Fiskalpolitische Regeln in postkeynesianischer Perspektive

3.1 Marktteilnahme statt Marktkorrektur

Zu den Lehren der Wohlfahrtsökonomik, die auf neoklassischen (tauschtheoretischen) Annahmen beruht, gehört der Befund, dass das Ergebnis ökonomischer Interaktionen auf „vollkommenen Märkten“ stets pareto-optimal ist – wirtschaftspolitische Eingriffe sind unter diesen Bedingungen nicht notwendig. Anders ausgedrückt: Die Rechtfertigung für staatliche Eingriffe mittels Wirtschaftspolitik liegt in der Unvollkommenheit realer Märkte. Marktversagen tritt dann auf, wenn die umfassenden (und teils unrealistischen) Annahmen über Informationsverfügbarkeit, Substituierbarkeit, Mobilität und Wettbewerb, die für das Modell des „vollkommenen Marktes“ erforderlich sind, nicht erfüllt sind oder wenn – wie im Fall reiner öffentlicher Güter – Märkte gar nicht existieren. Der Staat wird in dieser Perspektive zum Reparaturbetrieb, dessen Aufgabe es ist, reale Märkte so zu gestalten, dass sie der idealisierten Vorstellung eines „vollkommenen Marktes“ möglichst nahekommen. Diese Sichtweise begründet eine wirtschaftspolitische Priorität der ordnungspolitischen Gestaltung mit allokativer Zielrichtung. Prozesspolitische Eingriffe werden hier auf konjunkturelle Maßnahmen und die Bereitstellung öffentlicher Güter beschränkt. Insbesondere konjunkturpolitische Maßnahmen sind dabei wegen Informationsdefiziten und Verzögerungen in der wirtschaftspolitischen Koordination mit großer Skepsis zu betrachten (vgl. Donges und Freytag 2001, S. 225 ff.).

Im Gegensatz dazu nimmt die Wirtschaftspolitik im Postkeynesianismus eine fundamental andere Rolle ein und benötigt eine abweichende theoretische Basis (vgl. Heise 2009). Während die neoklassische Theorie des Marktversagens auf der Ressourcenbeherrschung als Referenzrahmen aufbaut, fokussiert die postkeynesianische Theorie der monetären Produktion auf die Ressourcenbewirtschaftung. In einer Realität, in der Unterbeschäftigungsgleichgewichte die Norm sind, ist Marktversagen nicht als Abweichung zu korrigieren. Stattdessen wird der Staat selbst zu einem aktiven Marktteilnehmer, der durch ordnungs- und prozesspolitisches Handeln die Marktergebnisse in gewünschter Weise beeinflusst (vgl. Riese 1988, Riese 1998). Die wirtschaftspolitischen Zielsetzungen entspringen dabei nicht der Logik der Märkte, sondern der demokratischen Willensbildung.

Wenn Ökonomien als offene, nicht-deterministische Systeme betrachtet werden, können einzelne Marktakteure makroökonomische Ergebnisse nicht im Sinne eines teleologischen Ziel-Mittel-Denkens steuern – selbst der Staat nicht, trotz seiner quantitativ bedeutenden Rolle. Dies liegt daran, dass es den Marktakteuren nicht möglich ist, klar zwischen den erwünschten und unerwünschten Preis- und Mengenfolgen ihres Handelns zu unterscheiden. Letztlich müssen sie das Marktergebnis als gegeben hinnehmen. Diese Problematik ergibt sich unausweichlich aus den Interdependenzen zwischen den Marktakteuren und den daraus folgenden Unsicherheiten über deren Handlungs- und Strategiewahlen.^[5]

3.2 Schaffung gewünschter Marktkonstellationen

Wirtschaftspolitische Ziele wie Vollbeschäftigung und Preisstabilität lassen sich daher nur erreichen, wenn es gelingt, eine Marktkonstellation zu schaffen, die auf den bestehenden Handlungsrationalitäten der privaten Marktteilnehmer – hier angenommen als Nutzen- und Gewinnmaximierung – aufbaut und innerhalb derer die Zielerreichung marktkonform ist. Marktkonstellationen umfassen dabei das Zusammenspiel von formellen und informellen Institutionen (beispielsweise Notenbankverfassungen oder Tarifvertragssystemen), historischen Marktgegebenheiten (beispielsweise Sättigungstendenzen oder internationalen, nicht kontrollierbaren Vereinbarungen wie Währungssystemen) sowie weiteren ökonomischen und politischen Einflussfaktoren (beispielsweise kollektiven Stimmungen oder gesellschaftlichem Gedächtnis), die eine gewisse Stabilität aufweisen.

Die postkeynesianische Wirtschaftspolitik gemäß der sogenannten Theorie der Marktteilnahme (vgl. zum Beispiel Riese 1998) verzichtet sowohl auf die teleologische Steuerung diskretionärer Nachfragepolitik als auch auf die strikte Regelbindung des klassischen angebotsseitigen Ordoliberalismus. Stattdessen beruht sie auf der Annahme einer begrenzten Steuerungsfähigkeit, die sowohl prozess- als auch ordnungspolitische Eingriffe kombiniert (vgl. hierzu Heise 2006, S. 343 ff.). Ziel ist es, innerhalb einer zielkonformen Marktkonstellation sowohl private als auch öffentliche Marktteilnehmer zu Handlungen zu bewegen, die einen gewünschten makroökonomischen Output erzeugen.^[6]

Gemäß der Theorie der Marktteilnahme spielen Institutionen, die die Strategie- und Handlungsunsicherheit der Marktakteure verringern und ihre Entscheidungen berechenbarer machen, eine zentrale Rolle für die Wirtschaftspolitik. Dazu zählen beispielsweise Systeme fester Wechselkurse und Kollektivvertragssysteme, die Bewertungsvolatilitäten reduzieren. Besonders wichtig sind jedoch Institutionen, die Kooperation fördern, um handlungshemmende Blockaden in den Interdependenzen der Akteure aufzulösen. Ein Beispiel für solche Blockaden ist die Möglichkeit, dass eine expansive Finanzpolitik durch eine restriktive Geldpolitik konterkariert wird, wenn die Zentralbank inflationsbedingte Risiken befürchtet.

Kooperationsfördernde Institutionen sind im institutionellen Gefüge der Wirtschaftspolitik bekannt: Beispiele sind die „Konzertierte Aktion“ des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes sowie das „Bündnis für Arbeit“ unter der ersten Schröder-Regierung in Deutschland, der Sozialwirtschaftliche Rat in den Niederlanden, der Wirtschafts- und Sozialrat in Österreich oder der Europäische Makrodialog in der Eurozone. Die Wirksamkeit dieser Institutionen zur Schaffung wohlfahrtsfördernder Marktkonstellationen ist bislang jedoch unzureichend erforscht. In den wenigen Schriften hierzu wird immer wieder auf Defizite in der Institutionalisierung von Kooperation hingewiesen, die auf unzureichende theoretische Fundierung oder mangelnde politische Unterstützung zurückzuführen sind (vgl. Heise 2002 und Engels 2016).

4.1 Functional finance, Capital budgeting und Nachhaltigkeit

Postkeynesianische Fiskalpolitik stützt sich wesentlich auf die Arbeiten von Abba Lerner (1943) und John Maynard Keynes (1943, 1945). Beide vertraten ähnliche Auffassungen zur langfristigen Ausrichtung der Fiskalpolitik: Diese sollte die Lücke zwischen jenen gesamtwirtschaftlichen Ersparnissen schließen, die sich aus einem angestrebten (zum Beispiel potenziellen oder vollbeschäftigungsorientierten) Volkseinkommen ergeben, und den freiwilligen privaten Investitionsausgaben, die Unternehmen zur Gewinnmaximierung tatsächlich tätigen.^[9] Öffentliche Investitionen substituieren also keine privaten Investitionen, wie in der „Crowding-out“-Vorstellung der Gleichgewichtsökonomik argumentiert wird, sondern sie ergänzen die privaten Investitionen und schließen damit eine „Investitionslücke“ (Keynes 1943, S. 321). Die Ausrichtung der Fiskalpolitik ist daher „funktional“ – wie Lerner es nannte – im Sinne der Unterstützung gewünschter makroökonomischer Ziele.^[10] Dies sollte nicht über den Verwaltungs- (oder laufenden) Haushalt erfolgen, der öffentliche Ausgaben und Einnahmen für Gehälter, Transfers, Zinsen oder sonstige öffentliche Güter^[11] umfasst, sondern über den Investitionshaushalt (das Capital budget, wie es Keynes bezeichnete), der sich auf öffentliche Investitionsausgaben konzentriert.

Wenn die gewünschten Ersparnisse den freiwilligen Investitionsausgaben entsprächen, wie es in einer Welt des Allgemeinen Gleichgewichts zumindest langfristig systematisch der Fall wäre, würde die Fiskalpolitik einer ausgeglichenen Haushaltsregel folgen:^[12] „solide Finanzen“ („sound finance“) als Spezialfall der „funktionalen Finanzen“ („functional finance“). In reifen kapitalistischen Volkswirtschaften, in denen die gewünschten Ersparnisse (S_gew) systematisch von den gewinnmaximierenden freiwilligen privaten Investitionen (INV_priv) abweichen können und dies im Normalfall auch tun, muss diese Diskrepanz im Investitionshaushalt berücksichtigt werden. In solchen Fällen müsste der Haushalt je nach positiver (oder negativer) Ersparnis-Investitions-Lücke durch ein Defizit (oder einen Überschuss^[13]) finanziert werden:^[14]

(1) INV_pub = S_gew - INV_priv

und

(2) SAL_CB = (t • m - 1)INV_pub

unter den Nebenbedingungen

(3) CON_pub = T - a (Y_tat - Y_trend)

und

(4) SAL_LaH = T - CON_pub = a (Y_tat - Y_trend)

(mit INV_pub = Investitionshaushalt oder Capital budget, SAL_CB = Saldo des Capital budget, SAL_LaH = Saldo des Verwaltungshaushalts, t = Grenzsteuersatz, m = Fiskalmultiplikator, CON_pub = sonstige öffentliche Ausgaben, T = Steuereinnahmen, (Y_tat - Y_trend) = Produktionslücke, a = Reaktionsparameter).

Auf den laufenden Haushalt (Gleichung 3) wird später zurückzukommen sein. Die Regel zur Investitionsbudgetierung (Gleichung 1) würde nicht nur ermöglichen, dass öffentliche Investitionsausgaben defizitfinanziert werden können (Gleichung 2), wie es die goldene Regel vorsieht, die einige Mainstream-Ökonomen im Hinblick auf die intergenerationale Finanzierungsverantwortung vorgeschlagen haben (vgl. zum Beispiel Blanchard und Giavazzi 2004, S. 3 f.), um somit einen Anreiz für eine Verlagerung von konsumtiven zu investiven Zwecken zu schaffen. Sie würde auch die politischen Entscheidungsträger dazu verpflichten, öffentliche Investitionen auf einem Niveau zu halten, das notwendig ist, um die gewünschten makroökonomischen Ergebnisse zu erzielen (Gleichung 1). Genauer gesagt würde die Investitionsbudgetierungsregel im Sinne der funktionalen Finanzpolitik nicht erlauben, ein unbegrenztes Maß an öffentlichem Defizit als investitionsorientierte Ausgaben zu rechtfertigen. Stattdessen würde sie erfordern, dass die öffentlichen Investitionen auf einem funktional notwendigen Niveau gehalten werden, unabhängig vom aktuellen Stand der öffentlichen Verschuldung.^[15]

Die Spar-Investitions-Diskrepanz ändert sich im Zeitverlauf je nach Reifegrad der Volkswirtschaft und natürlich je nach dem gewünschten makroökonomischen Ergebnis (Einkommensniveau), was die Festlegung einer präzisen (statischen) numerischen Regel für das Investitionsbudget unpraktisch macht. Ähnlich wie die berühmte Taylor-Regel in der Geldpolitik, die ebenfalls keinen definitiven Zinssatz vorgibt, sondern die angemessene Abweichung des Leitzinses von seinem (gegebenen oder angenommenen) langfristigen Wert, sollte das Investitionsbudget nicht als konstante Investitionsquote definiert werden. Stattdessen sollte es als Abweichung von seinem „natürlichen Saldo“ ausgedrückt werden – das heißt von einem ausgeglichenen Budget gemäß Gleichung (1) und (2), wenn also die gewünschte Ersparnis (S_gew) gerade der tatsächlichen privaten Investitionshöhe (INV_priv) entspricht.^[16]

Unter der Annahme, dass die Determinanten der Variablen in Gleichung (1) und (2) – der potenzielle Wachstumspfad, der langfristig wirksame Wachstumspfad, der Grenzsteuersatz und der fiskalische Multiplikator – relativ stabil sind, ließe sich sogar ein punkt- oder bereichsbasierter numerischer Zielwert festlegen. Aber wie steht es um die finanzielle Nachhaltigkeit eines fiskalpolitischen Ansatzes, der dauerhafte Defizite beinhaltet, selbst wenn diese ausschließlich für Investitionszwecke verwendet werden? Würde dies nicht das Vertrauen zur Fähigkeit des politischen Entscheidungsträgers untergraben, Schulden konsequent und bedingungslos zu bedienen, ohne dabei seine Handlungsfähigkeit zu verlieren? Dies wäre tatsächlich der Fall, wenn eine solche fiskalpolitische Regel nur mit einer ständig steigenden öffentlichen Schuldenquote zu verwirklichen wäre. Mit anderen Worten: Finanzielle Nachhaltigkeit kann definiert werden als Fähigkeit der Fiskalpolitik, die Schuldenquote im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) strukturell (das heißt, über den Konjunkturzyklus hinweg) zu stabilisieren.

Nach den finanzmathematischen Überlegungen von Evsey Domar (1944) hängt die so definierte nachhaltige Defizitquote von der langfristigen realen Wachstumsrate, der tolerierten Inflationsrate und der zu stabilisierenden Schuldenquote ab. Unter der Annahme plausibler Werte für diese Variablen (zum Beispiel eine reale Wachstumsrate von 2 Prozent, eine tolerierte Inflationsrate von 2 Prozent und eine angestrebte Schuldenquote von 60 Prozent) wäre ein dauerhaft defizitfinanzierter Investitionshaushalt von 2,4 Prozent nachhaltig.^[17] Wenn die angestrebten, tolerierten oder erwarteten Werte abweichen, passt sich auch die nachhaltige Investitionshaushaltsregel entsprechend an. Es gibt jedoch keinen Grund zu der Annahme, dass funktionale Finanzpolitik von Natur aus in eine „unsolide Finanzpolitik“ mündet.^[18]

Die Herausforderung, ökologische Nachhaltigkeit mit funktionaler Finanzpolitik zu verbinden, ist komplexer. Man könnte argumentieren, dass öffentliche Investitionen, die durch die postkeynesianische Investitionshaushaltsregel gesteuert werden, zur ökologischen Nachhaltigkeit beitragen können, wenn sie auf eine „grüne Transformation“ von Wirtschaft und Gesellschaft zielen (vgl. zum Beispiel Tørstad et al. 2024 sowie Mang und Caddick 2023). Erhöhte öffentliche Investitionen sind notwendig, um die mit dem Wirtschaftswachstum verbundenen Treibhausgasemissionen (THG) zu verringern und so das BIP-Wachstum relativ von den THG-Emissionen entkoppeln (vgl. zum Beispiel Harris 2013 sowie Goldstein und Tyfield 2018). Wenn jedoch eine relative Entkopplung nicht ausreicht, wie viele ökologische Ökonomen betonen (vgl. zum Beispiel Parrique et al. 2017 und Kallis et al. 2018), wird ein Zielkonflikt zwischen ökologischen und sozioökonomischen Zielen unvermeidlich. Dieser Zielkonflikt bedeutet, dass das angestrebte Volkseinkommensniveau, auf dem der funktionale Finanzansatz beruht, je nach Prioritätensetzung zwischen Umwelt- und sozioökonomischen Zielen unterschiedlich ausfallen kann.

4.2 Der laufende Haushalt

Es ist eine Sache, Marktkonstellationen so zu gestalten, dass sie langfristig erwünschte makroökonomische Ergebnisse fördern, und eine andere, Konjunkturschwankungen kurzfristig zu stabilisieren. Langfristiges „Coarse tuning“ ist Gegenstand der regelbasierten Investitionsbudgetierung, während das laufende Budget kurzfristiges „Fine tuning“ betrifft. Wie in Gleichung (4) dargestellt, sollte das laufende Budget (Gleichung (3)) – bestehend aus öffentlichen Ausgaben für Gehälter, Transfers, Zinsen und andere öffentlichen Ausgaben – ausgeglichen sein, solange es keine Produktionslücke gibt, das heißt, solange das tatsächliche Volkseinkommen seinem langfristigen Trend entspricht. Nur wenn eine negative (positive) Produktionslücke vorliegt, darf das laufende Budgetdefizit (beziehungsweise der Überschuss) zur Stabilisierung der kurzfristigen gesamtwirtschaftlichen Nachfrage in der Volkswirtschaft beitragen. Dies geschieht typischerweise auch ohne aktive Eingriffe von Entscheidungsträgern, da sowohl Steuern als auch öffentliche Ausgaben – insbesondere für soziale Zwecke – im Allgemeinen einkommenselastisch sind und somit als „automatische Stabilisatoren“ wirken.

Dieser automatische Mechanismus, dessen Ausmaß von der Größe und Struktur des Wohlfahrtsstaates abhängt, kann ebenfalls als Regel interpretiert werden, sobald der Reaktionskoeffizient α in Gleichung (3) vollständig durch die Einkommenselastizitäten von Steuern und öffentlichen Ausgaben bestimmt ist. Wenn die automatischen Stabilisatoren jedoch als unzureichend angesehen werden, beispielsweise in unterentwickelten Wohlfahrtsstaaten oder unter außergewöhnlichen Umständen wie schweren Wirtschaftskrisen (im Gegensatz zu bloßen Rezessionen in „normalen“ Konjunkturzyklen), kann der Reaktionskoeffizient nach Ermessen der politischen Entscheidungsträger angepasst werden. Hier zeigt sich die Flexibilität der Fiskalpolitik im postkeynesianischen Ansatz – und nur hier. So wird deutlich, dass aus einer postkeynesianischen Perspektive ein Haushaltsdefizit ein funktionales Werkzeug ist, um Gleichgewicht in einer Welt zu schaffen, die nicht automatisch auf ein Gleichgewicht hin konvergiert.