Prinzipien für eine europäische Industrie- und Handelspolitik für das geoökonomische Zeitalter
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Julian Hinz
,
Irene Iodice
Zusammenfassung
Gegenwärtig zeichnen sich zunehmend die Umrisse einer neuen Weltwirtschaftsordnung ab, die von geoökonomischer Rivalität, Lieferkettenrisiken und Klimatransformation geprägt ist. Dies erzwingt ein Umdenken in der deutschen und europäischen Wirtschaftspolitik. Julian Hinz, Irene Iodice und Moritz Schularick schlagen in diesem Beitrag einen dreistufigen Rahmen für eine moderne, evidenzbasierte Industrie- und Handelspolitik vor. Sie definieren einen strategischen Dreiklang aus Vertiefung des EU-Binnenmarkts, externer Diversifizierung und sicherheitspolitischer Absicherung. Zudem skizzieren sie ein Instrumentarium hierfür, das von strategischer Beschaffung über reformierte Ursprungsregeln bis hin zu Export- und Investitionskontrollen reicht. Des Weiteren formulieren sie fünf Leitprinzipien, die jeden staatlichen Eingriff disziplinieren sollten: (1) fokussiert und befristet fördern, (2) dem Ansatz „small yard, high fence“ folgen, (3) Wettbewerbsdruck erhalten, (4) EU-Koordination gewährleisten und (5) für eine lernende Governance sorgen. Ein solcher Rahmen schaffe Resilienz, fördere Innovation und bewahre offene Märkte, ohne in klassischen Protektionismus abzugleiten.
1 Handels- und Industriepolitik für Europa in einer Welt im geoökonomischen Umbruch
Die Weltwirtschaft befindet sich in einem historischen Umbruch. Nach drei Jahrzehnten rapider Globalisierung ist in vielen Ländern ein Streben nach größerer wirtschaftlicher Sicherheit, strategischer Autonomie und Protektionismus zu beobachten. Politik und Öffentlichkeit nehmen wirtschaftliche und technologische Verflechtungen zunehmend als Verwundbarkeiten und potenzielle Druckmittel wahr und hinterfragen sie kritisch (Juhász, Lane und Rodrik 2024). Der Welthandel droht in Blöcke zu zerfallen und entfernt sich immer weiter von der regelbasierten Ordnung der zurückliegenden Jahrzehnte (Bown 2023).
In Deutschland haben das Ende der russischen Gaslieferungen, die enge Verflechtung mit China und die zunehmend protektionistische amerikanische Handelspolitik das Bewusstsein für Abhängigkeiten und weltwirtschaftliche Umbruchprozesse geschärft. Deutschlands Wohlstand ist eng mit der Globalisierung und der offenen Weltwirtschaft verbunden. Das Land steht vor schwierigen Abwägungen zwischen wirtschaftlicher Offenheit einerseits und wirtschaftlicher Sicherheit andererseits (Alekseev und Lin 2024). Die Gleichzeitigkeit von Covid-19-Schocks, Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine, neuen Spannungen im Nahen Osten und beschleunigter Dekarbonisierung hat das Risiko erhöht, dass Lieferketten abrupt abbrechen. Das verleiht rohstoff- und technologiepolitischen Abhängigkeiten neue Brisanz und macht resiliente Wertschöpfungsketten zu einer strategischen Priorität. Die Neuordnung der Weltwirtschaft wirft Fragen an der Schnittstelle von Ökonomie und Geopolitik auf, zu denen es bisher nur wenige fundierte Antworten und wenig Forschung gibt.
Angesichts dieser tiefgreifenden Veränderungen steht eine Neuausrichtung der deutschen und der europäischen Wirtschaftspolitik in der Diskussion. Wirtschaftspolitik muss in diesem Umfeld neu gedacht werden. Dem Zusammenspiel von handels- und industriepolitischen Werkzeugen kommt dabei eine Schlüsselrolle zu. Das langjährige Modell, das auf günstigen Importen aus autoritär regierten Staaten wie China und Russland sowie auf einer verlässlichen transatlantischen Arbeitsteilung basierte, hat sich als deutlich risikobehafteter erwiesen als lange angenommen. Die Annahme einer verlässlichen „Friedensdividende“ war trügerisch.[1] Eine fokussierte Industriepolitik, die sicherheits- und resilienzorientiert ausgerichtet ist, ohne in Protektionismus zu verfallen, ist daher sinnvoll. Grundsätzlich gilt es die Vorteile offener Märkte als auch die Ineffizienz staatlicher Interventionen nicht zu unterschätzen.
Wir entwickeln in diesem Beitrag Leitprinzipien für eine moderne evidenzbasierte Industriepolitik. Eine solche Industriepolitik kann nur dann erfolgreich sein, wenn sie in einen komplementären strategischen Dreiklang eingebettet ist, mit dem die Politik das geoökonomische Umfeld aktiv gestaltet: Erstens durch eine konsequente Vertiefung des EU-Binnenmarktes, insbesondere der Kapitalmarktunion, um die innereuropäische Resilienz zu stärken und die nötige Finanzierungskraft für die Transformation zu mobilisieren. Zweitens durch eine aktive und diversifizierende Handelspolitik, die mittels neuer Abkommen nicht nur Abhängigkeiten reduziert, sondern auch den für Innovation und Effizienz unerlässlichen externen Wettbewerbsdruck aufrechterhält. Drittens durch eine explizite sicherheitspolitische Fundierung, die strategische Reserven und Schutzmechanismen für kritische Infrastruktur aufbaut. Die drei Säulen geben damit die strategische Begründung vor, das vorgestellte Instrumentarium liefert das operative Objekt, und die fünf Leitprinzipien fungieren als regulierende Modi: Sie sorgen dafür, dass jeder Eingriff fokussiert, wettbewerbserhaltend, europäisch abgestimmt, befristet und lernfähig bleibt.
Wir entwickeln diesen integrierten Ansatz in drei Schritten. Zuerst skizzieren wir in Abschnitt 2 den strategischen Rahmen, der den europäischen Kontext aus Binnenmarktvertiefung, externer Diversifizierung und sicherheitspolitischer Absicherung definiert. Anschließend beschreiben wir in Abschnitt 3 einen Werkzeugkasten mit industrie- und handelspolitischen Instrumenten, die für dieses Umfeld geeignet sind. In Abschnitt 4 arbeiten wir die fünf Leitprinzipien heraus, die Gestaltung, Verwirklichung und Steuerung dieser EU-Industriepolitik disziplinieren sollten. Abschnitt 5 enthält ein Fazit.
2 Europäisch denken: Ein strategischer Dreiklang
Handels- und Industriepolitik müssen auf europäischer Ebene konzipiert werden. Die europäische Strategie braucht drei Säulen, die nicht bloß nebeneinander stehen, sondern sich gegenseitig in ihrer tragenden Wirkung verstärken: Vertiefung des Binnenmarktes, externe Diversifizierung und sicherheitspolitische Absicherung.
2.1 Säule 1: Vertiefung des Binnenmarktes
Nationale Alleingänge in der Industriepolitik bergen die Gefahr ineffizienter Doppelstrukturen und eines ruinösen Subventionswettlaufs. Eine europäische Koordination hingegen erhält die Vorteile des Binnenmarktes und des Wettbewerbs. Gemeinsame Initiativen – beispielsweise in Form eines europäischen „Souveränitätsfonds“ – könnten sicherstellen, dass auch kleinere Mitgliedstaaten nicht strukturell benachteiligt werden. Jüngste Analysen unterstreichen, dass gemeinsame Regeln und transparente Beihilfeverfahren einem Subventionswettlauf überlegen sind, weil sie nationale Ziele mit der Kontrolle grenzüberschreitender Spillovers verbinden (Hoekman und Nelson 2025).
Nur ein starker EU-Binnenmarkt verleiht Europa Verhandlungsmacht gegenüber den Vereinigten Staaten und China und kann so als globaler Anker für eine regelbasierte Weltwirtschaft dienen. Deutschland allein ist wirtschaftlich und politisch zu klein; erst im Verbund der 27 EU-Mitgliedstaaten entsteht die nötige Marktmacht, um Regeln für einen fairen internationalen Wettbewerb durchzusetzen. Die EU, die Vereinigten Staaten und China sind die drei größten Volkswirtschaften der Welt. Dabei sind die europäischen Länder untereinander besonders eng verflochten. Für Deutschland waren 2023 nach den Vereinigten Staaten und China abermals EU-Partner die wichtigsten Absatzmärkte; allein nach Frankreich, Polen, Italien und Österreich sowie in die Niederlande gingen fast doppelt so viele Exporte wie in die Vereinigten Staaten und nach China zusammen.[2]
Obwohl der Binnenmarkt seit Jahrzehnten besteht, muss er in vielen Bereichen weiter vertieft werden, insbesondere im Hinblick auf die Risikofinanzierung. Innovativen Startups und wachstumsstarken kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) fehlt es häufig an Kapital, was eine regulatorische und steuerliche Fragmentierung verschärft. Der jüngst vorgelegte Draghi-Bericht unterstreicht die Notwendigkeit, diese Lücken durch eine integrierte europäische Kapitalmarktunion zu schließen (Draghi 2024). Flankierungsmaßnahmen wie eine Harmonisierung der Regulierung, eine Straffung der Verwaltungsverfahren und eine Vereinfachung der Steuerregelungen sind unerlässlich, um den Binnenmarkt für Risikokapital attraktiver zu machen.
Ebenso wichtig ist die tiefere Integration von Wertschöpfungsketten. Derzeit nutzen nur 13 Prozent der in Frage kommenden Unternehmen den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Industriegütern, was hauptsächlich auf Rechtsunsicherheit und hohe Befolgungskosten zurückzuführen ist. Wo es jedoch in der EU harmonisierte Normen gibt, neigen Lieferketten dazu, sich innerhalb der Union zu konsolidieren (Iodice und Reverdy 2025). Eine fortschreitende regulatorische Standardisierung und Investitionen in moderne Logistik würden es europäischen Unternehmen erleichtern, kritische Vorleistungen zuverlässig innerhalb der EU zu beziehen, was die Resilienz stärken und die strategische Autonomie unterstützen sollte.
2.2 Säule 2: externe Diversifizierung
Auch in der Handelspolitik sollte Europa ein Champion der Offenheit bleiben. Was den Umgang sowohl mit China als auch mit den Vereinigten Staaten angeht, gilt es ebenfalls auf EU-Ebene vorzugehen. Neue und vertiefte Handelsabkommen mit strategischen Partnern wie Kanada, Indien sowie den Mercosur- und ASEAN-Mitgliedstaaten müssen neue Märkte zugänglich machen. Es gilt die Abhängigkeiten in Ein- und Ausfuhr sowohl von China als auch von den Vereinigten Staaten zu verringern.
Jüngste Evidenz zeigt, dass industriepolitische Eingriffe den Handel mit Partnern dämpfen, die außerhalb des eigenen Freihandelsabkommens (Free trade agreement, FTA) stehen; Mitglieder eines handelstiefen, zugleich aber thematisch schlanken Präferenzhandelsabkommens („deep but narrow preferential trade agreements“) sind dagegen abgeschirmt oder profitieren sogar (Barattieri, Mattoo und Taglioni 2024). Eine jüngste OECD-Metastudie zeigt darüber hinaus, dass industriepolitische Instrumente ihre volle Wirkung erst entfalten, wenn eine aktive Wettbewerbspolitik sie flankiert und in ein offenes Handelssystem einbettet (Criscuolo et al. 2022).
Damit die nationalen Parlamente die Abkommen rasch ratifizieren können, sollten diese zunächst strikt auf Marktzugang und handelsrelevante Disziplinen konzentriert sein. Politisch breit gefasste Pakete, beispielsweise versehen mit Umwelt- oder Menschenrechtskapiteln, verzögern den Abschluss, da sie über den Brüsseler Kompetenzrahmen hinausgehen und die Einstimmigkeit aller Mitgliedstaaten erfordern (vgl. zum Beispiel das EU-Mercosur-Abkommen).
Auf multilateraler Ebene sollte die EU eine führende Rolle in der Nutzung plurilateraler Innovationen unter dem Dach der WTO einnehmen. Jüngste Initiativen zeigen, wie solche Abkommen die globalen Handelsregeln weiterentwickeln können, wenn ein vollständiger Konsens unerreichbar ist (Hoekman, Mavroidis und Nelson 2023). Über die WTO hinaus würde die Teilnahme an Handelsformaten der nächsten Generation wie dem CPTPP (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership), dem DEPA (Digital Economy Partnership Agreement) und dem ACCTS (Agreement on Climate Change, Trade and Sustainability) die EU als globalen Regelsetzer im digitalen Handel und im Zusammenhang mit grünen Technologien positionieren.
Mit Blick auf geopolitische Risiken ist ein behutsames „De-Risking“ dem radikalen „De-Coupling“ vorzuziehen. Chinas Exportbeschränkungen für seltene Erden (Rare Earth Elements, REEs) zwischen 2010 und 2015 veranschaulichen exemplarisch, welche innovationsfördernden Anpassungen solche Schocks verursachen können. Alfaro et al. (2025) zeigen in einem allgemeinen Gleichgewichtsmodell, dass seltene Erden in vielen Wertschöpfungsketten grob komplementär sind: Verknappt sich das Angebot, weiten andere Länder REE-intensive Sektoren aus und investieren zugleich in REE-sparende Technologien. Solche unbeabsichtigten, aber positiven Welleneffekte strategischer Input-Politik belegen, dass eine richtig dosierte Industriepolitik Innovationsschübe auch jenseits der eigenen Landesgrenzen anstoßen kann.
Darüber hinaus zeigen Méjean und Rousseaux (2024), dass die tatsächlichen Verwundbarkeiten bereits heute deutlich geringer ausfallen, wenn man technologische Substitutionsoptionen mitberücksichtigt: Viele scheinbar kritische Importpositionen lassen sich mittel- bis langfristig durch alternative Inputs oder veränderte Produktionsprozesse ersetzen, sodass die effektive Abhängigkeit weit unter den aus aggregierten Handelsdaten abgeleiteten Quoten liegt. Ein vertiefter Binnenmarkt würde solche Substitutionspfade beschleunigen, indem er Skalenvorteile und Wissensaustausch innerhalb der EU bündelt.
Baqaee et al. 2024 zeigen, dass ein abrupter Abbruch der Wirtschaftsbeziehungen zu China kurzfristig Wohlfahrtsverluste von rund 5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) bedeuten würde; langfristig lägen die Einbußen immer noch bei 1 bis 2 Prozent (vgl. Abbildung 1). Eine schrittweise Diversifizierung wirkt deshalb wie der Abschluss einer Versicherung: Sie kostet, senkt aber das Risiko extremer Schocks. Auch deshalb gilt es Handelsabkommen mit demokratischen Schwellenländern – beispielsweise Indien, Indonesien und Brasilien – zügig und ohne übermäßige Verknüpfung mit anderen Politikfeldern abzuschließen. Mahlkow, Chowdhry und Hinz (2025) zeigen, dass eine gleichzeitige Diversifikation der Handelspartner die mit einem De-Risking verbundenen Wohlfahrtskosten leicht ausgleichen könnten.
Abruptes De-Coupling gegenüber graduellen De-Risking-Strategien
Quelle: Baqaee et al. 2024, S. 119
2.3 Säule 3: Sicherheitspolitische Absicherung
Gleichzeitig bleiben erhebliche finanzielle und digitale Verwundbarkeiten bestehen: Bei internationalen Zahlungssystemen dominiert nach wie vor das amerikanisch gestützte SWIFT-Netz; in Cloud-Computing und Satellitenkommunikation liegen entscheidende Plattformen in der Hand weniger amerikanischer Anbieter. Projekte wie EPI (European Payments Initiative), GAIA-X und das Satellitenprogramm IRIS² sind Schritte in die richtige Richtung, bedürfen aber einer stringenten Verwirklichung und einheitlicher regulatorischer Rahmenbedingungen. Erst wenn Kapitalmärkte, Dateninfrastruktur und industrielle Lieferketten gleichermaßen europäisch vernetzt sind, kann der Binnenmarkt seine volle Resilienz gegenüber geopolitischen Spannungen entfalten.
Deutschlands wirtschaftlicher Erfolg ist untrennbar mit dem Funktionieren des europäischen Projekts verknüpft. Vor dem Hintergrund einer zunehmend geoökonomisch geprägten Weltordnung muss Deutschland seine Rolle als gestaltende Führungsnation neu justieren – weniger als „Einzelakteur im XXL-Format“ und stärker als Motor einer gemeinsamen europäischen Geoökonomie. Das erfordert, politische Energie und fiskalische Spielräume konsequent in zielgerichtete industriepolitische EU-Initiativen zu lenken: von der Kapitalmarktunion über einen souveränitätsorientierten Fonds bis hin zu abgestimmten Handels- und Resilienzstrategien. Wenn Deutschland diese Mitverantwortung wahrnimmt, stärkt es nicht nur die eigene Wettbewerbsfähigkeit, sondern auch die kollektive Verhandlungsmacht der Europäischen Union – und sichert so die notwendige Balance zwischen offenem Markt, strategischer Autonomie und fairen Chancen für alle Mitgliedstaaten.
3 Industriepolitik im geoökonomischen Zeitalter
Die Renaissance der Industriepolitik spiegelt drei miteinander verknüpfte Umbrüche wider: die beschleunigte Klimawende, pandemiebedingte Lieferkettenschocks und die strategische Nutzung wirtschaftlicher Abhängigkeiten als geopolitisches Werkzeug. Um den Wohlstand unter diesen Bedingungen zu sichern, muss Europa die Effizienz der Märkte mit fokussierten, evidenzbasierten staatlichen Eingriffen in Einklang bringen. In diesem Abschnitt skizzieren wir zunächst die ökonomische Begründung für solche Eingriffe, stellen dann einen modernisierten Satz politischer Instrumente vor, die auf die aktuellen geoökonomischen Herausforderungen Europas zugeschnitten sind, und klären abschließend die Arbeitsteilung zwischen EU-Institutionen und nationalen Regierungen.
3.1 Warum eingreifen?
Staatliche Eingriffe sind aus drei Gründen gerechtfertigt. Erstens bestehen klassische Fälle von Marktversagen dort, am deutlichsten in Forschung und Entwicklung (F&E), wo Spillover-Effekte chronische Unterinvestition verursachen. Zunehmende empirische Evidenz zeigt, dass eine öffentliche F&E-Förderung private Innovationen wirksam hebeln kann („Crowding-in“), anstatt sie zu verdrängen (Moretti, Steinwender und Van Reenen 2025). Die Geschichte unterstreicht zudem die Rolle des Staates als innovationsfördernder „erster Kunde“: Gross und Sampat (2023) zeigen, wie massive staatliche F&E-Programme in den Vereinigten Staaten lokale Industriecluster förderten und die Technologieführerschaft des Landes für Jahrzehnte prägten. Historische Evidenz bestätigt diese Dynamik: Bereits das napoleonische Protektionssystem stärkte die französische Baumwollindustrie dauerhaft (Juhász 2018), und Learning-by-Doing trieb auch den britischen Schiffbau des 19. Jahrhunderts voran (Hanlon 2020). Ebenso belegen Choi und Levchenko (2025) für Südkorea, dass Subventionen in der Schwer- und Chemieindustrie zu dauerhaften Produktivitätssteigerungen und langfristigem Wohlstandswachstum führten.
Zweitens verstärken moderne Produktionsnetzwerke vorgelagerte Schocks: Engpässe bei wichtigen Zulieferern können sich durch die Wertschöpfungsketten fortpflanzen („Snowball-upstream“-Effekt). Eine wohlfahrtsmaximierende Politik sollte daher bewusst strategisch wichtige Zulieferer im Kern des Netzwerks fördern (Liu 2019). Entscheidend bleibt jedoch der Wettbewerbsdruck: Subventionen steigern Produktivität nur in kompetitiven Umfeldern (Aghion et al. 2016). Erfolgreiche Ostasien-Strategien kombinierten Förderung stets mit harter Export- und Wettbewerbskonditionalität (Cherif und Hasanov 2019).
Drittens wird bei extremer geografischer Konzentration kritischer Güter wie seltenen Erden oder hochentwickelten Halbleitern die Versorgungssicherheit zu einem öffentlichen Gut. Die Märkte allein können keine Absicherung gegen geopolitischen Druck („weaponized interdependence“) garantieren (Farrell und Newman 2019).
3.2 Politische Instrumente: Handels- und Industriepolitik im Einklang
Aufbauend auf diesen Interventionsgründen, argumentieren wir im Folgenden, dass die EU eine Reihe von Instrumenten priorisieren sollte.
3.2.1 Strategische Beschaffung mit Wertschöpfungsschwellen
Öffentliche Aufträge können als Frühnachfrage katalytisch wirken, wenn Skaleneffekte und Lernkurven über Erfolg oder Scheitern neuer Technologien entscheiden. Jüngste Evidenz zeigt: Präzise auf Schlüsselkomponenten ausgerichtete „Domestic-content“-Vorgaben erhöhen die Wettbewerbsfähigkeit, lassen aber die Wohlfahrtskosten rasch steigen, wenn sie zu breit angelegt sind (Bombardini et al. 2024). Die EU sollte deshalb in gemeinsamen Beschaffungen im Zusammenhang beispielsweise mit Verteidigung, Batterien und grünen Technologien nur eng definierte europäische Wertschöpfungsschwellen nutzen und diese strikt an „Sunset“-Klauseln und Leistungskontrollen koppeln. Historische Erfahrungen untermauern den Punkt: Amerikanische Kriegsaufträge und Südkoreas Heavy-Chemical-Drive ermöglichten dauerhafte Produktivitätssprünge (Choi et al. 2025), während Chinas Schiffbauprogramm mit zu großzügigen Subventionen Überkapazitäten und Fehlallokationen erzeugte (Barwick, Kalouptsidi und Zahur 2023). Entscheidend ist daher, Koordinationsversagen präzise anzugehen, statt pauschal Markteintritte zu fördern.
3.2.2 Handelsschutz als strategischer Schild
Die Ausgleichszölle der EU auf chinesische E-Fahrzeuge (2024) illustrieren, wie Anti-Dumping, Antisubventions- und Schutzklauseln nach WTO-Recht als Rückgrat eines „defensiven“ Industriepolitik-Arsenals dienen können (Felbermayr et al. 2024). Gleichwohl ist die empirische Evidenz gemischt: Tingvall et al. (2021) finden kaum Produzentenvorteile bei früheren europäischen Anti-Dumping-Maßnahmen, während Sandkamp (2020) zeigt, dass Anti-Dumping-Zölle zwar Importe aus Nicht-Marktwirtschaften stark drücken, gleichzeitig aber Preise von drittstaatlichen Anbietern erhöhen. Solche Instrumente sollten daher nur temporär und mit Leistungsauflagen eingesetzt werden – Ziel ist die Modernisierung, nicht der Schutz vor legitimen Produktivitätsvorteilen ausländischer Anbieter.
3.2.3 Reform der Ursprungsregeln und vertrauenswürdige Kumulierung
Komplexe Ursprungsregeln (Rules of Origin, RoO) wirken als verdeckte Handelsbarrieren: In aller Welt sinkt die Nutzung von Freihandelsabkommen, sobald die RoO-Kriterien streng oder vielschichtig sind (Conconi et al. 2018 sowie Ayele, Gasiorek und Koecklin 2023). Europäische Befunde bestätigen dies: Lockerungen der Wertschöpfungsschwellen im „Pan-European Cumulation System“ förderten Zwischengutimporte, und die RoO-Aufhebung nach dem EU-Beitritt verringerte „Spaghetti-Bowl“-Effekte (Bombarda, Gamberoni und Iodice 2025). Für die nächste Reformrunde schlagen wir vor: (i) sektorspezifische Schwellen für kritische Inputs, (ii) erweiterte diagonale Kumulierung mit rückverfolgbaren, nachhaltigen Partnern sowie (iii) digitale Ursprungszertifikate kombiniert mit risikobasierten Ex-post-Audits. So lassen sich Wertschöpfungsziele mit flexibler, resilienter Beschaffung vereinen.
3.2.4 Plurilaterale „Green-Tech-Clubs“
Kleinere Länderkoalitionen können Klimaexternalitäten wirksam internalisieren, wenn Handelssanktionen die Teilnahme attraktiv halten (Nordhaus 2015). Die EU sollte deshalb Formate wie den ACCTS, den G7-Climate-Club oder das DEPA vorantreiben, dabei aber einen klaren Pfad der Multilateralisierung offenhalten. Solche Clubs eröffnen First-mover-Vorteile in der Einführung globaler Normen und können Innovationspfade lenken: Preissignale – zum Beispiel in Form von CO2-Preisen – verschieben nachweislich Patentaktivitäten von fossilen zu sauberen Technologien (Aghion et al. 2016).
3.2.5 IPCEI 2.0 und ein europäischer Souveränitätsfonds
Das bestehende System der „Important Projects of Common European Interest“ (IPCEI) hat Investitionen in Batterien und Halbleiter ermöglicht, leidet jedoch unter ungleicher Beteiligung und begrenzter Transparenz. Eine IPCEI-Neuauflage, gespeist aus einem kapitalisierten Souveränitätsfonds, sollte klare Auswahlkriterien, eine Spillover-Priorisierung und eine breitere Länderabdeckung verankern. Positive und negative Lehren aus Batterieprojekten sowie dem EU-Chips-Act liefern dafür Blaupausen.
3.2.6 Investitionsprüfungen und Exportkontrollen
Auf Grundlage der 2019 eingeführten EU-FDI-Verordnung wurden im Jahr 2022 bereits über 400 Fälle geprüft; der nächste Schritt ist ein Rahmen für die Prüfung von Investitionen im Ausland (Outbound-investment screening) und Exportkontrollen in Dual-use-Bereichen wie KI-Chips oder Quantencomputing. Erfahrungen aus den Vereinigten Staaten zeigen, dass solche Maßnahmen inzwischen integraler Bestandteil von Industriestrategien sind: Die Huawei-Kontrollen machten den Halbleitersektor zur „Frontlinie“ des geoökonomischen Wettbewerbs (Bown 2020). Halbleiter stehen heute im Zentrum eines Mixes aus Subventionen, Zöllen, Exportrestriktionen und Prüfsystemen (Bown und Wang 2024 sowie Goldberg et al. 2024). Europa muss vergleichbar kalibrierte, regelbasierte Werkzeuge schaffen, um technologische Führung zu sichern, ohne die Offenheit seines Marktes zu gefährden.
3.3 Arbeitsteilung und EU-Koordination
Das Subsidiaritätsprinzip ist entscheidend: Standortbezogene Cluster-Politik („place-based policies“, vgl. Austin, Glaeser und Summers 2018 sowie Ehrlich und Overman 2020), KMU-Förderung und lokale Infrastruktur lassen sich am besten auf nationaler oder regionaler Ebene gestalten, wo die Informationslage am besten ist. Wettbewerbliche Förderfonds („challenge funds“) können Ressourcen in strukturschwächere Regionen lenken, während ein die ganze EU umfassendes Industriepolitik-Scoreboard die Transparenz und Vergleichbarkeit von Förderprogrammen sichert (Criscuolo et al. 2019).
Die Leitlinie ist einfach: Instrumente mit großen grenzüberschreitenden Spillover-Effekten oder Skaleneffekten, beispielsweise gemeinsame Verteidigungsplattformen und Halbleiterfabriken oder der CO2-Grenzausgleich, erfordern eine Bündelung und Steuerung auf EU-Ebene. Maßnahmen mit überwiegend lokalen Externalitäten, beispielsweise die Gründungsförderung und eine regionale Infrastruktur, gehören auf die nationale oder subnationale Ebene. Um Subventionswettläufe zu verhindern, sollten alle Beihilfen oberhalb bestimmter Schwellenwerte in einem EU-Transparenzregister vorab gemeldet und von einem Peer-Review-Gremium bewertet werden.[3] Ein jährlich veröffentlichtes „Industriepolitik-Scoreboard“ würde zusätzlich für disziplinierenden Wettbewerb sorgen und die formale Beihilfekontrolle der Kommission ergänzen.
4 Fünf Leitprinzipien für eine EU-Industriepolitik
Aufbauend auf dem hier entwickelten strategischen Rahmen und den Instrumenten, leiten wir im Folgenden fünf Leitprinzipien für eine moderne europäische Industriepolitik ab. Sie klären, wie eine Handels- und Industriepolitik der EU gelingen kann.
Fokussiert und befristet fördern: Interventionen müssen streng evidenzbasiert und verhältnismäßig sein mit Blick auf die zu behebende Marktstörung oder strategische Abhängigkeit. Da sich Wissenschaft und Technologie unter radikaler Unsicherheit entwickeln (Dosi 1982), haben eingebaute Befristungen („sunset clauses“) und Meilenstein-Überprüfungen einen doppelten Zweck: Sie verhindern, dass Programme zu Dauersubventionen werden, und schaffen zugleich strukturierte Gelegenheiten, die Unterstützung anzupassen oder zu beenden, wenn neue Erkenntnisse zur technologischen Machbarkeit oder zu den Kosten vorliegen.
Dem Ansatz „Small yard, high fence“ folgen: Öffentliche Mittel sollten auf eine eng definierte Gruppe wirklich strategischer Technologien und kritischer Engpässe konzentriert werden – solche mit hohen Spillover-Effekten oder schwerwiegenden Risiken für die Versorgungssicherheit. Ein schmal definierter Schutzbereich begrenzt die fiskalischen Kosten und das Risiko von Gegenmaßnahmen. Der „Zaun“ muss hoch genug sein (durch Standards, Exportkontrollen oder Investitionsprüfungen), um diese Bereiche tatsächlich zu schützen.
Wettbewerbsdruck aufrechterhalten: Fördermaßnahmen sollten den Wettbewerb stärken, nicht untergraben. Offene Ausschreibungen, Exportquoten oder Rückforderungsklauseln beispielsweise können dafür sorgen, dass sich begünstigte Unternehmen dem nationalen und internationalen Wettbewerb stellen müssen, auf dass Subventionen Leistung und nicht Marktmacht belohnen. Wettbewerbsdruck ist der zuverlässigste Faktor für Produktivitätssteigerungen, mit oder ohne Industriepolitik.
EU-Koordination gewährleisten: Da Subventionen und Standards grenzüberschreitende Effekte haben können, müssen nationale Maßnahmen in einen EU-Rahmen passen. Gemeinsame Leitlinien und Transparenzanforderungen minimieren Subventionswettläufe, schützen die Integrität des Binnenmarktes und stellen sicher, dass die Union gegenüber externen Partnern mit einer Stimme spricht.
Für eine lernende Governance sorgen: Eine kontinuierliche, unabhängige Überwachung muss die Ergebnisse anhand vordefinierter Kennzahlen (beispielsweise Innovationsleistung oder Resilienzindikatoren) messen. Ein glaubwürdiger „Fail-fast“-Mechanismus ermöglicht es, erfolgreiche Programme zu skalieren, leistungsschwache anzupassen und ergebnislose zu beenden. So wird ein Experimentieren ohne fiskalische Verschwendung ermöglicht.
Die drei Säulen geben somit die Strategie vor, die Instrumentenkiste aus Abschnitt 3 ermöglicht ihre Verwirklichung, und die hier formulierten fünf Leitprinzipien wirken als Disziplinierung. Das Zusammenspiel aller drei Ebenen verhindert eine Entweder‐oder-Logik zwischen Markt und Staat: Die Strategie verankert geoökonomische Ziele, die Instrumente setzen konkrete Anreize und Ressourcen ein, und die Prinzipien sorgen dafür, dass jeder Eingriff fokussiert, wettbewerbserhaltend, europäisch abgestimmt, befristet und lernfähig bleibt. Nur wenn all dies ineinandergreift, kann Europas Industrie- und Handelspolitik gleichzeitig Resilienz stärken, Offenheit wahren und fiskalische Effizienz sichern.
5 Europäischer Rahmen für resiliente Offenheit
Die Weltwirtschaft befindet sich an einem geoökonomischen Wendepunkt. Die Ära einer rein positiv verstandenen Globalisierung und die Hoffnung auf „Wandel durch Handel“ sind einer neuen Realität gewichen, in der wirtschaftliche Verflechtungen als Machtmittel dienen. Für eine exportorientierte und hochgradig vernetzte Volkswirtschaft wie die deutsche und die europäische stellt diese Entwicklung eine fundamentale Herausforderung dar. Die zentrale These dieses Beitrags ist, dass Deutschland und Europa einen neuen strategischen Kompass benötigen, der auf einem intelligenten Zusammenspiel von Industrie- und Handelspolitik beruht.
Wir plädieren für eine moderne, evidenzbasierte Industriepolitik, die sich von ideologischen Grabenkämpfen löst. Ihr Erfolg hängt entscheidend von ihrer Einbettung ab. Sie ist die notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für wirtschaftliche Sicherheit und muss durch den von uns skizzierten strategischen Dreiklang ergänzt werden: Erstens, indem das enorme ungenutzte Potenzial des EU-Binnenmarktes gehoben wird. Eine echte Kapitalmarktunion ist unerlässlich, um innovative Unternehmen mit Risikokapital auszustatten und die Resilienz innereuropäischer Wertschöpfungsketten zu stärken. Zweitens durch eine aktive Handelspolitik, die Wirtschaftsbeziehungen breiter aufstellt und strategische Abhängigkeiten reduziert, ohne dass man sich abschottet. Dies gelingt am besten durch den zügigen Abschluss neuer Handelsabkommen, insbesondere mit demokratischen Schwellenländern, die sich auf den Kern des Marktzugangs konzentrieren. Drittens muss dieser Ansatz sicherheitspolitisch unterfüttert sein. Sektoren von fundamentaler Bedeutung – von der Energieversorgung bis zu verteidigungsrelevanten Halbleitern – erfordern explizite Schutzmechanismen wie strategische Reserven.
Auf dieser Strategie baut ein moderner Werkzeugkasten industrie- und handelspolitischer Instrumente auf, der von strategischer Beschaffung über reformierte Ursprungsregeln bis zu Investitions- und Exportkontrollen reicht. Damit diese Instrumente nicht zu schädlichem Protektionismus und Fehlallokationen führen, müssen fünf klare Leitprinzipien sie disziplinieren: Eingriffe müssen fokussiert und befristet sein, dem Ansatz „Small yard, high fence“ folgen, strengen Wettbewerbsregeln unterliegen, auf EU-Ebene koordiniert und von einer lernenden Governance begleitet sein.
Die ultimative Arena für diesen neuen, integrierten Ansatz ist und bleibt Europa. Nationale Alleingänge führen unweigerlich zu Subventionswettläufen und einer Fragmentierung des Binnenmarktes, der Europas größtes Pfund im globalen Wettbewerb ist. Nur mit einer vertieften Kapitalmarktunion, gemeinsamen souveränitätsorientierten Investitionsprojekten und einheitlicher Handelspolitik kann die EU die Marktmacht entfalten, die sie braucht, um sich auf Augenhöhe mit den Vereinigten Staaten und China zu bewegen. Die Aufgabe der kommenden Jahre wird es sein, diesen integrierten Ansatz mit Leben zu füllen und auf diese Weise strategische Autonomie, wirtschaftliche Offenheit und nachhaltigen Wohlstand in einer neuen globalen Ordnung zu sichern.
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© 2025 bei den Autorinnen und Autoren, publiziert von Walter de Gruyter GmbH, Berlin/Boston
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- Frontmatter
- Editorial
- Industriepolitik im Umbruch: Neue Herausforderungen und Perspektiven für Europa und Deutschland
- Beiträge aus der Forschung zur Wirtschaftspolitik
- Pro-kompetitive Industriepolitik für eine erfolgreiche Transformation der Wirtschaft
- Industriepolitik in Europa
- Prinzipien für eine europäische Industrie- und Handelspolitik für das geoökonomische Zeitalter
- Aus Wissenschaft und Verein
- „Wir müssen jetzt massiv in die technologische Aufrüstung investieren“
- Beiträge aus der Forschung zur Wirtschaftspolitik
- Ist eine missionsorientierte Innovationspolitik die bessere Industriepolitik?
- Wettbewerbspolitik und Industriepolitik unter einem Hut
- Im Dickicht der Wasserstoffförderung: wie komplexe Instrumente den Markthochlauf prägen
- Industriepolitik verlangt dem Staat viel ab: Ein organisationsökonomischer Blick auf die Bedeutung von State capacity für industriepolitische Maßnahmen
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