Stellungnahme zur Evaluation des Hessischen Bibliotheksgesetzes

1 Vorbemerkung

Das Hessische Bibliotheksgesetz wurde 2010 nach entsprechenden Gesetzen in Thüringen und Sachsen-Anhalt als drittes Bibliotheksgesetz in Deutschland verabschiedet.^[2] In seiner ursprünglichen Form war es - wie auch das etwa zeitgleich erarbeitete Bibliotheksgesetz Sachsen-Anhalt - eng angelehnt an das Thüringer Bibliotheksgesetz und hatte im Wesentlichen einen kulturpolitischen und bibliotheksorganisatorischen Charakter. Mit dem „Gesetz zur Neuregelung des Archivwesens und des Pflichtexemplarrechts“ vom 26. November 2012 wurde indes das hessische Pflichtexemplarrecht aus dem Pressegesetz in das Bibliotheksgesetz überführt,^[3] das ja schon die Bestimmungen über die landesbibliothekarischen Aufgaben enthielt und jetzt um eine wichtige Kompetenznorm ergänzt wurde. Seither wurden in Rheinland-Pfalz sowie in Schleswig-Holstein weitere Bibliotheksgesetze erlassen,^[4] die den Ansatz Hessens, das Pflichtexemplarrecht im Zusammenhang mit einem Bibliotheksgesetz zu regeln, übernommen haben.

Insoweit hat das Hessische Bibliotheksgesetz eine weit über Hessen hinausgehende kulturpolitische Strahlkraft entwickelt. Aktuell wird in den Ländern Berlin und Nordrhein-Westfalen ein Bibliotheksgesetz im Koalitionsvertrag thematisiert.^[5] Während in Berlin noch keine nennenswerte gesetzgeberische Aktivität zu beobachten ist,^[6] wurde in Nordrhein-Westfalen vor der Sommerpause ein Landtagsbeschluss gefasst, der die Landesregierung zur Vorlage eines Bibliotheksgesetzes im Rahmen eines größeren kulturrechtlichen Kodifikationsvorhabens auffordert.^[7]

Mehr als zehn Jahre nach dem Erlass des Thüringer Bibliotheksgesetzes wird immer noch über Bibliotheksgesetze debattiert und deren Verabschiedung angestrebt. Der hessische Ansatz, eher weiche kulturpolitische Themen mit einer zwingend gesetzlich zu regelnden Materie wie dem Pflichtexemplarrecht zu verbinden, hat sich dabei als tragfähige Basis erwiesen, um Bibliotheksgesetzgebung über eine bloße Mode hinaus im Landeskulturrecht zu etablieren. In diesem Sinne kann wohl auch die bisherige hessische Praxis verstanden werden, das Bibliotheksgesetz 2014 und 2015 jeweils in seiner Geltung zu verlängern.^[8]

2 Bibliotheksgesetz und finanzielle Förderung

Bibliotheksgesetze wurden und werden immer auch als Instrumente der Bibliotheksförderung und der Bibliotheksfinanzierung angesehen. Hier haben sich alle Gesetzgeber bislang sehr zurückhaltend gezeigt, sieht man von der gesetzlich garantierten Landesförderung für Öffentliche Bibliotheken in § 4 Abs. 2 Nr. 7 Finanzausgleichsgesetz Schleswig-Holstein,^[9] das insoweit zusammen mit dem dortigen Bibliotheksgesetz betrachtet werden muss, einmal ab. Natürlich ist es wünschenswert, wenn auch der hessische Gesetzgeber für die Finanzierung von insbesondere Öffentlichen Bibliotheken künftig mehr Sicherheit schafft. Das aber ist letztlich eine haushaltspolitische Frage, die auf die rechtliche Qualität des Bibliotheksgesetzes keinen Einfluss hat. Allerdings soll nicht übersehen werden, dass Aufgabenzuschreibungen in einem Bibliotheksgesetz, auch wenn sie vom Land nicht (aus)finanziert werden, gleichwohl indirekt positive finanzielle Effekte für Bibliotheken haben können. In Prüfberichten des Rechnungshofes etwa können bibliothekarische Dienstleistungen, die zum gesetzlichen Aufgabenbereich zählen, nicht einfach als entbehrlich und daher als künftig einzusparen gekennzeichnet werden. Insofern entfalten Aufgabenzuschreibungen eine gewisse Absicherungswirkung.

3 Das Pflichtexemplarrecht

Durch die Ausweitung des Sammelauftrages der hessischen Pflichtbibliotheken auch auf Internetpublikationen war eine rein presserechtliche Regelung der Materie, die ursprünglich nur auf die Ablieferung von Druckwerken gerichtet war, nicht mehr möglich.^[10] Eine Regelung im Bibliotheksgesetz ist wegen des inhaltlichen engen Zusammenhangs mit den Landesbibliotheksaufgaben sachgerecht. Aus verfassungsrechtlichen Gründen ist das Pflichtexemplarrecht, das insoweit eine Ausgestaltung des Eigentumsgrundrechts aus Art. 14 Grundgesetz (GG) darstellt, eine Materie, die notwendigerweise parlamentsgesetzlich zu regeln ist.^[11] Würde das Hessische Bibliotheksgesetz nicht über 2020 hinaus verlängert, müsste für diese kulturpolitische Daueraufgabe ein eigenes Pflichtexemplargesetz erlassen werden, da wegen der Ausweitung der Ablieferungspflicht auch auf Netzpublikationen eine Rückkehr in das Presserecht aus sachlichen Gründen nicht mehr möglich ist.

Die bestehenden Regelungen sind immer noch sinnvoll. Allerdings können in § 4a Abs. 3 S. 7 HessBiblG die Wörter „nach Ablauf der vorstehend genannten Fristen“ gestrichen werden. Die Norm regelt das selbständige Einsammeln von Netzpublikationen. Notwendigerweise damit verbunden ist ein Eingriff in das Vervielfältigungsrecht des Urhebers aus § 16 Urheberrechtsgesetz (UrhG). Zum Zeitpunkt des Erlasses der Norm sahen die urheberrechtlichen Schrankenbestimmungen in § 53 UrhG hierfür keine Befugnis vor. Aus Gründen des Sachzusammenhangs mit dem Pflichtexemplarrecht, für das unstreitig eine Gesetzgebungskompetenz des Landes besteht, hatte das Hessische Bibliotheksgesetz mit dem selbständigen Einsammeln eine materiell urheberrechtliche Bestimmung eingeführt, für die nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 GG grundsätzlich nur der Bund die Gesetzgebungskompetenz besitzt.^[12] Um hier mit Augenmaß und im Rahmen des absolut Notwendigen zu agieren, wurde die Befugnis zum Einsammeln an eine fruchtlose Ablieferung gekoppelt.

Zum 1. März 2018 ist mittlerweile jedoch das Urheberrechts-Wissensgesellschafts-Gesetz (UrhWissG) in Kraft getreten.^[13] In seinem Artikel 2 ergänzt es das Deutsche Nationalbibliotheksgesetz (DNBG) um § 16a DNBG, der in Absatz 1 dieser Bibliothek das selbständige Einsammeln frei zugänglicher Netzpublikationen gestattet. Nach dem ebenfalls neu eingeführten § 21 Abs. 2 DNBG können sich auf diese Befugnis auch die Pflichtbibliotheken der Länder berufen.

Damit ist die aus der Wahrung der Bundeskompetenz im Urheberrecht resultierende Beschränkung der Befugnis der Bibliothek, ablieferungspflichtige Netzpublikationen sogleich von sich aus zu sammeln, entfallen. Nach §§ 21 Abs. 2, 16a Abs. 1 DNBG können die hessischen Pflichtbibliotheken sofort ihnen zustehende Netzpublikationen sammeln. Das derzeit noch im Landesrecht vorgesehene Zuwarten stellt jetzt im Gegensatz zur Rechtslage vor dem 1. März 2018 eine Schlechterstellung der hessischen Bibliotheken gegenüber den Pflichtbibliotheken der anderen Länder dar und sollte daher entfallen.

4 Datenschutz

Durch die neue europäische Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) werden auch in den Bibliotheken datenschutzrechtliche Fragen genauer und intensiver betrachtet. Hier gilt, dass selbst die Katalogisierung von Büchern und anderen Medien eine Verarbeitung personenbezogener Daten darstellt, für die es eine ausreichende Rechtsgrundlage geben muss.^[14] Nach Art. 6 Abs. 1 S. 1 Buchst. e DSGVO kann die Katalogisierung und Erschließung von Medienwerken als eine im öffentlichen Interesse den Bibliotheken obliegende Aufgabe bezeichnet werden. Jedoch muss diese Aufgabe nach Art. 6 Abs. 3 DSGVO eine gesetzliche Grundlage haben. Hier könnte man zwar auf § 3 Abs. 1 des Hessischen Datenschutz- und Informationsfreiheitsgesetzes zurückgreifen, jedoch ist diese Norm sehr allgemein gehalten. Will man nicht auf die Ebene der Benutzungsbestimmungen der einzelnen Bibliotheken zurückgreifen, so empfiehlt es sich, § 1 S. 2 HessBiblG nach den Wörtern „geordneten und“ die Wörter „in Katalogen“ einzufügen, damit klar ist, dass die Führung von Katalogen ihrer Bestände eine für alle Bibliotheken im Geltungsbereich des Gesetzes im öffentlichen Interesse zu erledigende Aufgabe ist. Die Ergänzung ist notwendig, weil in § 7 Abs. 2 HessBiblG nur die Kataloge der wissenschaftlichen, nicht jedoch der öffentlichen Bibliotheken explizit genannt sind. Die hier vorgeschlagene Ergänzung hat § 8 S. 1 des Bibliotheksgesetzes Rheinland-Pfalz zum Vorbild.^[15]

5 Leseförderung als Veranstaltung der Jugendhilfe

Nach § 2 Abs. 2 S. 2 HessBiblG haben Bibliotheken die gesetzliche Aufgabe der Leseförderung, auch in Zusammenarbeit mit anderen Bildungseinrichtungen. In Satz 3 werden in diesem Zusammenhang die Schulen besonders hervorgehoben. Gerade die öffentlichen Bibliotheken in Trägerschaft der Kommunen engagieren sich seit vielen Jahren in der Leseförderung und bieten dabei Vorleseveranstaltungen für Kinder und Jugendliche an. Nach § 52 Abs. 1 S. 2 UrhG ist dafür eine angemessene Gebühr an die zuständige Verwertungsgesellschaft zu entrichten. Betroffen sind davon auch Veranstaltungen mit Vorlesepaten in Bibliotheken, die vor allem Kinder und Jugendliche aus eher bildungsfernen Milieus an das Lesen von Büchern heranführen wollen. Nach § 52 Abs. 1 S. 3 UrhG entfällt die Zahlung einer Vergütung jedoch u. a. für Veranstaltungen der Jugendhilfe. Dazu zählt nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 Sozialgesetzbuch (SGB) VIII auch die außerschulische kulturelle Bildung. Es wäre sachgerecht, die Leseförderung der öffentlichen Bibliotheken, die insoweit einen wichtigen außerschulischen Lernort darstellen, der überdies von den Kommunen als den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe unterhalten wird, gesetzlich explizit zu den Aufgaben der öffentlichen Jugendhilfe zu zählen. Dadurch würden insbesondere kleine öffentliche Bibliotheken von Vergütungspflichten entlastet und in die Lage versetzt, ihre meist von ehrenamtlichen Kräften getragenen Lesungen für Kinder und Jugendliche weiter anzubieten und auszubauen.

6 Fazit

Das Hessische Bibliotheksgesetz hat sich bewährt. Die vorhandenen Bestimmungen sind sachgerecht. An einigen wenigen Stellen sind geringfügige Anpassungen erforderlich bzw. sinnvoll.