Die rechtlichen Hintergründe der Neuregelung der Sonntagsöffnung öffentlicher Bibliotheken in Nordrhein-Westfalen

1 Die Sonntagsöffnung von Bibliotheken nach § 10 ArbZG

Im Arbeitszeitrecht gilt nach § 9 Abs. 1 ArbZG zunächst ein grundsätzliches Beschäftigungsverbot für Arbeitnehmer an Sonn- und Feiertagen. Von diesem Beschäftigungsverbot gibt es in § 10 ArbZG einen abschließenden gesetzlichen Katalog mit Ausnahmeregeln.^[1] Für Bibliotheken interessant ist hier § 10 Abs. 1 Nr. 7 ArbZG. Danach ist Sonntagsarbeit möglich

beim Sport und in Freizeit-, Erholungs- und Vergnügungseinrichtungen, beim Fremdenverkehr sowie in Museen und wissenschaftlichen Präsenzbibliotheken.

Durch die ausdrückliche Nennung von wissenschaftlichen Präsenzbibliotheken wird im Umkehrschluss gefolgert, dass öffentliche Bibliotheken, die ihr Bestände in der Regel verleihen und über keinen nennenswerten Lesesaalbestand, der nur vor Ort benutzt werden kann, verfügen, nicht unter diese Ausnahmeregelung fallen.^[2] Eine gut begründete Mindermeinung in der Literatur versteht öffentliche Bibliotheken aber als Freizeiteinrichtungen im Sinne des Gesetzes.^[3] Zwar soll der Begriff der Freizeiteinrichtung weit ausgelegt werden,^[4] doch hat diese Ansicht wenig Resonanz erfahren.

Auch wenn in § 10 Abs. 1 Nr. 5 ArbZG eine Sonntagsöffnung

bei Musikaufführungen, Theatervorstellungen, Filmvorführungen, Schaustellungen, Darbietungen und anderen ähnlichen Veranstaltungen

möglich ist und damit zusammen mit den Museen aus § 10 Abs. 1 Nr. 7 ArbZG praktisch alle Kultureinrichtungen benannt werden, so kennt das Arbeitszeitrecht keine pauschale Ausnahme für Kultureinrichtungen.^[5] In gleicher Weise sind auch Bildungseinrichtungen als solche nicht privilegiert. Somit kann aus der Funktion öffentlicher Bibliotheken für Kultur und Bildung nach der herrschenden Meinung keine Befugnis zu Sonntagsöffnung nach § 10 Abs. 1 ArbZG abgeleitet werden.

Es gibt schon seit langer Zeit politische Initiativen, die eine Änderung von § 10 Abs. 1 Nr. 7 ArbZG dahingehend anstreben, dass dort nur noch allgemein von Bibliotheken die Rede ist. Ein entsprechender Antrag des Landes Berlin vom 30. August 2011 (BR-Drs. 511/11) liegt nach einer Probeabstimmung seither unerledigt im federführenden Ausschuss für Arbeit, Integration und Sozialpolitik des Bundesrates. Das Land Berlin hat bisher keinen Wiederaufruf beantragt. Politisch hatte der Antrag seinerzeit die Zustimmung der Länder Bremen und Hamburg bekommen.

2 Die Sonntagsöffnung nach einer Bedarfsgewerbeverordnung

Neben den Ausnahmetatbeständen in § 10 ArbZG gibt es in § 13 Abs. 1 ArbZG die Möglichkeit, durch Rechtsverordnung zur Vermeidung erheblicher Schäden und unter Berücksichtigung des Schutzes der Arbeitnehmer in bestimmten Fällen die Beschäftigung von Arbeitnehmern in so genannten Bedürfnisgewerben nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 ArbZG zu erlauben. Für die Öffnung von öffentlichen Bibliotheken am Sonntag kommt § 13 Abs. 1 Nr. 2a ArbZG in Betracht. Dafür muss die Beschäftigung von Bibliotheksmitarbeitern am Sonntag zur

Befriedigung täglicher oder an diesen Tagen besonders hervortretender Bedürfnisse der Bevölkerung erforderlich

sein. Soweit der Bund eine entsprechende Regelung nicht vorgenommen hat, kann nach § 13 Abs. 2 S.1 ArbZG auch das Land die für die Ausnahme nach § 13 ArbZG erforderliche Rechtsverordnung erlassen. In Nordrhein-Westfalen soll dies nun in der Bedarfsgewerbeverordnung NW (BedGewV NW) geschehen. Die geplante Änderung der BedGewV NW, die Teil des Bibliotheksstärkungsgesetzes ist,^[6] orientiert sich am hessischen Bibliotheksrecht.

3 Die Erfahrungen in Hessen

Durch Gesetz vom 2. Februar 2010 (HessGVBl. I S. 10) wurde das Hessische Feiertagsgesetz (HFeiertagsG) um eine Bestimmung über die Öffnung von Videotheken und Bibliotheken an Sonn- und Feiertagen ergänzt. Sie dürfen seither nach § 6 Abs. 2 S. 1 Nr. 5 HFeiertagsG ab 13 Uhr öffnen. Da diese bloß feiertagsrechtliche Regelung keine Beschäftigung von Arbeitnehmern in Bibliotheken ermöglicht, wurde in der hessischen BedGewV vom 12. Oktober 2011 (HessGVBl. I S. 664) in § 1 Nr. 1 der Verordnung die Beschäftigung von Arbeitnehmern

in Videotheken und öffentlichen Bibliotheken im Sinne von § 5 Abs. 1 des Hessischen Bibliotheksgesetzes vom 20. September 2010 (HessGVBl. I S. 295) ab 13 Uhr für bis zu sechs Stunden

gestattet. Ähnlich wie in Art. 2 des vorliegenden Gesetzentwurfs mit seinem Verweis auf das ebenfalls zu novellierende Kulturfördergesetz (KFG) wurde auch in der hessischen BedGewV Bezug genommen auf eine gesetzliche Begriffsbestimmung von Bibliotheken. Sie findet sich dort in § 5 Abs. 1 des Hessischen Bibliotheksgesetzes (HBiblG). Danach sind öffentliche Bibliotheken

allgemein zugängliche Sammlungen von Medienwerken in Rechtsträgerschaft der Gemeinden und Landkreise sowie solche in kirchlicher Trägerschaft.

4 Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts von 2014

Die neuen Regelungen in der hessischen BedGewV wurden von kirchlicher und gewerkschaftlicher Seite angefochten. Mit Urteil vom 26. November 2014 hat das Bundesverwaltungsgericht die Sonntagsöffnung von Videotheken und Bibliotheken gleichermaßen verworfen (Az. 6 CN 1/13).^[7] Nach Ansicht des Gerichts liegt kein gerade an Sonn- und Feiertagen bestehender Bedarf vor. Durch vorausschauende Planung könne man sich sowohl Videos als auch Lesestoff für das Wochenende an Werktagen besorgen.^[8]

Bemerkenswert ist, dass das Gericht die öffentliche Bibliothek auf eine bloße Ausleihstation für Bücher reduziert. In § 2 Abs. 1 S. 2 HBiblG werden die Bibliotheken im Land Hessen ausdrücklich als Orte … der Begegnung und der Kommunikation bezeichnet, die nach § 2 Abs. 2 S. 3 HBiblG überdies die gesellschaftliche Integration fördern. Es ist unverständlich, wieso das Gericht diese klare gesetzliche Aufgabenzuweisung, die über eine bloße Ausleihstelle für Bücher deutlich hinausgeht, nicht gewürdigt hat.^[9]

5 Die geplanten Änderungen in Nordrhein-Westfalen

Um vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Sonntagsöffnung von Bibliotheken in Nordrhein-Westfalen zu ermöglichen, sind im geplanten Bibliotheksstärkungsgesetz Änderungen nicht nur in der BedGewV NW, sondern auch im Kulturfördergesetz (KFG) vorgesehen.

6 Exkurs: Die kirchlichen öffentlichen Bibliotheken

Das Thema Sonntagsöffnung und Sonntagsarbeit ist eine klassische Fragestellung des Staatskirchenrechts (Art. 140 GG iVm Art. 139 WRV) und berührt vielfach die Belange der Kirchen. Die beiden großen Kirchen unterhalten zudem selbst eine große Zahl öffentlich zugänglicher Bibliotheken und Büchereien, die auf Grundlage ehrenamtlicher Arbeit regelmäßig auch sonntags geöffnet haben.^[15] Hinzu kommt, dass nach Angaben der AG der kirchlichen öffentlichen Büchereien (KiÖB) im Verband der Bibliotheken des Landes Nordrhein-Westfalen (vbnw) 34 dieser Bibliotheken hauptamtlich geführt werden, also auch Arbeitnehmer beschäftigen.^[16] Zudem sind einige kirchliche öffentliche Bibliotheken so genannte Vertragsbibliotheken, die auf Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung mit einer Stadt oder Gemeinde die Aufgabe der örtlichen Stadtbücherei übernehmen. Obwohl kirchliche Bibliotheken, auch wenn sie für die breite Öffentlichkeit zugänglich sind, unter pastoraltheologischen Gesichtspunkten Teil der kirchlichen Verkündigungsarbeit und insoweit zu den kirchlichen Lebensvollzügen zu rechnen sind,^[17] gibt es für sie keine arbeitszeitrechtliche Privilegierung. Die Befreiung von § 10 Abs. 1 Nr. 6 ArbZG kommt eher nicht zur Anwendung, da kirchliche Bibliotheken eine Dauereinrichtung sind und das Gesetz nur einzelnen Aktionen und Veranstaltungen der Kirchen vom Verbot der Sonntagsarbeit befreit.^[18]

Derzeit ist die Öffnung auch der kirchlichen Bibliotheken daher nur mit ehrenamtlichen Mitarbeitern gestattet, will man nicht zu der ziemlich gewagten Argumentation Zuflucht nehmen, die kirchliche Büchereiarbeit als Verkündigungsdienst dem liturgischen Bereich im Sinn von § 18 Abs. 1 Nr. 4 ArbZG zuzuschlagen.

Da es sich bei den kirchlichen Bibliotheken überwiegend nur um sehr kleine Einrichtungen handelt, die überdies nur wenige Stunden geöffnet haben, dürfte die in der Bibliothek stattfindende Tätigkeit nicht geeignet sein, die äußere Ruhe des Tages zu stören und fiele insoweit nicht unter das Arbeitsverbot von § 3 S. 1 FeiertagsG NW. Diese Argumentation könnte auch auf kleine kommunale Einrichtungen zutreffen, wird aber in der Praxis kaum so vertreten.^[19]

7 Bibliothekspolitische Einschätzung

Das Thema der Sonntagsöffnung wird im Bibliothekswesen kontrovers diskutiert. Während der Deutsche Bibliotheksverband seit langer Zeit die Sonntagsöffnung fordert, sehen nicht wenige im Berufsverband BIB und in den Gewerkschaften organisierten Bibliothekare dies kritisch. Man muss zudem ganz realistisch sehen, dass die Personalausstattung in den meisten Bibliotheken eine Sonntagsöffnung nur durch eine Verschiebung der Öffnungszeiten mit der Konsequenz von Schließtagen unter der Woche zulässt.

Allerdings muss man diese Entwicklung auch im Zusammenhang mit dem durch die Digitalisierung sich gerade ereignenden umfassenden Medienwandel sehen, der die Bibliothek als reine Vermittlungsstelle von Medien unwichtiger werden lässt, sie als Begegnungs- und Lernort aber aufwertet. Bibliotheken gleichen sich so anderen Bildungs- und Kultureinrichtungen an, die ebenfalls als konkreter Ort aufgesucht und genutzt werden. Von daher ist eine Neudefinition von Öffnungszeiten und Öffnungstagen wichtig, damit sich die öffentlichen Bibliotheken mit ihren Angeboten an die veränderte Medienlandschaft anpassen können. Diese Frage ist auch für die Transformation von Bibliotheken zu integrativen „Dritten Orten“ bedeutsam. Hier dürfte der eigentlich interessante kulturpolitische Schwerpunkt der angestrebten Sonntagsöffnung von öffentlichen Bibliotheken liegen.^[20]

8 Ausblick

Nach allgemeiner Meinung ist der Betrieb einer kommunalen öffentlichen Bibliothek an Sonn- und Feiertagen geeignet, die Ruhe des Tages zu stören und daher nicht unerheblich im Sinne von § 3 FeiertagsG NW. Öffentliche Bibliotheken gelten zudem auch nicht als Freizeiteinrichtungen im Sinn von § 10 Abs. 1 Nr. 7 ArbZG. Will man eine Sonntagsöffnung öffentlicher Bibliotheken ermöglichen, so ist dies ohne gesetzgeberische Maßnahmen nicht möglich. Soll neben der bloßen Öffnung des Gebäudes auch Bibliothekspersonal am Sonntag beschäftigt werden, kann auf eine arbeitszeitrechtliche Regelung nicht verzichtet werden. Solange der Bund hier keine Neubestimmung der Ausnahmen in § 10 ArbZG vornimmt, bleibt für die Länder nur der Weg über eine Regelung in eigenen Bedarfsgewerbeverordnungen.^[21] Nordrhein-Westfalen wird diesen Weg nach Hessen als zweites Bundesland beschreiten. Im Gegensatz zu Hessen wurde die geplante Regelung aber sorgfältiger ausgearbeitet und begründet. Ob dies einen Rechtsstreit wie im Fall Hessens verhindern wird, bleibt abzuwarten. Nicht unrealistisch ist allerdings die Überlegung, dass die Neuregelung in Nordrhein-Westfalen nach Jahren des Stillstandes endlich auch auf der Bundesebene zu einer überfälligen Novelle des Arbeitszeitgesetzes führt.