Pro-kompetitive Industriepolitik für eine erfolgreiche Transformation der Wirtschaft

2.1.1 Reduzierung wirtschaftspolitischer Unsicherheit durch konsistente Rahmensetzung

Zu den klassischen horizontalen Instrumenten der Industriepolitik zählt eine konsistente wirtschaftspolitische Rahmensetzung, die verlässliche Zukunftssignale für alle Wirtschaftsakteure liefert. Nach dem Economic Policy Uncertainty Index war die wirtschaftspolitische Unsicherheit in Deutschland nie höher als zuletzt (Baker et al. 2025). In einem Klima wirtschaftspolitischer Unsicherheit zögern Unternehmen, langfristig zu investieren und ihr bewährtes Geschäftsmodell für ein neues aufzugeben. Demgegenüber kann die Politik Investitionssicherheit schaffen, indem sie klare, langfristig konsistente und nachvollziehbare Rahmenbedingungen definiert – zum Beispiel im Hinblick auf Energiepreise, Regulierungen und Förderrichtlinien. Eine verlässliche politische Linie senkt die Unsicherheit, der Investoren ausgesetzt sind. So lassen sich private Investitionen aktivieren und es entsteht eine neue Wettbewerbsdynamik.

Zwar erzeugen demokratische Systeme inhärent Unsicherheit, weil Wahlen die wirtschaftspolitischen Perspektiven ändern können. Doch sie haben gegenüber autoritären Systemen den Vorteil, dass sie auf partizipativen, transparenten Strukturen aufbauen können, auch über Legislaturperioden hinweg (Rodrik 2004). Die wirtschaftliche Effektivität ist somit nicht durch politische Stabilität per se garantiert, sondern durch offene, rechenschaftspflichtige Institutionen, die Willkür begrenzen. Autoritäre Systeme können kurzfristig erfolgreich sein, sind aber anfällig für Machtmissbrauch und Fehlsteuerung, sobald solche Institutionen fehlen (Acemoglu und Robinson 2013).

2.1.2 Koordination systemischer Transformationsprozesse

Die staatliche Koordination sektorübergreifender Infrastruktur und Anreizsysteme ist eine Maßnahme vertikaler Industriepolitik mit systemischem Charakter. Viele Zukunftstechnologien, zum Beispiel die Elektromobilität, erfordern parallele Entwicklungen in mehreren Sektoren (beispielsweise Stromnetze, Batterien, Fahrzeuge und Ladeinfrastruktur). Ohne eine zentrale Koordination besteht das Risiko, dass kein Akteur vorangeht, weil die komplementären Investitionen anderer fehlen. Industriepolitik kann solche Koordinationsprobleme lösen, indem sie gemeinsame Fahrpläne schafft, Synergien erkennbar macht und gleichzeitig die Infrastrukturvoraussetzungen entwickelt. Infolgedessen entstehen neue Märkte schneller und in robusterer Form, dank Skaleneffekten sinken die Kosten, und die Unternehmen erhalten die nötige Sicherheit für Investitionen. Auch ordnungsrechtliche Auflagen können eine Koordinierung der Marktentwicklung bewirken. So zwingt das Verbrennerverbot in der EU ab 2035 alle Automobilhersteller, ihre Neuwagen im selben Zeitraum auf Elektromobilität umzustellen.

2.1.3 Preisbasierte Anreize

Eine marktbasierte Steuerung des Verhaltens der Wirtschaftsakteure über Preise und Abgaben als horizontale Maßnahme vermeidet direkte staatliche Eingriffe. Die Internalisierung externer Effekte über Preismechanismen, beispielsweise durch eine CO₂-Bepreisung, verändert die Anreize für Unternehmen und Konsumenten. Geschäftsmodelle, die bislang profitabel erschienen, verlieren an Attraktivität, so dass emissionsarme Innovationen im Vergleich dazu wirtschaftlich relativ rentabler werden. Der Markt wird über bewusst gesetzte Preissignale in Richtung gesellschaftlich erwünschter Lösungen gelenkt. Je besser diese Preissignale für die Zukunft vorhersehbar sind, desto besser erfüllen sie ihre Lenkungsfunktion. Preissteuerung und Förderung sind mithin keine Gegensätze, sondern können einander ergänzen. Die Förderung von Technologiealternativen kann die Voraussetzungen für effektive Preissteuerung schnell voranbringen, indem sie dafür sorgt, dass Alternativen schneller bereitstehen. Gleichzeitig entstehen über eine Preissteuerung Einnahmen, die der Staat zur Förderung verwenden oder pauschaliert erstatten kann.

2.1.4 Förderung von Startups und Wachstumsfinanzierung

Maßnahmen mit horizontalem Charakter, die aber je nach Ausgestaltung auch vertikal wirken können, unterstützen die Mobilisierung von Kapital zur Entwicklung von Startups. Insbesondere in forschungs- und kapitalintensiven Industriezweigen haben Startups in der Wachstumsphase häufig Finanzierungsengpässe. Private Investoren halten sich zurück, weil die Unsicherheit groß ist, belastbare Geschäftszahlen fehlen und die Entwicklungszyklen lang sind. Der Staat kann hier mit industriepolitischen Maßnahmen ansetzen, um privates Kapital zu mobilisieren – zum Beispiel mit Garantien, die das Risiko privater Investoren mindern, oder durch eine Kofinanzierung bei Erreichen vorab definierter Meilensteine. Ziel ist es, neue Wertschöpfungsstrukturen zu errichten, die ohne staatliche Unterstützung nicht in Gang kämen. So lässt sich die Innovationsdynamik stärken und der Markteintritt von Unternehmen mit innovativen und sogar in positivem Sinne disruptiven Geschäftsmodellen fördern.

2.1.5 Strategische öffentliche Beschaffung

In der öffentlichen Beschaffung kann der Staat durch Nachfragesignale die Produktion bestimmter Güter und Dienstleistungen anregen. An sich ist dies ein klassisches vertikales Instrument der Industriepolitik. Dabei eröffnen die Konzentration auf innovationsfreundliche Ausschreibungen und die Bereitschaft zu Vorauszahlungen die Möglichkeit, daran auch innovative Startups zu beteiligen. Die öffentliche Beschaffung macht einen erheblichen Teil der volkswirtschaftlichen Nachfrage aus und steht gerade in den Bereichen Infrastruktur, Technologie und Verteidigung im Fokus. Strategisch an innovationspolitischen Zielen ausgerichtet statt nur an funktionalen Kriterien, kann sie entscheidende Impulse für neue Märkte geben. Zum Beispiel kann man Ausschreibungen so gestalten, dass sie technologische Weiterentwicklungen fördern und kleinere innovative Anbieter beteiligen. Dadurch erhalten die Anbieter neuer Technologien und Dienstleistungen früh einen zahlenden Erstkunden. Das ist für die Marktreife eines Angebots oft entscheidend. Zugleich stärkt dies den Wettbewerb und die Innovationsfähigkeit im öffentlichen Sektor selbst. Bei der Ausgestaltung von Ausschreibungen gilt es dabei nicht die Zahl der Bewerbungen zu maximieren, sondern dafür zu sorgen, dass die Effizienzgewinne in einem angemessenen Verhältnis zum Verfahrensaufwand stehen (Bhattacharya 2021).

2.1.6 Wettbewerbliche Fördervergabe

Ein industriepolitisches Instrument mit hybriden vertikalen und horizontalen Elementen sind wettbewerbliche Ausschreibungsverfahren für Fördermittel zum Erreichen konkreter Förderziele. Statt eine Förderung nach einer festen politischen Vorgabe zu vergeben, kann die Regierung ihre Förderprogramme so konzipieren, dass die Unternehmen im Wettbewerb die besten Lösungen zum Erreichen eines industriepolitischen Ziels entwickeln und anbieten. Entscheidend ist dann die Definition des Ziels und nicht die Vorabauswahl desjenigen, der den Zuschlag erhält. Die Förderung erfolgt also nicht willkürlich, sondern zielgerichtet, transparent und wettbewerblich. Dadurch sinkt die Anfälligkeit für die Einflüsse von Interessengruppen, und die Effizienz der Mittelverwendung steigt.

Ein Nachteil von Ausschreibungsverfahren ist der Bewerbungsaufwand, der auch in jenen Unternehmen entsteht, die am Ende nicht zum Zuge kommen. Auch deshalb sollte man nicht den Ehrgeiz entwickeln, in komplexen Ausschreibungen vorab die Bewerbungen zu optimieren. Vermeiden lässt sich das durch eine wettbewerbliche Fördervergabe, ein stärkeres Gewicht auf Weiterförderung, wenn das Ziel erreicht ist, und eine Vereinfachung der Anforderungen.

2.1.7 Flexible Förderung mit Feedback-Mechanismen

Sobald der Staat eine Förderung vergibt, endet der Wettbewerb. Die Förderung nimmt dann zwangsläufig den Charakter einer vertikalen Maßnahme an. Deshalb ist es wichtig, die Projektförderung flexibel auszugestalten sowie dabei Zwischenziele und Evaluationsphasen zu vereinbaren. Die klassische Industriepolitik leidet häufig darunter, dass einmal begonnene Projekte fortgeführt werden – unabhängig vom tatsächlichen Erfolg. Ein moderner Ansatz setzt demgegenüber auf Flexibilität: Gefördert werden risikoreiche zukunftsorientierte Vorhaben, deren Weiterfinanzierung aber an klare Fortschritte geknüpft ist. Die Mittel werden infolge dessen eher effizient eingesetzt und politische Fehlentscheidungen korrigiert, womit sich die Erfolgswahrscheinlichkeit von längerfristig geförderten Projekten erhöht.

Industriepolitik wird erst dadurch effektiv, dass sie mehrstufige Feedback-Prozesse einrichtet, gerade weil diese zur Anpassung oder Beendigung der Förderung führen können (Rodrik 2004). Dies mag zwar im Prinzip dem erklärten Ziel zuwiderlaufen, für private Investoren Planbarkeit herzustellen. Doch wenn sich die Investoren darauf verlassen können, dass der Staat Erfolgreiches weiter fördert, entsteht sehr wohl Planbarkeit – und zwar für gute Geschäftsmodelle. Und dank systematischer Feedback-Prozesse ergibt sich überhaupt erst die Möglichkeit, dass der Staat relativ viele Ansätze mit klarer Perspektive im Erfolgsfall fördern kann (Howell et al. 2021).

2.1.8 Umschichtung bestehender Subventionen

Das Gegenteil einer vertikalen Förderung ist der vertikale Rückbau veralteter Förderungen zugunsten zukunftsgerichteter Maßnahmen. Industriepolitik wird oft als zusätzlicher Ausgabenposten verstanden – doch das muss nicht sein. Es gibt etliche Subventionen (zum Beispiel für fossile Energien), die nicht mehr zielführend sind und deren Abschaffung finanzielle Spielräume schaffen kann. Diese Mittel und damit Investitionen, Wettbewerb und Innovationskraft lassen sich strategisch auf neue Technologien und Geschäftsmodelle umleiten. Dies erleichtert den Strukturwandel, beseitigt Fehlanreize und gewinnt fiskalischen Handlungsspielraum zurück – ohne höhere Gesamtbelastung.

2.2.1 Infrastrukturpolitik als industriepolitisches Fundament

Der Ausbau einer strategischen Infrastruktur im Bereich Verkehr, Energie und Digitalisierung ist eine notwendige Voraussetzung für die wirtschaftspolitische Gestaltung und damit für einen handlungsfähigen Staat. Als Gesamtaufgabe kann dies mithin als horizontale Maßnahme gelten, die die Standortattraktivität im Allgemeinen erhöht. Verlässliche Infrastrukturinvestitionen sind nicht nur direkt Grundlage für wirtschaftliche Aktivität, sondern sie tragen auch zur Begrenzung der Unsicherheit bei.

In besonderer Weise gilt dies zum Beispiel für die richtungweisenden Entscheidungen des Staates, in die Ladeinfrastruktur für Elektromobilität und ins Stromnetz zu investieren. Auch wenn viele solche Infrastrukturentscheidungen auf eine bestimmte Ausrichtung der privaten Wirtschaftstätigkeit zielen, braucht sich der Staat dabei keineswegs auf konkrete Geschäftsmodelle festzulegen. Zum Beispiel könnte er als Basis für die auf KI fußende Wertschöpfung Datenbestände erschließen, verknüpfen und über Schnittstellen bereitstellen. Dies würde es Anbietern ermöglichen, mit Innovationen an den Markt zu kommen.

2.2.2 Politik für den Faktor Arbeit

Strukturwandel erfordert auch einen Wandel im Arbeitskräfteangebot. Dafür sind Qualifizierung und Weiterentwicklung der Beschäftigten erforderlich. Es gilt zu verhindern, dass Arbeitskräfte in schrumpfenden Bereichen durch Frühverrentung oder Entlassung in die Arbeitslosigkeit verloren gehen. Das heißt, dass Arbeitskräfte, deren bisherige Arbeitsplätze einem Umbruch unterliegen, nicht dauerhaft aus dem Erwerbsleben ausscheiden, sondern für neue Wachstumsfelder aktiviert werden sollten. Es kommt darauf an, vorhandene Erfahrungen und Fähigkeiten optimal zu nutzen.

Das gilt umso mehr, als für die Transformation häufig technische Grundqualifikationen gebraucht werden, die auch in der herkömmlichen Industrie stark vertreten sind. Eine Arbeitsmarktpolitik, die auf die Weiterentwicklung und Aktivierung der Kompetenzen für aufstrebende Bereiche ausgerichtet ist, kann sowohl Arbeitslosigkeit vermeiden als auch Impulse für eine wirtschaftlich erfolgreiche Transformation setzen. Dafür lassen sich in Paketlösungen staatliche Leistungen wie Beratung, Vermittlung und gezielte Qualifizierung bündeln. Außerdem kann es der Staat unterstützen, wenn abgebende Unternehmen, statt Abfindungen in den Vorruhestand zu zahlen, die Mittel für solche Paketlösungen und während einer Startphase für Entgeltsicherung in neuen Jobs aufwenden.

2.3.1 Vereinnahmung durch Interessengruppen vermeiden

Damit eine vertikale Industriepolitik ihr Potenzial entfalten kann, ohne dabei von Interessengruppen vereinnahmt oder von etablierten Marktakteuren zur Sicherung bestehender, aber überholter Strukturen missbraucht zu werden, sind Schutzmechanismen erforderlich (Baldwin und Robert-Nicoud 2007). In der wissenschaftlichen Literatur findet sich in diesem Zusammenhang eine Reihe von Kriterien, die bei der Ausgestaltung industriepolitischer Maßnahmen zu berücksichtigen sind (Juhász und Lane 2024, Rodrik 2008, SVR 2019, Ziffer 245 ff. und EFI 2025).

Zunächst ist es entscheidend, das Marktversagen, das staatliches Eingreifen erforderlich macht, klar und nachvollziehbar zu begründen. Nur wenn der Markt, auf sich gestellt, tatsächlich keine effizienten oder auf andere Weise gesellschaftlich erwünschten Ergebnisse herbeizuführen vermag, ist ein Eingreifen gerechtfertigt. Die Zuteilung von Fördermitteln sollte dabei im Interesse von Transparenz und Effizienz möglichst in wettbewerblichen Verfahren erfolgen.

Ein weiterer zentraler Aspekt ist die zeitliche Begrenzung der Maßnahmen. Industriepolitische Eingriffe sollten von vornherein als temporär konzipiert sein. Unter klaren Zielsetzungen und in transparenten Prozessen sind sie regelmäßig auf ihre Relevanz hin zu überprüfen (Juhász und Lane 2024, Czernich und Falck 2025 sowie Weber 2023). Dauerhafte Förderungen ohne Exitstrategie erhöhen das Risiko von Fehlanreizen und Verfestigungen.

Da der Staat naturgemäß nur über unvollständige Informationen verfügt, braucht die Industriepolitik zudem geeignete Verfahren, um zusätzliches Wissen über Märkte, Technologien und branchenspezifische Entwicklungen zu generieren. Ein strukturierter Dialog mit der Privatwirtschaft kann wertvolle Einblicke liefern, beispielsweise in bestehende Hindernisse oder in Innovationspotenziale. Einen solchen Austausch mit transparenten Regeln zu gestalten, ist auch deshalb wichtig, weil gleichzeitig die Gefahr besteht, dass ihn einzelne Marktakteure strategisch nutzen, um politische Entscheidungen in ihrem Sinne zu beeinflussen. Ein praktikabler Lösungsweg besteht zudem darin, Wettbewerbe für Machbarkeitsstudien oder Konzepte auszuschreiben (Rodrik 2008). So lassen sich Informationen gewinnen, ohne dass der Staat Gefahr läuft, sich vorschnell auf bestimmte Anbieter festzulegen.

Schließlich ist eine kontinuierliche Evaluation unerlässlich. Nur wenn die Wirkung einzelner Maßnahmen systematisch überprüft wird, lassen sich erfolgreiche Ansätze identifizieren und Misserfolge rechtzeitig korrigieren oder die Maßnahmen an neue Rahmenbedingungen anpassen (Juhász und Lane 2024).

3.3.1 Internalisierung von negativen Externalitäten und Überwindung von Finanzierungsbeschränkungen

Ein zentrales marktbasiertes Instrument, das die negativen Effekte der Klimaschädigung internalisieren soll, ist die Bepreisung von CO₂-Emissionen. Die EU betreibt seit 2005 das Europäische Emissionshandelssystem EU ETS für die Stromerzeugung und die energieintensive Industrie. Bis 2023 sanken die Emissionen der hierfür erfassten Anlagen um rund 47 Prozent gegenüber 2005 (Europäische Kommission 2025b). Besonders im Stromsektor lenkte der CO₂-Preis Investitionen von der Kohle zu erneuerbaren Energien um, was wesentlich zum jüngsten Emissionsrückgang (˗8 Prozent im Jahr 2023) beitrug (Europäische Kommission 2024). Allerdings zeigt sich, dass viele Industriebetriebe ihre Emissionen durch Effizienzsteigerungen reduzierten und sonst eher noch Zertifikate kauften. Die erhofften Wechsel zu neuen Technologien (beispielsweise Stahlherstellung ohne Kohle) blieben aus. Dies liegt zum einen daran, dass der ETS-Preis lange relativ niedrig war und die Industrie Gratiszertifikate erhielt. Zum anderen sind nicht alle Unternehmen in der Lage, die Investitionskosten der neuen Technologien zu schultern.

Ein anderes Problem der CO₂-Bepreisung liegt darin, dass die europäischen Unternehmen im Wettbewerb mit Ländern ohne vergleichbare CO₂-Preise stehen. Dies birgt die Gefahr von Carbon leakage, also der Verlagerung emissionsintensiver Produktion ins Ausland. Um Wettbewerbsnachteile für EU-Hersteller zu vermeiden, wurde der Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) eingerichtet, der ab 2026 Zölle auf Importe von emissionsintensiven Gütern (wie Stahl, Zement und Aluminium) entsprechend dem CO₂-Gehalt vorsieht (Draghi 2024).

Einen anderen Ansatz als die CO₂-Bepreisung haben die Vereinigten Staaten mit dem Inflation Reduction Act (IRA) gewählt. Dieses Förderinstrument setzt nicht auf die Bepreisung der negativen Externalität der Technologien, die auf fossilen Energieträgern basieren, sondern auf die Subventionierung alternativer klimaneutraler Technologien (FGCEE 2023). Hong (2025) analysiert die Wirkung solcher Programme im Rahmen des IRA. Im Fokus steht dabei, wie Subventionen für erneuerbare Energien und für deren Ausrüstung die globalen CO₂-Emissionen und die Wohlfahrt beeinflussen – unter Einbezug von Handel, technologischen Spillovers und Learning-by-Doing (LBD). Der Autor zeigt anhand eines dynamischen länderspezifischen Gleichgewichtsmodells, dass LBD langfristig die Kosten erneuerbarer Technologien senkt, wobei durch den Handel auch andere Länder profitieren. Da diese globalen Spillovers nicht vollständig internalisiert werden, investieren die Länder zu wenig und es entsteht ein Marktversagen.

Der IRA senkt laut diesem Modell die globalen CO₂-Emissionen um 0,6 Prozent. Er steigert die amerikanische Wohlfahrt leicht, verursacht jedoch global einen kleinen Wohlfahrtsverlust. Grund dafür sind Handelsumlenkungen: Amerikanische Produzenten gewinnen Marktanteile, was die Preise für grüne Technologien in aller Welt senkt, aber andere Industrien schwächt. Subventionen für Ausrüstung (beispielsweise Solarmodule) sind wirksamer als solche für die Energieproduktion: Sie erzielen stärkere Emissionsreduktionen und höhere Wohlfahrtsgewinne für die Vereinigten Staaten. Global bleibt der Wohlfahrtseffekt jedoch negativ, da die Subventionskosten die LBD-Vorteile übersteigen.

Choi und Levchenko (2025) gehen auf einen weiter zurückliegenden Einsatz von industriepolitischen Maßnahmen ein und analysieren die langfristigen Effekte des südkoreanischen Heavy and Chemical Industry Drive von 1973 bis 1979. In dessen Rahmen vergab die Regierung subventionierte Kredite an Unternehmen in strategischen Sektoren, um Finanzierungsengpässe zu überwinden und LBD zu fördern. Auf Basis eines neu aufgebauten Unternehmensdatensatzes über vier Jahrzehnte zeigt die empirische Analyse, dass staatlich geförderte Unternehmen auch 30 Jahre später noch signifikant stärker wuchsen als nicht geförderte. Eine Verdopplung der Subventionen steigerte das Umsatzwachstum langfristig um 8,3 Prozentpunkte. Ein theoretisches Modell mit Finanzfriktionen und LBD erklärt diesen Effekt durch eine höhere Anfangsproduktion, die langfristige Produktivitätsgewinne ermöglicht. Ohne das Programm wäre die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt Südkoreas heute laut diesem Modell um 3–4 Prozent niedriger; bis zu 75 Prozent dieses Effekts sind auf LBD zurückzuführen. Die Studie legt nahe, dass temporäre industriepolitische Maßnahmen, eingesetzt in Sektoren mit Finanzierungshürden und hohem Lerneffektpotenzial, dauerhaftes Wachstum und strukturellen Wandel anstoßen können.

Deutschland hat als erstes EU-Land ein Förderinstrument eingeführt, das Unternehmen für die Mehrkosten klimafreundlicher Technologien entschädigen soll: die Carbon Contracts for Difference (CCfD), sogenannte Klimaschutzverträge. Vereinfacht gesagt, garantiert der Vertrag dem Unternehmen eine Ausgleichszahlung, die es für die höheren Kosten der klimaneutralen Produktion entschädigt. Gleichzeitig sichert der Vertrag das Unternehmen gegen Schwankungen des CO₂-Preises und andere Risiken ab. Das Programm startete 2023. In der ersten Runde 2024 erhielten 15 Unternehmen aus emissionsintensiven Branchen Verträge über bis zu 2,8 Milliarden Euro, mit einer Laufzeit von 15 Jahren. Die Zahlungen erfolgen jährlich und nur bei nachgewiesener Emissionsminderung. Insgesamt sollen 17 Millionen Tonnen CO₂ eingespart werden (BMWK 2024).

CCfD machen klimafreundliche Verfahren wirtschaftlich, indem sie die Kostenlücke zu herkömmlichen Technologien schließen – zum Beispiel im Zusammenhang mit grünem Stahl, Zement mit CO₂-Abscheidung und Speicherung (Carbon Capture and Storage, CCS) oder chemischem Recycling. Erstmals fördert der Staat nicht nur Investitionen, sondern hilft auch bei laufenden Mehrkosten, was als Durchbruch für die Dekarbonisierung der Grundstoffindustrien gilt. Laut Koalitionsvertrag plant die neue Bundesregierung, die Klimaschutzverträge fortzusetzen (CDU, CSU und SPD 2025). Ähnliche Programme sind auf EU-Ebene geplant, zum Beispiel über den Innovationsfonds, und auch andere Länder wie die Niederlande wollen sie einführen.

Auf europäischer Ebene sind staatliche Fördermaßnahmen im Rahmen von sogenannten Important Projects of Common European Interest (IPCEI) möglich. IPCEI erlauben es EU-Staaten, gemeinsam strategische Großprojekte mit erheblichen Staatsbeihilfen zu fördern, ohne an den sonst strengen EU-Beihilfegrenzen zu scheitern. Im Bereich Dekarbonisierung wurden IPCEI insbesondere für Batterietechnologien und Wasserstoff aufgesetzt. So genehmigte die EU-Kommission 2019 und 2021 zwei Batterie-IPCEI: Insgesamt stellen 12 Mitgliedstaaten bis zu 6,1 Milliarden Euro an Förderung bereit, wodurch rund 13,8 Milliarden Euro private Investitionen in 59 Unternehmen mobilisiert werden sollen (Europäische Kommission 2021). Diese Initiative hat den Aufbau einer europäischen Batteriezellfertigung maßgeblich vorangetrieben. Zahlreiche „Gigafactories“ (unter anderem in Deutschland, Schweden und Frankreich) sind im Entstehen, womit Europa seinen Anteil an der Wertschöpfung von Batterien für Elektroautos erheblich steigert. Ähnlich wurden 2022 im ersten Wasserstoff-IPCEI („Hy2Tech“) 41 Projekte aus 15 Ländern mit 5,4 Milliarden Euro öffentlichen Mitteln bewilligt (Europäische Kommission 2022), um die gesamte Wertschöpfungskette von Elektrolyseuren bis Brennstoffzellen abzudecken.

Mit IPCEI sollen großskalige Innovationsnetzwerke gebildet und private Investitionen in strategischen Bereichen gehebelt werden. Ohne eine koordinierte Anschubfinanzierung wäre die europäische „Battery Alliance“ kaum möglich gewesen (Europäische Kommission 2021). Allerdings dauern Vorbereitung und Genehmigung von IPCEI oft lange, und nicht alle Projekte werden am Ende erfolgreich sein. Dennoch wird der Ansatz in der Breite fortgeführt, zum Beispiel mit geplanten IPCEI zu Wasserstoff-Anwendungen und Halbleitern.

3.3.2 Lösung von Koordinationsproblemen und Marktentwicklung

Bei der Entwicklung ganz neuer Märkte und Technologien treten typischerweise die bereits in Abschnitt 2 angesprochenen Koordinationsprobleme auf, da ganze Wertschöpfungsketten parallel transformiert werden müssen. Ein Beispiel ist der grüne Wasserstoff. Hier gilt es Angebot, Nachfrage und Infrastruktur parallel aufzubauen. Ohne staatliche Koordination gibt es eine Henne-Ei-Problematik, die den Markthochlauf hemmt (Brüggemann 2024). Ähnliche Hürden bestehen im Zusammenhang mit neuen Technologien (zum Beispiel Speicher, Carbon Capture oder synthetische Kraftstoffe), die mit hohen Anfangskosten und unsicheren Renditen verbunden sind. Aufgrund von Wissens-Spillovers investieren Unternehmen außerdem weniger in Forschung als gesamtwirtschaftlich wünschenswert. Solche Marktunvollkommenheiten – externe Effekte, Informationsasymmetrien, Netzwerkeffekte – führen dazu, dass die Industrie zu wenig in grüne Technologien investiert, wenn die Politik nicht nachhilft (SVR 2020). Obwohl Klimaschutz ökonomisch langfristig vorteilhaft sein kann, versagt der Markt kurzfristig darin, die erforderliche Transformation in Gang zu bringen. Die Politik muss daher Rahmenbedingungen schaffen, um die Dekarbonisierung voranzutreiben.

Garg (2025) untersucht, ob und wie industriepolitische Maßnahmen Koordinationsversagen in Volkswirtschaften mit multiplen Gleichgewichten überwinden können. Zentrales Argument ist, dass auf Märkten mit starken komplementären Effekten – beispielsweise zwischen Infrastruktur, Zulieferern und Nachfrage – die Gefahr besteht, in einem „Low equilibrium“ zu verharren, obwohl ein produktiveres Gleichgewicht erreichbar wäre. Ein gezielter „Big push“ durch staatliche Industriepolitik könnte als koordinierender Mechanismus wirken, indem er – im konkreten Fall über Industrieparks – simultane Investitionsanreize schafft und damit den Übergang von einem wenig produktiven („Low industrialization“) in ein produktiveres Gleichgewicht ermöglicht.

Für die empirische Analyse nutzt Garg (2025) einen umfassenden neuen Datensatz von 4.000 Industrieparks in Indien. Es zeigt sich, dass Gemeinden, die einen Industriepark erhalten, in den folgenden 15 Jahren eine durchschnittlich 60 Prozent höhere nicht-landwirtschaftliche Beschäftigung erreichten. Die beobachteten Beschäftigungszuwächse lassen sich zu etwa einem Drittel auf den Wechsel in ein neues Gleichgewicht zurückführen – also auf koordinierte Veränderungen, nicht auf bessere Standortfaktoren allein. Die Wahrscheinlichkeit, ein „High equilibrium“ zu erreichen, steigt durch die Einführung eines Industrieparks im Durchschnitt um 38 Prozent. Damit zeigt die Studie, dass Industriepolitik als Koordinationsinstrument wirken kann – insbesondere in Situationen, in denen positive Rückkopplungseffekte zwischen Unternehmen bestehen, aber die individuellen Anreize zur Investition nicht ausreichen.

Industriepolitische Maßnahmen sollten deshalb besonders dort ansetzen, wo komplementäre Investitionen möglich, aber durch Koordinationsprobleme gehemmt sind – zum Beispiel in strukturschwachen Regionen oder aufstrebenden Technologiefeldern. Infrastruktur, Clusterstrategien oder Technologiezentren können hier den entscheidenden Impuls geben, um Investitionen auszulösen und einen Sprung in ein besseres Gleichgewicht zu ermöglichen. Entscheidend ist dabei ein strategisch ausgerichtetes und regional differenziertes Vorgehen. Denn nicht jede Maßnahme wirkt überall gleich.

Barwick et al. (2025) untersuchen die Rolle von LBD in der globalen Batterieproduktion für Elektrofahrzeuge (Electric vehicles, EV) und analysieren das Zusammenspiel mit staatlichen Fördermaßnahmen wie Verbrauchersubventionen und Lokalisierungspflichten. Es geht vor allem darum, wie stark Lerneffekte die Kosten senken und ob diese auf dem Markt internalisiert werden. Ein strukturelles Modell zeigt einen Lerneffekt von 7,5 Prozent: Eine Verdopplung der Batterieproduktion reduziert die Stückkosten um diesen Wert entsprechend. LBD erklärt rund ein Drittel des Kostenrückgangs zwischen 2013 und 2020. Da Hersteller nur begrenzt von den Wohlfahrtsgewinnen profitieren, besteht ein wirtschaftliches Argument für staatliches Eingreifen. Besonders wirksam ist das Zusammenspiel von LBD und Verbrauchersubventionen: Diese treiben die Nachfrage, steigern die Produktion und verstärken so die Lerneffekte. In der Modellrechnung führt die Kombination aus Subventionen und LBD zu einem um 60 Prozent höheren Effekt auf EV-Absatz und Wohlfahrt als deren Einzeleffekte zusammen.

Barwick et al. (2025) betrachten außerdem internationale Spillovers: Subventionen in einem Land fördern über globale Lieferketten auch den Fortschritt in anderen Ländern, wobei asiatische Hersteller stärker profitieren als europäische. Die chinesische Whitelist-Politik (2016–2019) zeigt, wie Förderungen das Lernen einzelner Hersteller stärken, aber auch zu Marktverengung führen können. Aus industriepolitischer Perspektive legt die Studie nahe, dass Lerneffekte vor allem in frühen Phasen der Technologieentwicklung auftreten und dass staatliche Fördermaßnahmen dann besonders wirksam sein können.

F&E-Förderungen sind ein akzeptiertes Instrument zur Förderung positiver Externalitäten. Die Studie von Barwick et al. (2024) ist der Frage gewidmet, wie wirksam die Förderung grüner Innovation in der Automobilwirtschaft ist, untersucht am Beispiel von EV. Im Fokus stehen makroökonomische Effekte sowie unternehmensspezifische Innovationsdynamiken, gemessen an EV-bezogenen Patenten. Ausgangspunkt ist ein Marktversagen: Skaleneffekte und Pfadabhängigkeiten begünstigen etablierte Akteure, wodurch neue Unternehmen oder Länder ohne staatliche Förderung benachteiligt Unternehmen können. Für die empirische Analyse nutzen die Autoren eine umfassende Datenbasis aus Subventionsdaten, Textanalysen und Patentinformationen. Es zeigt sich, dass eine Standardabweichung mehr an EV-spezifischen Fördermaßnahmen über fünf Jahre die EV-Patentzahl auf Länderebene um etwa 4 Prozent erhöht. Auf Unternehmensebene führt ein Subventionsanstieg von 10 Prozent zu 4 Prozent mehr Patentanmeldungen. Unternehmen mit viel EV-spezifischem Wissen profitieren stärker von Förderungen, während ein Fokus auf Verbrennertechnologie die Innovationsrate im EV-Bereich mindert.

Für die Industriepolitik bedeutet das: Statt reiner Absatzförderung sollten die staatlichen Maßnahmen auf Wissensaufbau und Innovationskapazität zielen, beispielsweise durch F&E-Zuschüsse oder technologische Cluster. Eine strategisch ausgerichtete, kontinuierliche Förderung wirkt deutlich stärker als eine punktuelle Subventionierung.

Bai et al. (2024) untersuchen die Effektivität der chinesischen Industriepolitik, die ausländischen Automobilherstellern Marktzugang nur in Form von Joint Ventures (JV) mit lokalen Unternehmen erlaubt – mit dem Ziel, den Technologietransfer durch Wissens-Spillovers voranzutreiben. Anhand eines Datensatzes zu Merkmalen der Fahrzeugqualität für die Jahre 2001–2014 zeigt die Analyse, dass chinesische JV-Partner technologische Stärken ihrer ausländischen Partner in Bereichen wie Motorleistung und Kraftstoffeffizienz übernehmen. Ein zentraler Befund ist ein quantifizierbarer Spillover-Effekt von 8,3 Prozent auf die Qualität chinesischer Fahrzeuge. Dieser Effekt ist über Brancheneffekte hinaus direkt auf die JV-Struktur zurückzuführen. Die Effekte sind langfristig und nehmen mit Produktionserfahrung zu. Als Hauptkanäle dieser Wissensübertragung machen die Autoren Arbeitermobilität (rund ein Drittel des Effekts) und gemeinsame Zuliefernetzwerke (etwa 14 Prozent) aus. Patenttransfers spielen dagegen kaum eine Rolle. Die Studie legt nahe, dass JV-Strukturen in technologieintensiven Sektoren auch für Länder wie Deutschland ein wirksames Instrument zur Förderung von Wissens-Spillovers sein können. Reine Marktöffnung reicht nicht aus. Entscheidend sind wirtschaftspolitische Maßnahmen, die aktive Wissenskanäle schaffen, zum Beispiel mittels Clusterstrategien, Beteiligungsmodelle oder Programme zur Personalmobilität.

3.3.3 Risiken industriepolitischer Maßnahmen

Trotz vieler positiver Befunde gibt es auch kritische Stimmen zur Industriepolitik, und es verbleiben Unsicherheiten. Zum einen besteht das Risiko, dass staatliche Eingriffe Ineffizienzen verursachen (Stichwort „Government failure“). Wenn Subventionen falsch ausgerichtet sind, können Mitnahmeeffekte oder Fehlinvestitionen auftreten. Die Geschichte der deutschen Solarindustrie zum Beispiel zeigt ein ambivalentes Bild. Zwar führte die Einspeisevergütung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes ab 2000 zu einem Boom der Photovoltaik-Investitionen und zu massiven Kostensenkungen in aller Welt, doch viele deutsche Modulhersteller konnten dem Preisdruck aus China nicht standhalten. Deutschlands früh aufgebaute Photovoltaik-Industrie brach gegen 2012 weitgehend ein. Industriepolitik steht im globalen Wettbewerb. Andere Länder, insbesondere China, verfolgen aggressive Förderstrategien und haben Europa in manchen Cleantech-Sektoren überholt.

Sinnvoll ist es daher, pragmatisch je Sektor zu entscheiden. Wo Europa keine komparativen Vorteile (mehr) hat, zum Beispiel in der Herstellung von Solarzellen, sollte man günstige Importe nutzen und sich auf eine Diversifizierung der Lieferanten konzentrieren. In Bereichen mit eigenem Vorteil hingegen, beispielsweise Windkraft und Spezialmaschinen, sollte der Staat konsequent fördern und notfalls auch mit handelspolitischen Schutzinstrumenten arbeiten. Eine solche differenzierte Strategie soll verhindern, dass die europäische Dekarbonisierung zwar ökologisch gelingt, die industrielle Wertschöpfung dabei aber ins Ausland abfließt. Erste empirische Hinweise zeigen, dass Europas Ansatz wirkt. Im Windenergiesektor halten europäische Unternehmen nach wie vor eine starke globale Position, was auch auf die heimische Marktentwicklung und Förderung zurückzuführen ist. In der Batterietechnik wiederum holt Europa dank IPCEI-Investitionen auf. Zwar dominieren asiatische Unternehmen, doch viele davon bauen mittlerweile in der EU Fertigungen auf, was sich als Erfolg der europäischen Standortpolitik werten lässt.

Empirisch ist zu beobachten, dass Länder mit umfassendem Klimapolitik-Mix oft dynamischer dekarbonisieren als solche mit Einzelfokus (Stechemesser et al. 2024). Deutschland zum Beispiel hat mit seiner Technologieförderung schon früh eine Wind- und Solarbranche aufgebaut und die Emissionen im Stromsektor stark reduziert. Länder ohne eine solche Industriepolitik zögerten zunächst, profitieren heute jedoch von den global gefallenen Technologiepreisen (teilweise dank deutscher Pionierleistung).

Diese Ambivalenz spiegelt sich in der wissenschaftlichen Debatte wider: Industriepolitik im Klimabereich kann hohe Dividenden bringen, birgt aber die Gefahr, dass staatliche Stellen „falsche Pferde“ auswählen. Daher plädieren viele Experten für einen lernenden Ansatz: Instrumente wie CCfD sollten regelmäßig evaluiert und angepasst werden, um Fehlsteuerungen zu minimieren. Zudem wird auf die Bedeutung der europäischen Koordination hingewiesen: Nationale Alleingänge könnten ineffiziente Doppelarbeit bedeuten, während gemeinsame Programme wie IPCEI Skaleneffekte und Synergien nutzen (Draghi 2024).