Volume 26, Issue 2 - Sonderheft Finanzwissenschaft: „Fiskalregeln: Begründungen, Wirkungen, Designoptionen“ Gastherausgeber: Niklas Potrafke und Robert Schwager

Zusammenfassung Die öffentlichen Haushalte in Europa unterliegen auf allen staatlichen Ebenen fiskalischen Regeln. Dies trifft in der Mehrzahl der Staaten auch auf die lokalen Gebietskörperschaften zu. In diesem Beitrag untersuchen Beate Jochimsen und Christian Raffer mit Hilfe eines Datensatzes der Europäischen Kommission zur Stärke der institutionellen Umsetzung solcher Regeln, ob und wie stark einzelne Regeltypen mit einer disziplinierten Haushaltsführung der Kommunen einhergehen. Im Ergebnis zeigt sich kein signifikanter Zusammenhang mit den aktuell gültigen Regeln zum Haushaltsausgleich. Schuldenregeln und in geringerem Maße auch Ausgabenregeln korrelieren jedoch signifikant mit solideren Haushalten. Für die Debatte in Deutschland sind diese Ergebnisse von Relevanz, da die deutschen Kommunen im Wesentlichen der Pflicht zum Haushaltsausgleich unterliegen. Dieser ist zuletzt immer seltener gelungen. Möglicherweise sollten in Deutschland deshalb auch auf kommunaler Ebene Regeln zur Schuldenbegrenzung eingeführt werden.

Zusammenfassung Seit ihrer direktdemokratischen Einführung im Jahr 2003 hat die Schweizer Schuldenbremse auf Bundesebene die fiskalische Entwicklung maßgeblich geprägt. Przemyslaw Brandt, Lukas Mair, Martin Mosler und Christoph A. Schaltegger untersuchen die Auswirkungen der Fiskalregel mit Hilfe der synthetischen Kontrollmethode auf finanzpolitische Kenngrößen. Die Schuldenquote des Bundes sank demnach aufgrund der Schuldenbremse um über 21 Prozentpunkte. Bei den Militärausgaben lässt sich ein Rückgang um durchschnittlich 0,3 Prozentpunkte pro Jahr beobachten. Für die Gesamtausgaben wie für die Ausgaben in den Bereichen Soziales, Subventionen und Bildung sowie für die Investitionen des Bundes zeigen sich hingegen keine statistisch robusten Effekte. Die Ergebnisse verdeutlichen, dass sorgfältig konzipierte Fiskalregeln öffentliche Finanzen langfristig stabilisieren können, ohne Einschränkungen zentraler Ausgabenbereiche nach sich zu ziehen. Die Schweizer Schuldenbremse kann durch ihre Transparenz und Stringenz als Referenz für Staaten dienen, die ihre Fiskalregeln weiterentwickeln möchten.

Zusammenfassung In diesem Aufsatz untersuchen Israel García und Bernd Hayo die Interaktion zwischen Fiskalregeln und geschlechterspezifischen Wahlrechtsregeln am Beispiel der Gemeinden in der spanischen Region Madrid. Dabei konzentrieren sie sich auf zwei Typen von Fiskalregeln: Regeln zur föderalen Aufgabenverteilung und Regeln zur Förderung der Budgettransparenz. Im Hinblick auf Regeln zur föderalen Aufgabenverteilung zeigt ihre Analyse, dass eine gesetzlich vorgeschriebene Verlagerung von Sozialausgaben von der kommunalen auf die regionale Ebene wie erwünscht zu einer Ausgabenreduktion in den Gemeinden führt. Dieser Effekt ist jedoch nur halb so stark ausgeprägt, wenn in den Wahlen zum Gemeinderat Geschlechterquoten Anwendung finden, was mit einem größeren Anteil weiblicher Ratsmitglieder einhergeht. Im Hinblick auf Regeln zur Förderung der Budgettransparenz stellt sich heraus, dass in diesen Gemeinden die Budgetpläne unverzerrte Indikatoren der endgültigen Budgets sind und dass die Volatilität der Fehler in den Budgetprognosen geringer ausfällt. Dies lässt sich als Hinweis darauf interpretieren, dass ein größerer Frauenanteil im Gemeinderat zu mehr Budgettransparenz führt. Insgesamt deutet die Analyse darauf hin, dass die Wirkung von Fiskalregeln kontextspezifisch sein kann.

Zusammenfassung In diesem Beitrag beschäftigen sich Sebastian Blesse und Justus Nover mit den Einstellungen der Bevölkerung in Deutschland zur Schuldenbremse durch Nutzung wiederholter repräsentativer Umfragen aus den Jahren 2014–2022. Die Autoren zeigen, dass eine Bevölkerungsmehrheit die Schuldenbremse sowohl vor als auch nach der Corona-Pandemie unterstützte. Während die Schuldenbremse anfangs breite Unterstützung fand, sank die Zustimmung in der Bevölkerung dagegen, je näher das Inkrafttreten der Schuldenbremse auf Länderebene rückte. Dies deutet auf zeitinkonsistente Schuldenpräferenzen der Bevölkerung hin. Die Ergebnisse verdeutlichen, dass die Schuldenbremse zum letzten Zeitpunkt der Umfrage nach wie vor beliebt war und dass sie mit der Corona-Pandemie die erste Feuertaufe für die öffentlichen Haushalte seit ihrer Schaffung überstanden hat. Die Befragten schoben jedoch die Zeitpunkte, zu denen Bund und Länder aus Ihrer Sicht auf Neuverschuldung verzichten sollen, zunehmend auf. Die Corona-Pandemie und die damit verbundenen Regierungsmaßnahmen haben diesen Trend zusätzlich verstärkt. Die Daten zeigen zudem, dass die Bevölkerung mehrheitlich und zunehmend pessimistisch auf die Einhaltung der Schuldenbremse blickte.

Zusammenfassung Verfechter der Schuldenbremse bringen vor, die empirische Literatur zu den Effekten von Fiskalregeln auf öffentliche Investitionen belege keine systematischen negativen Effekte. Deshalb sei eine Reform von Art. 109 GG nicht notwendig. Dieses Argument überzeugt die Autoren nicht, gerade wenn man – wie viele Reformgegner – einen Gegenwartsbias im politischen Prozess unterstellt. Aus theoretischer Sicht, erklären Lukas Hack und Eckhard Janeba, führe ein solcher Gegenwartsbias zwingend zu ineffizient niedrigen Investitionen, selbst wenn man die Schuldengrenze auf das optimale (erstbeste) Verschuldungsniveau setze. Die bestehende empirische Literatur sei ungeeignet, das Problem der Unterinvestition relativ zur erstbesten Welt zu quantifizieren, da die erstbeste Welt ein nicht beobachtbares kontrafaktisches Szenario darstelle.

Zusammenfassung Fiskalregeln gelten als zentrales Instrument zur Sicherung solider und nachhaltiger Staatsfinanzen. Kontrovers ist jedoch, ob und inwieweit Fiskalregeln öffentliche Investitionen beeinträchtigen und die Fiskalpolitik ihretwegen den vielfältigen Herausforderungen seit der Corona-Pandemie nicht mehr gerecht werden kann. In diesem Beitrag erörtern Thomas Brändle und Martin Larch den komplexen Zusammenhang von Fiskalregeln und öffentlichen Investitionen mit zwei Schwerpunkten. Zum einen legt ihr fokussierter Überblick über die neuere empirische Forschung zu ländervergleichenden Studien nahe, dass starre Fiskalregeln, die der konjunkturellen Entwicklung keine Rechnung tragen oder keine Ausnahmen für Krisen vorsehen, öffentliche Investitionen hemmen können. Hingegen gefährden gut ausgestaltete Fiskalregeln mit genügend Flexibilität öffentliche Investitionen im Durchschnitt nicht. Zum andern stellen sich die Autoren der bisher kaum beachteten, jedoch entscheidenden Frage, ob und inwieweit die effektive Einhaltung von Fiskalregeln für diesen Zusammenhang von Bedeutung ist. Die Analyse des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes deutet darauf hin, dass Länder, die tendenziell innerhalb der festgelegten Vorgaben bleiben, über mehr Spielraum für Investitionen verfügen. Der Beitrag schließt mit finanzpolitischen Schlussfolgerungen.

Zusammenfassung Fiskalpolitik gilt aus politökonomischer Sicht als defizit- und schuldenanfällig. Deshalb kamen Fiskalregeln wie der Europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt und die deutsche Schuldenbremse auf. Nach einer Reihe von Krisen gerieten Fiskalregeln jedoch unter heftige Kritik; ihnen gegenüber gewann eine keynesianische diskretionäre Politik sowohl in der Theorie als auch in der Praxis wieder an Beliebtheit. Arne Heise bietet in diesem Artikel eine postkeynesianische Perspektive auf die Fiskalpolitik. Als Postkeynesianer lehnt er die Idee einer Selbstregulierung der Märkte im Sinne des allgemeinen Gleichgewichts ab und kritisiert die inhärenten Begrenzungen der (fiskalischen) Politik. Stattdessen befürwortet er den funktional ausgerichteten Ansatz des „Capital budgeting“, der hinsichtlich des langfristigen Haushaltssaldos expansiv orientiert ist. Dessen Umfang sollte allerdings nicht der Willkür von politischen Entscheidungsträgern überlassen werden, warnt er. Vielmehr sollte er einer transparenten, glaubwürdigen Regel folgen, kurzfristig ergänzt durch den uneingeschränkten Einsatz automatischer Stabilisatoren und nur in Ausnahmefällen durch diskretionäre Maßnahmen zur Vermeidung tiefer Rezessionen.

Zusammenfassung In diesem Beitrag präsentieren Ottmar Edenhofer, Ulrich Eydam, Maik Heinemann, Matthias Kalkuhl und Nikolaj Moretti eine Komponente einer modifizierten Investitionsregel für die Klimapolitik, die sie in Anlehnung an die goldene Regel der Finanzpolitik als „grün-goldene Regel“ bezeichnen. Die grün-goldene Regel knüpft die erlaubte Verschuldung an nationale Emissionsminderungen oder an die Höhe des CO 2 -Preises. Dadurch wird die Höhe der Neuverschuldung von den vermiedenen Klimaschäden abhängig gemacht. Dies ermöglicht Wohlfahrtsverbesserungen trotz einer Kurzfristorientierung der Politik. Die Mittel aus der Verschuldung können flexibel eingesetzt werden. Die grün-goldene Regel löst damit fundamentale Probleme früherer Investitionsregeln wie Anreize zu Fehlinvestitionen und strategische Manipulation des Investitionsumfangs. Die Autoren zeigen beispielhaft, dass bei Grenzschäden (Social Costs of Carbon) von 200 Euro pro Tonne CO 2 eine zusätzliche Neuverschuldung von insgesamt 161 Milliarden Euro bis 2030 möglich wird, sofern die Emissionsziele des Klimaschutzgesetzes 2020–2030 erreicht werden. Zielverfehlungen würden diesen Betrag reduzieren. Abschließend erörtern sie die institutionelle Umsetzung und die Erhebung der makroökonomischen Größen, die notwendig sind, um eine Regel zu verwirklichen, die die strategische Manipulation der Verschuldung drastisch vermindert.

Zusammenfassung Schuldensensitive Mehrheitsregeln als Schuldenbremse sind eine Alternative zu den bestehenden fiskalischen Regeln. Hans Gersbach stellt in diesem Beitrag die Grundidee einer schuldensensitiven Mehrheitsregel (SSM) vor und zeigt, wie diese als Schuldenbremse eingesetzt werden kann. Er erörtert, wie eine SSM die Balance zwischen fiskalischer Strenge und Möglichkeiten der makroökonomischen Stabilisierung in Rezessionen oder wirtschaftlichen Notlagen erreichen kann, damit langfristig sowohl wirtschaftliche Stabilität als auch fiskalische Solidität gewährleistet wird. Verschiedene Varianten der Regel können diese Balance weiter optimieren. Eine geeignet kalibrierte SSM bietet sich für eine Reform der deutschen Schuldenbremse an.

Zusammenfassung Fiskalpolitische Regeln dienen der Bindung von Regierungen und sollen parteipolitische Einflüsse auf die Fiskalpolitik verhindern. Zugleich folgt die Einführung solcher Regeln ebenso wie ihre Ausgestaltung oft parteipolitischen Interessen, da die Regeln auch dazu dienen, den Spielraum des politischen Gegners einzuschränken. Deshalb ist bei stärkerer politischer Polarisierung zu erwarten, dass fiskalpolitische Regeln zunehmend restriktiver ausgestaltet und interpretiert werden. Carsten Hefeker und Michael Neugart schlagen vor, diese politische Verzerrung bei der Ausgestaltung von Regeln zu vermeiden, indem man deren Überprüfung und Anwendung an ein politisch unabhängiges Gremium delegiert.