gibt und ein Leben ohne Änderung nicht denkbar ist. Zum anderen sind dies die Enttäuschungen derjenigen, die – insbesondere in den vergangenen Jahrzehnten – nicht von der wirtschaftlichen Entwicklung profitiert oder sogar durch sie verloren haben, weil sich die Wachstums- und Fortschrittsgewinne sehr einseitig verteilt haben.

Die Angst vor Veränderung kann nur bearbeitet werden, indem man die realen Probleme und Krisen der Zeit offen anspricht und nachhaltige Handlungsperspektiven aufzeigt. Und um den Enttäuschungen entgegenzutreten, müssen diese Perspektiven alle Menschen glaubwürdig einschließen. Eine Entwicklung, die nicht nur vorübergehend, sondern systematisch Verlierer erzeugt, ist ebenso wenig nachhaltig wie jene, die keine Rücksicht auf Umwelt und Klima nimmt. Das wusste auch Smith – in seinem „Wealth of Nations“schreibt er: „No society can surely be flourishing and happy, of which the far greater part of the members are poor and miserable.“ (Smith 1904, S. 80)^[38]

Die wirtschaftliche Entwicklung ist durch Natur und Technik beschränkt. Umweltprobleme und Klimakrise sind klare Zeichen dafür, dass nicht jede Art von Naturgebrauch und technischen Möglichkeiten zukunftsfähig ist. Doch neben der Frage, welcher Naturgebrauch, welche technischen Möglichkeiten zulässig oder notwendig sind, um die Lebensgrundlagen zu erhalten, ist es auch wichtig, Klarheit über die Bedürfnisse und Sehnsüchte zu gewinnen, die wir mit der weiteren Entwicklung erfüllen wollen. Der vage Hinweis, dass den Menschen schon einfällt, wofür sie ihr Geld ausgeben werden, reicht nicht aus, um die Zukunft zu gestalten. Denn diese Gestaltung erfordert langfristige Investitionen in konkrete Projekte.

Nach gängiger Vorstellung ist der Finanzmarkt für die Koordination von Zukunftserwartungen und intertemporaler Allokation zuständig. Das funktioniert jedoch, wie schon dargestellt, nur beschränkt. Wahre Unsicherheit wird durch strategische Prioritätensetzung reduziert; das bedeutet, dass man bestimmte Vorhaben zulasten anderer verfolgt.^[39] Das Opportunitätskostenprinzip gilt auch im Innovationsraum. Wenn zum Beispiel in der Entwicklung der E-Mobilität sportliches Fahren mit großen Autos als Priorität gesetzt ist, wird klimaschonende Mobilität für die breite Masse der Bevölkerung teurer. Wenn sich der Fortschritt an den Visionen und Interessen mächtiger Investoren und global dominanter Firmen orientiert, sieht die Zukunft anders aus, als wenn die Abwägung der Sorgen und Wünsche der Masse in einer wirtschaftlichen Ordnung stattfindet, die den Konzepten der Konsumentensouveränität sowie der Informationsverarbeitung durch Preismechanismus und Wettbewerb Rechnung trägt. Daher sind die in dieser Arbeit dargestellten Handlungsfelder auch für das Gelingen einer nachhaltigen Entwicklung von großer Bedeutung. Allerdings bedürfen sie wie erwähnt noch der Erweiterung der Allokationsfunktionen des Staates um eine strategische Rolle.

In den Unternehmen gehört die strategische Prioritätensetzung zum Handwerk erfolgreicher Führung, sie setzt aber einen klaren, belastbaren gesellschaftlichen Orientierungsrahmen voraus.^[40] Dies erfordert:

1. Öffentliche Diskussion über zentrale Lebensgrundlagen und grundlegende Prioritäten. Die Klimadebatte zeigt, dass diese öffentliche Diskussion nicht auf staatliche Institutionen beschränkt ist, sondern wesentlich vom nicht-gouvernementalen Bereich der Gesellschaft getragen wird.

2. Staatliche fixierte Eckpfeiler für eine nachhaltige Entwicklung. Nationale und internationale Klimaziele sind ein Beispiel dafür.

3. Ordnungs- und steuerpolitische Maßnahmen sowie öffentliche Investitionsprogramme, die diese Eckpfeiler absichern. Hierzu zählen zum Beispiel Zertifikatsmärkte oder Ökosteuern sowie ein Ausbau der öffentlichen Infrastruktur für klimaverträgliche Mobilität und eine nachhaltige Energieversorgung.

Fortschritt und nachhaltige Entwicklung setzen einen realistischen Blick auf den Zustand der Welt und ihren weiteren Verlauf voraus. Ob dieser Blick optimistisch oder pessimistisch ausfällt, ist eine andere Frage, auf die es keine ökonomische Antwort gibt; diese hängt von unserem Zutrauen zur menschlichen Lernfähigkeit und Problemlösungskapazität ab. Die Geschichte der Volkswirtschaftslehre hält dazu einen interessanten Hinweis bereit. So sehr die klassischen Ökonomen die Quellen von Wohlstand und Wachstum ins Zentrum der ökonomischen Analyse stellten, so pessimistisch waren sie in ihrer langfristigen Perspektive.^[41] Die auf die Klassiker folgende Entwicklung jedoch zeigt, dass die Geschichte nicht immer den Pessimisten recht gibt.