Fiskalpolitische Regeln und politische Polarisierung

2.1 Gründe für wirtschaftspolitische Regeln

Amtsinhaber können den Spielraum, den ihnen eine diskretionäre Fiskalpolitik bietet, zur Durchsetzung ihrer eigenen Interessen nutzen. Sie können die Fiskalpolitik einsetzen, um mittels expansiver Maßnahmen wie Subventionen oder Transfers ihre Wiederwahlchancen zu erhöhen. Dies kann sogenannte politische Konjunkturzyklen verursachen: Vor den Wahlen können die regierenden Parteien üppige Ausgabenprogramme zugunsten ihrer Wählerschaft beschließen, deren inflationären Effekt sie nach den Wahlen wieder einzudämmen suchen (Alesina 1987, Hibbs 1977, Nordhaus 1975 sowie Rogoff und Sibert 1988). Mitunter gelingt dies allerdings gar nicht oder nur unzureichend. Dann führt eine diskretionäre Fiskalpolitik langfristig zu hohen Defiziten und Schuldenständen, was die fiskalische Stabilität des Landes gefährdet (Drazen 2000 und Dubois 2016). Fiskalpolitische Regeln hingegen können das auf Wahlen ausgerichtete Ausgabeverhalten beschränken (Ademmer und Dreher 2016).

Weitere Probleme einer diskretionären Fiskalpolitik können sich insbesondere in dezentralen Systemen ergeben. In föderalen Systemen tragen die Entscheider einer fiskalpolitischen Maßnahme nicht notwendig auch die Kosten ihrer Entscheidungen, da ein horizontaler oder vertikaler Finanzausgleich die Kosten der Ausgaben ganz oder teilweise auf andere Gebietskörperschaften überträgt (Qian und Roland 1998). Dasselbe „Common-pool“-Problem entsteht, wenn einzelne Minister uneingeschränkt auf ein gemeinsames Budget zugreifen können (Velasco 1998 sowie Hagen und Harden 1995). In beiden Fällen tätigen die Entscheider Ausgaben, die nicht durch eigene Einnahmen oder Zuweisungen gedeckt sind, wohl wissend, dass andere Gebietskörperschaften oder Ministerien zur Deckung der Mehrausgaben mit in Anspruch angenommen werden. Dieses Problem wird in dem Maße größer, wie die Zahl der beteiligten Gebietskörperschaften oder Ministerien steigt und die politischen Ziele weiter auseinanderfallen. Regeln für die Ausgaben der Gebietskörperschaften oder Ministerien können helfen, Trittbrettfahrerverhalten einzuschränken.

Ein weiterer Nachteil einer diskretionären Politik liegt darin, dass Interessengruppen die fiskalpolitischen Entscheidungen der Regierung zu beeinflussen suchen. Dies ist in der einschlägigen Literatur gut belegt (Congleton et al. 2008 sowie Potters und Sloof 1996). Wenn Politiker nicht an Regeln gebunden, sondern in ihren fiskalpolitischen Entscheidungen völlig frei sind, besteht die Gefahr, dass sie unter dem Einfluss der Interessengruppen Entscheidungen treffen, die nicht der Allgemeinheit dienen.

Insbesondere geht eine diskretionäre Fiskalpolitik mit Anreizen zu einer kurzfristig orientierten Politik einher, die das Wohl folgender Generationen nicht hinreichend berücksichtigt. So mögen schuldenfinanzierte Ausgaben den derzeitigen Wählern in Form höherer Transfers zugutekommen, belasten aber künftige Generationen, welche die heute aufgenommenen Schulden zurückzahlen müssen (Lindbeck und Weibull 1986 sowie Tabellini 1991). Auch hier eröffnen Regeln einen Weg, die negativen Konsequenzen einer diskretionären Politik zu begrenzen (Barro und Gordon 1983 sowie Kydland und Prescott 1977). Sie können unerwünschte Fiskalpolitik direkt verhindern, was zudem die Erwartungsbildung von privaten Unternehmen, Haushalten und Investoren günstig beeinflusst. Denn hohe Defizite und Verschuldung müssen letztendlich zu einem Anstieg der zumeist allokationsverzerrenden Besteuerung führen, zu einer Nichtbedienung der aufgelaufenen Schulden oder, sofern die Regierung Druck auf die Geldpolitik ausüben kann, zu einer Monetarisierung der Staatsschuld. Erwartungen einer solchen langfristig nicht stabilitätsorientierten Fiskalpolitik machen sich in Form höherer Risikoprämien auf Staatsanleihen, steigender Inflationserwartungen, zunehmender Kapitalflucht und ausbleibender Investitionen bemerkbar.

2.2 Nachteile von Regeln

Starre Regeln, wie sie in der wissenschaftlichen Literatur vorschlagen werden, sind jedoch auch mit Nachteilen verbunden, die es gegenüber den Nachteilen einer diskretionären Fiskalpolitik abzuwägen gilt. Eine starre Regel ist darauf ausgelegt, immer und uneingeschränkt zu wirken. Sie macht es damit unmöglich, auf unvorhergesehene Ereignisse zu reagieren und die dann notwendigen Maßnahmen zur Bewältigung eines Schocks zu ergreifen. Dabei ist weniger entscheidend, ob eine starre Regel beispielsweise ein Defizit von null oder von wenigen Prozent vorsieht, sofern diese Grenze in keinem Fall überschritten werden darf. Die europäischen Fiskalregeln in der ursprünglichen Form sind ein gutes Beispiel dafür.

Starre Regeln lassen nicht nur keinerlei Spielraum, sie können auch eine prozyklische Politik begünstigen (Debrun et al. 2009, S. 53). Da Fiskalregeln Defizite beschränken und Schuldenobergrenzen festlegen, wirken sie vor allem dann, wenn der Bedarf einer Anpassung an Schocks besteht, nicht aber in konjunkturell guten Zeiten. Sie erlauben nicht, Abschwünge zu mildern, da es der Fiskalpolitik unter ihnen verboten ist, mit expansiven Maßnahmen gegenzusteuern.

Darüber hinaus schaffen Defizitbegrenzungen oder Schuldenobergrenzen auch keine Anreize, Boomphasen und ihre negativen Konsequenzen wie Überauslastung und Inflationsdruck zu dämpfen. Viele der Fiskalregeln, die sich Länder in den zurückliegenden Jahrzehnten gegeben haben, spezifizieren auch nicht, welche Maßnahmen ergriffen werden sollen, um die (Neu-)Verschuldung zu reduzieren. Sollen die Ausgaben gekürzt werden? Oder sollen die Einnahmen durch höhere oder neue Steuern gesteigert werden? Es besteht die Gefahr, dass sich die politischen Entscheidungsträger – auch aufgrund des Drucks von Interessengruppen – gegen eine Kürzung konsumtiver Ausgaben entscheiden und stattdessen weniger investieren oder allokationsverzerrende Steuern einführen.^[3]

Eine Fiskalregel kann aber auch das Ergebnis strategischer Bestrebungen eines Amtsinhabers sein, seine Agenda über die Legislaturperiode hinaus zu verankern. Damit ist sie nicht notwendigerweise ökonomisch sinnvoll. Alesina und Tabellini (1990), Persson und Svensson (1989) sowie Tabellini und Alesina (1990) haben Modelle entwickelt, in denen ein Amtsinhaber entweder eine expansive Fiskalpolitik betreibt, um den fiskalischen Spielraum eines möglichen Nachfolgers indirekt zu beschränken, oder direkt eine Regel einführt, nach der künftige Regierungen weniger Spielraum besitzen. Dies erfolgt dann nicht aus dem Interesse einer Selbstbindung (obwohl diese eine Konsequenz sein kann), sondern zur Bindung des politischen Gegners. Wenn die Wahrscheinlichkeit groß ist, im Amt abgelöst zu werden, hat die amtierende Regierung einen starken Anreiz, eine solche fiskalische Regel einzuführen.

Auf diesen Argumenten aufbauend, haben wir gezeigt, dass die Entscheidung über die Einführung einer Fiskalregel für einen Amtsinhaber von drei Faktoren abhängt (Hefeker und Neugart 2024). Erstens verleiht ihm eine Regel Glaubwürdigkeit und reduziert damit die Kosten negativer Erwartungen über die Entwicklung der Fiskalpolitik. Zweitens bindet ihn die Regel jedoch, so dass er nicht mehr in der Lage ist, die aus seiner Sicht angemessene Politik als Antwort auf einen ökonomischen Schock zu verwirklichen. Und drittens kann er mit einer Regel dafür sorgen, dass künftige Regierungen, deren Agenda nicht der seinen entspricht, gebunden sind. Die Nachfolgeregierungen können dann keine Politik betreiben, die der jetzige Amtsinhaber für nicht gut hält.

In solch einem Setting ergibt sich für den Amtsinhaber ein Zielkonflikt. Nicht in jedem Fall ist eine Regel für ihn wünschenswert. Wir können jedoch zeigen, dass sein Wunsch, eine striktere Regel einzuführen, umso größer wird, je unsicherer seine politische Zukunft ist, also je weniger klar sich absehen lässt, ob er wiedergewählt wird, und je stärker er sich in seinen politischen Auffassungen von der Opposition unterscheidet. Bei zunehmender politischer Polarisierung erwarten wir mehr starre Regeln in der Zukunft, weil der Anreiz stärker wird, künftige Regierungen, die eine andere Agenda verfolgen, zu binden.

Striktere Fiskalregeln entstehen also aus einem politischen Prozess, und dass die Fiskalpolitik durch eine Regel gebunden ist, ist nicht notwendigerweise ökonomisch sinnvoll. Da Fiskalregeln oftmals Verfassungsrang haben – siehe Abbildung 1 – und daher nur mit großen Mehrheiten wieder rückgängig gemacht werden können, kann es zu einem „Lock-in“ von Regeln kommen, die zwar von strategisch handelnden Regierungen so gewollt sind, ökonomisch jedoch nicht automatisch auch zielführend sind.

2.3 Vorteile bedingter Regeln

Aus der vorhergehenden Diskussion folgt, dass es bei Bedarf möglich sein sollte, eine Regel auszusetzen und zugleich zu verhindern, dass die Aussetzung aus taktischen oder anderen eigennützigen Motiven der politischen Akteure erfolgt. Entsprechend verstehen wir unter einer bedingten Regel im Folgenden eine Regel, die komplett ausgesetzt werden kann und dann keinerlei Bindungswirkung mehr hat. Das kann zwei Formen annehmen: die bereits erwähnte Form einer „Escape clause“ oder aber die Form einer „Trigger clause“ (Triggerklausel).

Im Fall einer Escape clause kann die Regierung in einer Krise autonom entscheiden, die Regel zu suspendieren. Damit diese überhaupt Bindungswirkung entfaltet, muss die Inanspruchnahme der Ausstiegsklausel mit politischen oder anderen Kosten verbunden sein, welche die Regierung im Notfall auf sich nimmt, um die erforderlichen Maßnahmen ergreifen zu können (Flood und Isard 1989, Halac und Yared 2022, Lohmann 1992, Obstfeld 1996 sowie Persson und Tabellini 1990). Je höher die Kosten sind, umso größer muss der Schock sein, damit die Regierung die Regel aussetzt. Die Kosten können relativ gering sein, wenn beispielsweise die Regierung eine Notsituation lediglich erklären muss, oder relativ hoch, wenn diese zwingend zum Rücktritt der Regierung führt. Beides sind wenig realistische Extremfälle; entscheidend für diese Form der bedingten Regel ist, dass es allein der Regierung vorbehalten ist, Vor- und Nachteile einer Aussetzung für sich abzuwägen und darüber zu entscheiden.

Wenn Unsicherheit darüber besteht, unter welchen Umständen die Regierung die Ausstiegsklausel aktiviert, besteht die Möglichkeit multipler Gleichgewichte. Falls Unternehmen, Haushalte und Investoren davon ausgehen, dass die Regierung schon bei geringen Schocks ihre Defizitregeln aussetzt, passen sie sich entsprechend an. Dies wiederum macht eine Verteidigung der Regeln relativ teuer (beispielsweise in Form höherer Risikoprämien) und führt dann schon bei kleinen Schocks zur Aussetzung der Regeln. Wenn der private Sektor hingegen darauf vertraut, dass die Regierung die Ausstiegsklausel nur in dramatischen Situationen aktiviert, sind entsprechende Erwartungen bezüglich einer Aussetzung der Regel gering, was es ermöglicht, kleinere Schocks ohne Aussetzung der Regeln zu überstehen. Entscheidend sind somit die Kosten, die der Regierung bei der Aktivierung der Ausstiegsklausel entstehen.

Multiple Gleichgewichte können vermieden werden, wenn die Ausstiegskosten extrem hoch sind. In diesem Fall wird die bedingte Regel zu einer Regel, die de facto keinerlei Defizite zulässt. Zu hohe Kosten für die Regierung sind allerdings kontraproduktiv, weil die Regel dann zu wenig stabilisierende fiskalpolitische Maßnahmen nach einem wirtschaftlichen Schock erlaubt.

Anders als eine Escape clause legt eine Trigger clause die Entscheidung nicht in die Hand der Regierung, sondern definiert ex ante, unter welchen Umständen die Regel ausgesetzt werden kann. Wir haben ein Modell entwickelt, das eine solche Trigger clause neben bindenden Regeln einführt und dies mit einer Situation ohne jegliche Regeln zu vergleichen erlaubt (Hefeker und Neugart 2024).^[4] Die Trigger clause definiert eine Schwelle, deren Unterschreiten die Regierung von der Einhaltung der Regel entbindet, so wie dies auch die ursprünglichen Maastricht-Regeln vorsahen. Sinkt beispielsweise das Bruttoinlandsprodukt um 3 Prozent oder mehr, kann die Regierung ihre Politik frei wählen und für die aus ihrer Sicht optimale wirtschaftliche Stabilisierung nach dem Schock sorgen. Diese Grenze ist festgelegt, verifizierbar und allen Teilnehmern bekannt, sodass zwar Unsicherheit darüber herrscht, ob diese Situation eines Tages eintreten wird, nicht aber darüber, wie die Regierung sich in diesem Fall verhalten wird.^[5]

Ausgangspunkt unserer Analyse ist das vielfach analysierte Problem der Zeitinkonsistenz, in dem die Regierung mit dem privaten Sektor strategisch interagiert (Barro und Gordon 1983, Calvo 1978 sowie Kydland und Prescott 1977). Wir zeigen in diesem Rahmen, dass eine Regel mit einer Trigger clause überlegen sein kann, weil sie es erlaubt, den Trade-off zwischen einer Stabilisierung der Erwartungen des privaten Sektors und der Anpassung an ökonomische Schocks zu verbessern. Für extreme Werte des Glaubwürdigkeitsproblems der Regierung oder der Varianz von Schocks dominiert die starre Regel beziehungsweise die Abwesenheit von Regeln. Im Allgemeinen aber lässt die Regel mit einer Trigger clause bessere Ergebnisse erwarten. Anders als im Fall von Escape clauses entsteht hier auch nicht das Problem der multiplen Gleichgewichte, da es nicht in der Hand der Regierung liegt zu entscheiden, wann sie die Regel aussetzt. Bürger und Unternehmen brauchen daher auch keine Erwartungen darüber zu bilden.

Es gilt einen Mechanismus zu finden, der politische Manipulation verhindert und es deshalb nicht der Regierung selbst überlässt, eine Ausnahmesituation festzustellen. Entscheidend ist dabei, den kritischen Wert zu definieren, der die Aussetzung der Regeln erlaubt. Ist er sehr niedrig, so befindet man sich nahe an einer Situation ohne Regel; ist er sehr hoch, so nähert man sich dem Fall einer bindenden Regel. Da die Regel in diesen Ansätzen in erster Linie dazu dient, die Erwartungsbildung im Privatsektor zu stabilisieren, ist der kritische Wert der Trigger clause, an dem eine Aussetzung der Regel stattfinden kann, von dem Politikziel abhängig, das die amtierende Regierung verfolgt. Eine Partei mit sehr expansiven Ausgabenzielen hat mit entsprechenden Erwartungen des privaten Sektors zu kämpfen und sieht sich infolgedessen sowohl hohen Risikoprämien auf Staatsschulden als auch Kapitalflucht gegenüber. Sie unterliegt daher einer größeren Notwendigkeit, sich selbst die Hände zu binden. Die Regeln fallen also strenger aus, wenn Parteien mit ambitionierten (teuren) Politikzielen sie setzen.

Neben dem Ziel, die eigenen Hände zu binden, findet sich allerdings auch hier das Interesse, die Hände des politischen Gegners zu binden (Persson und Svensson 1989). Je mehr die Politikziele der Parteien auseinanderliegen, umso größer dürfte wiederum das Interesse sein, die Hände des politischen Gegners zu binden. Es ist also zu erwarten, dass eine zunehmende Polarisierung die Parteien grundsätzlich bestrebt sein lässt, dem politischen Gegner in Zukunft weniger Spielraum zu überlassen. Die Regeln werden strenger und unflexibler ausgestaltet, wenn ihre Ausgestaltung und Interpretation in der Hand der amtierenden Regierung liegen. Der Amtsinhaber versucht, Regeln so zu setzen, dass seine Nachfolger im Amt möglichst wenig Gelegenheit erhalten, ihre Politikziele in die Praxis umzusetzen.

Natürlich bedeutet dies, dass sich eine amtierende Regierung auch selbst die Hände bindet und den eigenen künftigen Spielraum beschränkt. Die Regel wird umso strenger ausgestaltet, je größer die Wahrscheinlichkeit ist, dass die Regierung die Amtsgeschäfte an den Gegner übergeben muss, und je weiter die jeweiligen Politikziele auseinander liegen. Politische Polarisierung und eine größere Unsicherheit der Wahlergebnisse, beispielsweise aufgrund einer Zersplitterung des Parteiensystems, können somit im Ergebnis dazu führen, dass die Politik weniger flexibel wird und ökonomische Schocks weniger gut abfangen kann.

Wir denken, dass man daher die Entscheidung über die zeitweise Aufhebung der Regel an eine (regierungs-)unabhängige Institution wie einen Fiskalrat übertragen sollte. Wie wir im Folgenden darstellen, ist es eine wichtige Rolle von Fiskalräten, für Transparenz und für die Einhaltung von Fiskalregeln zu sorgen. Ihnen käme auch die Aufgabe zu, eine Ausnahmesituation festzustellen.

3.1 Die Rolle von Fiskalräten

Die Aufgaben von Fiskalräten sind zumeist in zwei Bereichen definiert: Ihnen obliegt zum einem die Bewertung makroökonomischer und fiskalischer Projektionen, zum anderen die Überwachung der Einhaltung fiskalischer Regeln.^[6] Eine unabhängige Kontrolle der Projektionen der Regierung über Einnahmen und Ausgaben des laufenden und künftiger Budgets soll helfen, politische Verzerrungen zu vermeiden. Die Anreize einer amtierenden Regierung, die wirtschaftliche und fiskalische Lage allzu positiv darzustellen und mögliche Risiken zu unterschätzen, liegen auf der Hand, und ebenso offensichtlich hat die Opposition das entgegengesetzte Interesse. Eine unabhängige Institution kann, gegebenenfalls mit eigenen Berechnungen, derlei Verzerrungen korrigieren, die Erwartungsbildung im privaten Sektor beeinflussen und die fiskalpolitische Unsicherheit reduzieren.

Auch die Einhaltung einmal definierter fiskalpolitischer Regeln unterliegt politischen Verzerrungen, da auch hier die Regierungen einen Anreiz haben, von den Regeln abzuweichen oder diese in ihrem Sinne zu interpretieren. Zwar lässt sich das Verhalten der Regierung gerichtlich überprüfen; dass es dazu kommt, setzt aber voraus, dass überhaupt jemand eine solche Überprüfung anstößt. Regierungen könnten leicht versucht sein, dies mittels Zugeständnissen an die Opposition oder an andere Gruppen zu verhindern.

In beiden Fällen sollte eine unabhängige Institution höhere Glaubwürdigkeit in der Öffentlichkeit genießen, mit genaueren Prognosen aufwarten sowie zu einer besserer Regeltreue führen. Im Gegensatz zu Gerichten sind Fiskalräte nicht auf externe Expertise angewiesen, so dass sie ihre Entscheidungen schneller treffen können. Im Fall exogener Schocks, die rasches Regierungshandeln erfordern, um Schlimmeres abzuwenden, könnte in der Delegation an ein Expertengremium somit ein weiterer Vorteil liegen.

Abbildung 2:

Verbreitung von Fiskalräten

Anmerkung: Die Abbildung zeigt für den Zeitraum von 1985 bis 2021 die Zahl der Länder mit Fiskalräten, deren Aufgabe in der Erstellung von Budgetannahmen (blau) oder im Monitoring der Budgetregeln (rot) bestand. Die Zahl der im Datensatz insgesamt erfassten Länder beträgt 106.

Quelle: eigene Darstellung nach Daten von Davoodi et al. 2022b

Abbildung 2 zeigt, wie sich die Zahl von Ländern mit Fiskalräten seit 1985 entwickelt hat. Von 106 durch Davoodi et al. (2022b) ausgewerteten Ländern hatten in den ersten beiden Jahrzehnten nur sehr wenige einen Fiskalrat. Seit 2008 ist ein starker Anstieg der Zahl an Ländern zu verzeichnen, die Fiskalräte eingerichtet haben, deren Aufgabe darin besteht, die Einhaltung von Budgetregeln zu überwachen.

Innerhalb der Europäischen Union haben einige Regeln auf EU-Ebene die Einführung ähnlicher Regeln in Deutschland und anderswo nach sich gezogen. In anderen Mitgliedstaaten sind Regeln deutlich früher und unabhängig von der EU eingeführt worden, beispielsweise in Belgien und in den Niederlanden.^[7]

Die EU hat in einer Richtlinie im Jahr 2011 ferner von den Mitgliedstaaten verlangt, unabhängige Institutionen einzurichten, die nicht nur die Einhaltung der nationalen fiskalischen Regeln überwachen, sondern auch die Qualität der offiziellen Prognosen bewerten sollen (EU-Richtlinie 2011/85). Im „Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion“ von 2012, kurz „Fiscal Compact“, wurde die Forderung nach unabhängigen Institutionen mit Überwachungsfunktionen bekräftigt. Diese sollen öffentliche Stellungnahmen darüber abgeben, ob Korrekturen in der Fiskalpolitik einzuleiten sind, ob bereits begonnene Korrekturen wie vorgesehen voranschreiten und ob Ausstiegsklauseln in Anspruch genommen oder verlängert werden sollen.

In Deutschland ist im Zuge der Föderalismusreform II im Jahr 2009 die Schuldenbremse im Grundgesetz verankert und der Stabilitätsrat eingesetzt worden. Gemäß der Schuldenbremse kann die Bundesregierung seit 2016 ein maximales strukturelles Haushaltsdefizit von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts in Kauf nehmen, während die Haushalte der Länder gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG seit 2020 grundsätzlich auszugleichen sind. Zur Überwachung dieser Regel wiederum sind im Stabilitätsrat der Bundesminister der Finanzen, die Finanzminister der Länder und der Bundeswirtschaftsminister vertreten. Der Stabilitätsrat erfüllt einige der Funktionen, die Fiskalräte auch in anderen Ländern typischerweise wahrnehmen, indem er die Fiskalpolitik von Bund und Ländern mit dem Ziel einer Vermeidung budgetärer Notsituationen überwacht. Eine Notsituation ist an einige Indikatoren wie die Schuldenquote (gemessen am Bruttoinlandsprodukt) und das strukturelle Defizit gekoppelt. Im Fall der Feststellung einer Notsituation erlegt der Stabilitätsrat den Verantwortlichen ein Sanierungsverfahren auf, über dessen Fortschritt diese dem Rat halbjährlich berichten müssen. Der Stabilitätsrat ist allerdings nicht unabhängig von der Exekutive und kann damit auch nicht als unabhängiger Fiskalrat gelten.

Die EU-Regeln des Fiscal Compact wiederum beschränken das strukturelle Defizit der Mitgliedstaaten auf 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts, was eine unabhängige Institution überwachen soll. Um diese Anforderung zu erfüllen, wurde 2013 der unabhängige Beirat zum Stabilitätsrat geschaffen. In Abstimmung mit dem Stabilitätsrat obliegt es dem Beirat, die Budgetprojektionen von Bundesregierung, Ländern und Gemeinden im laufenden Jahr und auf mittlere Frist zu bewerten. Der Beirat hat neun Mitglieder. Es handelt sich dabei um von der Deutschen Bundesbank, dem Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, dem Gremium der Gemeinschaftsdiagnose der Forschungsinstitute und von Bund und Ländern benannte Sachverständige.^[8] Das Mandat des Beirats ist recht eng und auch seine finanzielle Ausstattung ist gering. Der Beirat ist zwar unabhängig, hat aber keinerlei formale Befugnisse, wie sie Fiskalräten normalerweise zukommen sollten, während der Stabilitätsrat selbst gewisse Befugnisse hat, aber nicht politisch unabhängig ist.^[9]

Insbesondere in Deutschland genügt die Ausgestaltung des Stabilitätsrats und seines Beirats nicht den Anforderungen, die in der wissenschaftlichen Literatur bezüglich politischer Unabhängigkeit, Ausgestaltung und Befugnis formuliert sind. Darüber hinaus entsprechen die aktuellen Aufgaben nicht dem, was wir hier im Hinblick auf die Ausgestaltung einer bedingten fiskalpolitischen Regel, also einer Trigger clause, hergeleitet haben. Unser Vorschlag ist daher, einen Fiskalrat einzurichten, der über die bestehenden Institutionen hinausgeht, um so einer politisch verzerrten Interpretation von Fiskalregeln entgegenzuwirken, wie sie vermutlich mit einer stärkeren politischen Polarisierung einhergeht.

3.2 Ausgestaltung von Fiskalräten

Im Folgenden skizzieren wir, wie ein Fiskalrat ausgestaltet sein sollte, damit er die Aufgabe wahrnehmen kann, eine Ausnahmesituation im Sinne einer bedingten Regel festzustellen. Es kann sich dabei entweder um ein neu zu bestimmendes Gremium handeln oder um die Reform existierender Gremien. Der Ausgangspunkt unserer Überlegungen ist dabei, dass Fiskalräte über kein unmittelbares Mandat der Wähler verfügen und deshalb auch nicht in die Budgetrechte des Parlaments eingreifen sollten. Gewählte Abgeordnete entscheiden auf Vorschlag der Regierung, die den Haushaltsentwurf ins Parlament einbringt, über die Höhe des Budgets, dessen Zusammensetzung und Finanzierung. Lediglich die Frage, ob ein Ausnahmetatbestand gegeben ist, der die Aussetzung einer fiskalpolitischen Regel rechtfertigt, sollte dem Fiskalrat obliegen.

Falls die fiskalpolitische Regel darin besteht, dass Haushaltsdefizite von nicht mehr als einem bestimmten Prozentsatz des Bruttoinlandsprodukts in normalen Zeiten zulässig sind, läge es am Fiskalrat festzustellen, dass in einer gegebenen Situation keine „normalen“ Zeiten herrschen. Wenn eine fiskalische Regel nicht eindeutig definiert oder definierbar ist, ist die unabhängige Feststellung des Ausnahmefalls umso wichtiger. Beispiele für nicht klar definierbare Ereignisse und deren Konsequenzen für den Haushalt sind Naturkatastrophen oder Hilfeleistungen für in Not geratene andere Staaten. Nach der Feststellung einer Notsituation liegt die Bestimmung des Umfangs des Budgets und insbesondere der Neuverschuldung ausschließlich bei der Regierung, die hierfür auch die politische und gegebenenfalls rechtliche Verantwortung tragen muss. Der Rat indessen müsste für weitere Haushaltsperioden immer wieder aufs Neue feststellen, ob die Aussetzung der Regel weiterhin gerechtfertigt ist.