Industriepolitik verlangt dem Staat viel ab: Ein organisationsökonomischer Blick auf die Bedeutung von State capacity für industriepolitische Maßnahmen

4.1 Erschwerte Erfolgsmessung

Die Ex-post-Evaluation der Effektivität industriepolitischer Maßnahmen stellt eine erhebliche methodische Herausforderung dar. Die kausalen Zusammenhänge zwischen spezifischen Interventionen und beobachteten wirtschaftlichen Ergebnissen zu identifizieren, ist infolge multipler Störfaktoren komplex. Zudem manifestieren sich die positiven oder negativen Effekte industriepolitischer Maßnahmen häufig erst langfristig, was einer zügigen und präzisen Erfolgsmessung hinderlich ist. Dass eine robuste Evidenzbasis fehlt, erschwert das (organisationale) Lernen und kann wiederum in eine ineffiziente Fortführung oder Modifikation der Politik münden.

Im öffentlichen Sektor sind klare, leistungsbasierte Anreizsysteme oft schwer zu verwirklichen. Dieses Problem stellt sich im Kontext von Industriepolitik in besonderer Schärfe, weil hier die Erfolgsmessung oft besonders schwierig ist. Wo belastbare Indikatoren fehlen, ist es schwierig, die Verantwortlichen zu zielgerichtetem Handeln zu motivieren, sei es durch finanzielle Anreize, Beförderungen oder symbolische Anerkennung. In der Folge entstehen entweder gar keine oder verzerrte Anreizstrukturen – mit zwei wichtigen Konsequenzen:

1. Fokussierung auf das Einhalten von Regeln: Wenn Effektivität schwer messbar ist und Erfolg nicht honoriert wird, verlagert sich der Fokus leicht von inhaltlichen Zielen hin zur formalen Einhaltung von Regeln. Im ungünstigsten Fall kann ein Mangel an Anreizstrukturen darüber hinaus dazu führen, dass sich die Beamten vor allem bemühen, ihre eigenen Kompetenzen und Budgets auszuweiten – unabhängig vom tatsächlichen Nutzen für das Gemeinwohl oder das von der Politik definierte Ziel.

2. Diffuse Verantwortlichkeit: Wenn der Erfolg oder Misserfolg einer industriepolitischen Maßnahme nicht klar einzelnen Organisationseinheiten oder Personen zugeschrieben werden kann, sinkt der Anreiz, sich für deren effektive Ausführung einzusetzen. Klassisches Trittbrettfahrerverhalten innerhalb der Verwaltung kann deren Leistungsfähigkeit beeinträchtigen, insbesondere wenn jeder Beteiligte vor allem darauf bedacht ist, kein Risiko einzugehen, und sich stattdessen darauf zurückzieht, die Vorschriften formal einzuhalten. Weil eine direkte Verbindung zwischen individuellem oder organisatorischem Erfolg und Belohnung fehlt, weil sie sich darauf fokussieren, Regeln einzuhalten, und weil die Verantwortung diffus ist, neigen öffentliche Bedienstete möglicherweise zu einer geringeren Risikobereitschaft, wenn es darum geht, innovative oder sogar unkonventionelle politische Ansätze ins Werk zu setzen, selbst wenn diese potenziell größere Wirkung versprechen.

4.2 Interne Informations- und Koordinationskosten

Neben der erschwerten oder ganz fehlenden Erfolgsmessung steht die öffentliche Verwaltung vor ähnlichen Herausforderungen wie jede andere Organisation, die komplexe Aufgaben bewältigen muss. Diese lassen sich in zwei Gruppen einteilen.

• Koordination und Kommunikation: Komplexe industriepolitische Maßnahmen auszuführen, erfordert die Koordination verschiedener Verwaltungseinheiten mit potenziell unterschiedlichen Zuständigkeiten und Perspektiven. Komplexität kann insbesondere dann entstehen, wenn nach dem politischen Beschluss neuer industriepolitischer Instrumente Widersprüche zu bestehenden Regelungen sichtbar werden, die der Gesetzgeber nicht bedacht hatte. Hohe interne Koordinations- und Kommunikationskosten können zu Ineffizienzen, Verzögerungen und einem Verlust an Kohärenz in der Politik führen.

• Informationsasymmetrien innerhalb der Verwaltung: Auch innerhalb derselben staatlichen Institutionen bestehen Informationsasymmetrien. Mitarbeiter auf der operativen Ebene verfügen oft über detailliertere Informationen bezüglich der Bedürfnisse der Unternehmen oder der Herausforderungen in spezifischen Sektoren als die politischen Entscheidungsträger oder die Führungsebene der Verwaltung. Diese Informationsvorsprünge können einerseits zu opportunistischem Verhalten führen, vor allem aber zu ineffizienten Entscheidungen – insbesondere wenn keine geeigneten Mechanismen zur Aggregation und Verarbeitung von Informationen vorhanden sind.

4.3 Externe Informations- und Interaktionskosten

In der Logik des staatlichen Handelns liegt es begründet, dass dieses Handeln nicht l‘art pour l’art ist, sondern sich an Akteure außerhalb des Staatsapparats richtet – insbesondere an Bürger und Unternehmen. Die Interaktion mit diesen externen Stakeholdern bringt eigene Herausforderungen mit sich:

• Politischer Einfluss und Klientelismus: Die Gefahr, dass politischer Druck oder die Interessen einer spezifischen Klientel die administrativen Entscheidungen beeinflusst, ist im Kontext der Industriepolitik besonders relevant. Wenn es dazu kommt, kann dies mit einer Verzerrung der Ressourcenallokation und einer Bevorzugung von Unternehmen einhergehen, die zwar ineffizient produzieren, aber über gute politische Verbindungen verfügen. Zugleich kann bereits die Sorge vor dem Anschein von Klientelismus die politischen Entscheidungsträger dazu bringen, Regeln zu erlassen, die mit hohem bürokratischen Aufwand und unsicheren Abläufen verbunden sind. Diese wiederum schrecken vor allem kleine und mittlere Unternehmen von der Nutzung staatlicher Programme ab – und mindern so deren tatsächliches Potenzial erheblich.

• Externe Interaktionskosten: Die Interaktion der Verwaltung mit Unternehmen verursacht ebenfalls Transaktionskosten für beide Seiten, zum Beispiel in Antrags-, Genehmigungs- und Kontrollverfahren. Umständliche oder intransparente Prozesse können die Akzeptanz und Effektivität der Politik untergraben und insbesondere innovative Unternehmen von der Teilnahme abschrecken.

Aus organisationsökonomischer Sicht hängt die Wirksamkeit staatlicher Industriepolitik daher nicht nur von klaren und wirtschaftlich gut gewählten Zielen sowie ausreichenden Ressourcen ab. Ebenso wichtig sind eine verlässliche Erfolgsmessung, die Gestaltung geeigneter interner Anreizsysteme, eindeutig zugewiesene Verantwortlichkeiten und nicht zuletzt die Reduktion interner wie externer Transaktionskosten.

5.1 Fachwissen durch Erfahrung: lernende Verwaltung ermöglichen

Industriepolitik erfordert die Anwendung von spezifischem, kontextbezogenem Wissen durch die Verwaltung. Dazu ist es zunächst einmal notwendig, Beamte mit hohen Problemlösungsfähigkeiten einzustellen, entweder mit relevantem Bildungshintergrund oder praktischer Erfahrung in wirtschaftsnahen Bereichen. Diese Praxiserfahrung, die sich auch durch Arbeit in der staatlichen Wirtschaftspolitik erwerben lässt, ist essenziell. Welche Firmen zur Förderung geeignet sind, wie die Programme zugeschnitten werden müssen und wo Umsetzungshindernisse entstehen – all das lässt sich nicht rein abstrakt, sondern nur durch Erfahrung und Nähe zur Praxis beurteilen. Wie Hirschman (1958) betont, ist eine solche Problemlösungskompetenz häufig nicht ex ante vorhanden, sondern entsteht erst durch die Auseinandersetzung mit konkreten Herausforderungen. Verwaltung lernt durch Tun – vorausgesetzt, sie wird dazu befähigt.

Eine solche Befähigung setzt voraus, dass die Ziele des staatlichen Handelns klar definiert und dann anschließend überprüfbar gemacht werden. Die systematische Erfassung und Messung von Ergebnissen ermöglicht es, interne Kontrollmechanismen zu stärken – mit dem Ziel, opportunistisches Verhalten zu begrenzen und sicherzustellen, dass die Ausführung industriepolitischer Maßnahmen im Einklang mit übergeordneten Zielen erfolgt. Dabei bedarf es wirksamer und sinnvoller Kontrollmechanismen – und eben nicht solcher, die nur weitere bürokratische Hindernisse errichten („red tape“) oder sich in einem bloßen Abhaken formaler Vorgaben ohne inhaltliche Substanz erschöpfen („box ticking“).

Wir möchten zudem betonen, dass eine saubere Messung von Maßnahmen und Ergebnissen die Grundlage für eine qualifizierte Evaluation von Politik ist und dass Forscher:innen hervorragende und wichtige Begleiter in diesen Evaluationsprozessen sein können. Historische Fallstudien zur Industriepolitik, beispielsweise in Ostasien, zu großen öffentlichen Innovationsprogrammen wie den amerikanischen Raumfahrtprogrammen oder zu den Ansätzen des japanischen Ministeriums für Internationalen Handel und Industrie (MITI) – liefern eine Vielzahl von Ideen, wie Industriepolitik erfolgreich sein kann. Doch so reichhaltig diese Studien sind, so schwer ist es oft, aus ihnen klare Kausalbeziehungen abzuleiten: Welche institutionellen Designs oder administrativen Mechanismen haben welche Effekte genau erzeugt? Viele der zugrunde liegenden Argumente sind schlicht nicht testbar oder bleiben auf der Ebene plausibler Narrative.

Auch die Arbeiten von Evans (1995) und Mazzucato (2013, 2022) sind in dieser Hinsicht instruktiv. Sie liefern starke Konzepte wie „Embedded autonomy“ (Evans 1995, dazu mehr in Abschnitt 6) und „missionsorientierter Staat“ (Mazzucato 2013, 2022). Letzteres beschreibt Staaten, die ambitionierte, messbare Ziele setzen, um gesellschaftliche Herausforderungen wie den Klimawandel zu bewältigen. Die Arbeiten lassen jedoch offen, welcher konkreten administrativen Bedingungen es für den Umsetzungserfolg bedarf. Oft fehlen auch empirische Belege. Manche der zugrunde liegenden Argumente sind nicht einmal falsifizierbar, also prinzipiell untestbar. Die moderne wirtschaftswissenschaftliche Forschung hat hier einen entscheidenden Vorteil: Sie kann zentrale Elemente dieser Konzepte isolieren, experimentell variieren und gemeinsam mit Verwaltungen auf ihre Wirksamkeit hin testen.

Eine weitere wichtige Determinante für die Lernfähigkeit von Organisationen ist die Organisationskultur. Insbesondere das Konzept der psychologischen Sicherheit (Edmondson 1999) erfährt in der wissenschaftlichen Literatur zu Management und Führung von Organisationen viel Aufmerksamkeit, insbesondere seit das Project Aristotle von Google^[11] darin die zentrale Determinante für Team-Produktivität ausgemacht hat. Von psychologischer Sicherheit spricht man, wenn Individuen sich sicher fühlen, in der Gruppe Fragen, Ideen, Sorgen und Fehler ansprechen zu können, ohne negative Konsequenzen befürchten zu müssen.

Castro, Englmaier und Guadalupe (2024) zeigen, wie man diese psychologische Sicherheit mit einfachen Maßnahmen verbessern kann. Die Studie, die in Kooperation mit einem global tätigen Pharmaunternehmen durchgeführt wurde, zeigt die zentrale Rolle der mittleren Führungsebene für die Organisationskultur. Eine simple Intervention per E-Mail – Führungskräfte erhielten Hinweise für strukturierte Einzelgespräche – steigerte die psychologische Sicherheit der Mitarbeiter signifikant. Die Studie belegt auch, dass die psychologische Sicherheit positiv mit Team-Performance zusammenhängt und dass Teams, die hier besser abschneiden, eine geringere Personalfluktuation aufweisen und innovativere Ansätze zur Problemlösung verfolgen. Das öffnet das Tor zum großen Thema Management im öffentlichen Sektor.^[12]

Zwar wird über das sogenannte neue Steuerungsmodell, die deutsche Version des britischen New public management, schon seit Jahrzehnten in Deutschland diskutiert, es ist jedoch weitgehend gescheitert (Kuhlmann 2024). Englmaier et al. (2022) haben eine groß angelegte Befragung der deutschen Gemeindeverwaltungen durchgeführt und zeigen auf Basis einer repräsentativen Stichprobe von 600 Gemeinden, die etwa 20 Prozent der deutschen Bevölkerung abdecken, dass in mehr als zwei Dritteln der Gemeinden keinerlei Ziele definiert sowie kaum Leistungskennzahlen (KPIs) systematisch erfasst und zur Steuerung herangezogen werden. Dabei hat eine Welle der ökonomischen Managementliteratur (vgl. unter anderem Bloom et al. 2014) eindrucksvoll dokumentiert, dass strukturierte Managementmethoden (Ziele formulieren, Kennzahlen erheben, Lernen ermöglichen) die Produktivität von Unternehmen steigern – und dass sich diese auch im öffentlichen Sektor erfolgreich anwenden lassen. Zum Beispiel zeigen Englmaier et al. (2022), dass Gemeinden, die stärker auf Methoden des strukturierten Managements setzen, nach einer ganzen Reihe von Indikatoren erfolgreicher sind als andere, zum Beispiel im Hinblick auf ihre finanzielle Situation, das Steueraufkommen, die Attraktivität für Fachkräfte oder den Breitbandausbau.

5.2 Motivation durch Wirkung: Verantwortung ist Trumpf

Ein wichtiger Aspekt dieser strukturierten Managementmethoden bezieht sich auf ein modernes Personalmanagement und insbesondere darauf, wie man Mitarbeiter motivieren kann. Ein erster Ansatz liegt in der Stärkung leistungsorientierter Anreize. Die Effektivität kann zunehmen, wenn es Mechanismen zur Messung und Bewertung der Leistung von Verwaltungseinheiten und Mitarbeitern im Zusammenhang mit industriepolitischen Zielen gibt und wenn man diese Leistung mit Anreizen (sowohl monetärer als auch nicht-monetärer Natur) verknüpft.^[13] Allerdings legen sowohl dienstrechtliche Schranken als auch Kontrahierungs- und Informationsprobleme diesem Ansatz engere Grenzen auf, als dies in vielen privatwirtschaftlichen Kontexten der Fall ist. Wir nehmen dies als gegeben hin und fokussieren uns stärker auf andere, aus ökonomischer Sicht „weichere“ Ansätze zur Mitarbeitermotivation.

Hier liefert wieder die südkoreanische Exportförderung ein instruktives Beispiel: Die Leiter der jeweiligen Auslandsbüros verfügten über klar abgegrenzte Zuständigkeiten – mit sichtbarem Einfluss auf zentrale Zielgrößen wie die Exportvolumina. Diese Konstellation machte den eigenen Beitrag messbar und verstärkte das Gefühl der Mitarbeiter, mit ihrer eigenen Arbeit tatsächlich etwas zu bewirken. Wie Prendergast (2025) argumentiert, sind solche Wahrnehmungen entscheidend für die Motivation in Organisationen mit sozialen Zielen – besonders in Kontexten, in denen finanzielle Anreize nur begrenzt wirken. Dieses Modell lässt sich auch auf den öffentlichen Dienst übertragen.

Politiker und ranghohe Verwaltungsmitarbeitende delegieren allerdings ungern operative Entscheidungskompetenz – aus Sorge vor Kontrollverlust oder politischer Verantwortung. Bandiera et al. (2021) zeigen jedoch, dass der vielzitierte Satz „Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser“ nicht universell gilt. In ihrer Studie im öffentlichen Beschaffungswesen in Pakistan – einem Bereich, in dem man vermuten könnte, dass enge Kontrolle mit geringen Kosten einhergeht – finden sie, dass eine stärkere Delegation von Entscheidungskompetenz zu besseren Ergebnissen führt. Wenn selbst in einem vergleichsweise regelgebundenen Kontext wie dem öffentlichen Beschaffungswesen Spielräume produktiv genutzt werden, dann sollte das umso mehr für Bereiche wie die Industriepolitik gelten, in denen kontextabhängiges Wissen, institutionelles Lernen und kreative Lösungsansätze eine zentrale Rolle spielen.

In Deutschland haben sich die Regierungsparteien im Koalitionsvertrag von 2025 (CDU, CSU und SPD 2025, S. 43) ausdrücklich zu dem Ziel bekannt, den öffentlichen Dienst attraktiver zu machen – beispielsweise mittels flexiblerer Arbeitszeitmodelle, Teilzeitführung und mehr Diversität. Diese Vorschläge zielen vor allem auf eine bessere Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben. Was jedoch fehlt, ist ein Verständnis von Verwaltung als Ort, an dem Menschen wirken wollen, weil sie dort etwas bewegen können. Gerade eine Regierung, die sich auf Missionsorientierung beruft (CDU, CSU und SPD 2025, S. 57), sollte danach streben, für den öffentlichen Dienst Personen anzusprechen und zu gewinnen, die nicht nur Sicherheit, sondern Sinn und Verantwortung suchen.^[14] Ein öffentlicher Dienst, der seinen Mitarbeitenden sicht- und spürbar ermöglicht, „einen Unterschied zu machen“, zieht andere und in wichtigen Dimensionen (sozio-ökonomischer Hintergrund, Ausbildung) diversere Talente an, als wenn er sich vor allem über die jeweilige Work-Life-Balance definiert.

5.3 Klare Zuständigkeit: Struktur schafft Handlungsspielraum

Wenn man Motivation durch Wirksamkeit erzielen will, gilt es Verantwortlichkeiten und Eigentumsrechte klar zu definieren: Die Zuweisung eindeutig abgegrenzter Verantwortlichkeiten für spezifische Politikbereiche und -ergebnisse innerhalb der Verwaltung kann die Rechenschaftspflicht stärken und Trittbrettfahrerverhalten eindämmen.

Ein zentrales Hindernis für die effektive Ausführung industriepolitischer Maßnahmen liegt darin, dass Zuständigkeiten entlang klassischer Ressortgrenzen zersplittert sind. Die deutschen Regierungsparteien haben dieses Problem in ihrem Koalitionsvertrag von 2025 ausdrücklich anerkannt und fordern: „Wir werden Silodenken überwinden und das Ressortprinzip in unserer Zusammenarbeit neu interpretieren. Wir arbeiten durch Missionsorientierung in ressortübergreifenden Strategien und Aufgaben und folgen dem ‚Whole of Government-Ansatz‘“ (CDU, CSU und SPD 2025, S. 57). Diese programmatische Aussage markiert einen Fortschritt im politischen Problembewusstsein, der besonders Ideen von Mazzucato (2013) aufgreift. Sie verweist auf groß angelegte staatliche Missionen wie das Manhattan Project, DARPA und das Apollo-Programm, in denen der Staat eine zentrale Rolle als aktiver Akteur einnahm, der langfristige, ambitionierte Ziele setzte, Risiken einging und durch enge Zusammenarbeit mit privaten Unternehmen sowie koordinierte Zusammenarbeit über Ressortgrenzen hinweg einen tiefgreifenden, transformativen Wandel förderte. Die Ausrichtung weiter Teile des südkoreanischen Staats auf die Erhöhung von Exporten als Mission stellt ein weiteres Beispiel dar, wie das konsequente Ausrichten staatlicher Ressourcen auf ein strategisches Ziel transformative Wirkung entfalten kann.

In der Praxis bleibt jedoch offen, wie diese neue Form der Zusammenarbeit konkret auszugestalten ist und welche institutionellen Strukturen sie tragen sollen. Die Erfahrungen mit der Bündelung von Zuständigkeiten im Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) in der vorherigen Legislaturperiode sind in dieser Hinsicht ambivalent: Einerseits schuf das BMWK, indem es Energie- und Industriepolitik zusammenführte, neue Chancen für eine kohärente Steuerung. Andererseits zeigten sich erhebliche Reibungsverluste und Abgrenzungskonflikte gegenüber anderen Ministerien, nicht zuletzt mit Blick auf die Zuständigkeiten für Infrastruktur, Finanzen und Umwelt. Die anschließende Rückabwicklung mag größtenteils politische Gründe haben, aber diese organisatorische Rückkehr zum Status quo unterstreicht, dass sich eine effektive ressortübergreifende Koordination nicht allein auf dem Weg einer formalen Umstrukturierung erreichen lässt.

Klare Verantwortungsbereiche sind auch für die Evaluation staatlicher Maßnahmen wichtig. Der Normalfall dessen, wie staatliche Politik in die Praxis umgesetzt wird, ist durch eine Vielzahl voneinander abhängiger Prozesse und Akteure geprägt: Gesetzgebung, Ressortabstimmung, Mittelbereitstellung, Verwaltungsvollzug auf verschiedenen Ebenen – all dies muss zusammenwirken, damit eine Maßnahme Wirkung entfalten kann. Diese Komplementarität ähnelt einer O-Ring-Produktionsstruktur, bei welcher der Erfolg eines Projekts maßgeblich vom schwächsten Glied abhängt: Versagt ein Teilprozess, so scheitert oft das Ganze.

Vor diesem Hintergrund erscheint das südkoreanische Exportförderungsprogramm, wie es Barteska und Lee (2025) analysieren, als institutionelle Ausnahme mit bemerkenswerten Vorteilen: Die Zielgröße war klar definiert und der Verantwortungsbereich des einzelnen Beamten umfasste alle Maßnahmen zur Unterstützung koreanischer Exporteure im jeweiligen Zielland. Diese Art der Verantwortungszuweisung hat den organisationsökonomischen Vorteil, dass die individuelle Leistung damit kausal identifizierbar war. Dies kann motivierend wirken und erlaubt es, Leistung systematisch zu bewerten und von Erfolgen zu lernen. Auf der Grundlage dieser Erkenntnisse ist es nicht nur möglich, erfolgreichen Mitarbeitern wichtigere Aufgaben zuzuweisen, sondern auch deren Best practices als Fallbeispiele für andere zu nutzen. Darüber hinaus reduziert eine klare Verantwortungszuweisung die Transaktionskosten, denen wir uns im Folgenden zuwenden, und erleichtert pragmatische Lösungsansätze im Sinne kleiner, gangbarer Reformschritte (Abschnitt 5.5).

5.4 Von bürokratischer Last zu ergebnisorientierter Politikgestaltung

Wenn Prozesse einfacher und transparenter werden, und wenn Verwaltung und Unternehmen digital interagieren können, dann kann dies die externen Transaktionskosten drosseln und die Akzeptanz von Politik erhöhen. Verwaltungsintern können eine verbesserte Kommunikation und Koordination durch klare Strukturen und Prozesse die Effizienz steigern. Wichtige Schritte auf diesem Weg bestehen darin, die Verwaltung stärker ergebnis- und weniger verfahrensorientiert aufzustellen, eine Kultur des Vertrauens zu den Normadressaten zu pflegen und das Setzen und Ausführen von Normen aufeinander abzustimmen.

Trotz allem verbleibt eine – für die Politik – unbequeme Wahrheit. Vermeintlich harmlose, weil (scheinbar) wenig invasive Verfahrens- und Dokumentationspflichten werden häufig dann als Regulierungsinstrumente gewählt, wenn es den politischen Entscheidungsträgern nicht gelungen ist, sich auf inhaltliche Anforderungen zu verständigen. Hinter der bürokratischen Last steht dann ein ungelöster inhaltlicher Konflikt. Ein Beispiel hierfür ist das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz, welches die unternehmerische Verantwortung für die Einhaltung von Menschenrechten in globalen Lieferketten regelt. Es sollte die Spannung zwischen globalen Wirtschaftsinteressen, der Notwendigkeit, wettbewerbsfähig zu bleiben, und der Verantwortung für soziale und ökologische Standards entlang komplexer internationaler Lieferketten auflösen. Eine detaillierte inhaltliche Vorgabe, welche Arbeitsbedingungen und Umweltschutzmaßnahmen in jeder einzelnen Fabrik oder auf jeder Plantage in aller Welt einzuhalten sind, wäre schlichtweg unmöglich zu formulieren und zu kontrollieren. Anstatt inhaltlich ins Detail zu gehen, wurde daher ein Gesetz geschaffen, das den Unternehmen umfangreiche Verfahrens- und Dokumentationspflichten auferlegt, mit denen sie ihre Sorgfaltspflichten erfüllen.

Aus ökonomischer Sicht ist der Zielkonflikt zwischen geringen Bürokratiekosten einerseits und der Vermeidung von Mitnahmeeffekten oder der Abbildung relevanter Anwendungsbedingungen („contingencies“) andererseits eindeutig. In der politischen Praxis und juristischen Ausgestaltung von Verfahren wird dieser Tradeoff jedoch häufig ausgeblendet, sei es aus Bequemlichkeit, aus Angst vor Kontrollverlust oder schlicht aus Gewohnheit. Unser zentraler Vorschlag ist daher, diese Zielkonflikte systematisch sichtbar und es damit schwerer zu machen, sie politisch zu ignorieren. Ein praktikabler Mechanismus könnten automatische Bearbeitungsfristen sein, beispielsweise in Form eines „stillen Genehmigungsmechanismus“: Wenn ein Antrag nach Ablauf einer bestimmten Frist nicht bearbeitet worden ist, gilt er als genehmigt. Solche Zeitlimits sollten nicht als Druckmittel gegen die Verwaltung verstanden werden, sondern als Realitätscheck aus Sicht der Zielgruppe: Wenn ein Verfahren länger als beispielsweise sechs Monate dauert, kann dies für viele Unternehmen erhebliche Kosten bedeuten und dazu führen, dass sie sich gar nicht erst bewerben. Systematisch eingeführt, würden solche automatischen Bearbeitungsfristen die impliziten Kosten regulatorischer Komplexität offenlegen – für die Verwaltung ebenso wie für die politisch Verantwortlichen und die juristischen Gestalter. Sie könnten damit zu einem bewussteren und schlankeren Regelungsdesign beitragen.

Es könnte außerdem hilfreich sein, die deutsche Verwaltung stärker in die Wirtschaft einzubetten oder die bestehende Einbettung durch einen Dialog mit den Unternehmen besser zu nutzen, in dem maßnahmen- und branchenspezifisch sinnvolle Fristen definiert werden – Fristen, die letztlich über die Umsetzbarkeit der Programme entscheiden. Die gemeinsame Definition solcher Fristen hätte einen weiteren Vorteil: Sie würde offenlegen, welche industriepolitischen Maßnahmen so komplex sind, dass Verwaltung und Firmen sich nicht auf praktikable Fristen einigen können. In solchen Fällen wäre es möglicherweise die bessere Option, auf das Instrument zu verzichten.

5.5 Kleine konkrete Lösungen statt großer Rhetorik: was wirklich funktioniert

Ein Hindernis für Reformen im Verwaltungsbereich ist oft nicht das Fehlen von Ideen, sondern die Vorstellung, dass echte Veränderung nur als umfassender Systemwandel gelingen kann. Gerade in der politischen Debatte dominiert häufig das „Ganz-oder-gar-nicht“-Prinzip: entweder vollständige Neuaufstellung – oder Stillstand. Dieses Prinzip führt dazu, dass viele potenziell wirkungsvolle Verbesserungen gar nicht erst angegangen werden, weil sie zu klein erscheinen oder nicht „alles lösen“. Dabei wird übersehen, dass Veränderung auch im Kleinen möglich ist, insbesondere dort, wo konkrete Umsetzungsprobleme bestehen und lokale Handlungsspielräume existieren oder geschaffen werden können. Gerade in komplexen Systemen können kleine Maßnahmen wirksamer sein als ambitioniertere Reformpläne, die dann in politischen und administrativen Abstimmungsprozessen steckenbleiben.

Diese Einsicht bestätigt sich auch empirisch: Fornasari et al. (2023) zeigen, dass Interventionen, die auf kleine konkrete Lösungen zielen, deutlich erfolgreicher sein können als Lösungsansätze, die einen Systemwandel herbeiführen sollen. In einem groß angelegten Trainingsprogramm für Verwaltungsmitarbeitende fanden sie heraus, dass Schulungen auf individueller Ebene – die einzelne Beamte darin trainierten, Probleme in konkrete, handhabbare Teilschritte zu zerlegen und diese proaktiv mit Kolleginnen und Kollegen zu besprechen – deutlich wirkungsvoller waren als Trainings auf Abteilungsebene, bei denen ganze Einheiten gemeinsam geschult wurden.

Diese Ergebnisse widersprechen nicht nur theoretischen Annahmen, sondern auch dem, was man gemeinhin erwarten würde. Viele klassische Ansätze zum Wandel in Organisationen, beispielsweise das Konzept kultureller Kipppunkte, gehen davon aus, dass ein größerer Anteil geschulter Personen zu stärkeren Effekten führt oder sogar Voraussetzung dafür ist, dass überhaupt ein positiver Effekt eintritt. Doch im Fall der Trainings für ganze Abteilungen zeigte sich das Gegenteil. Der Grund: Die kollektiven Interventionen führten häufig zu ambitionierten, das ganze System erfassenden Lösungsvorschlägen, deren Anwendung jedoch nicht in der Hand der Beteiligten lag. Solche Ansätze sind besonders fehleranfällig, weil sie Charakteristika von O-Ring-Produktionsfunktionen aufweisen: Sie erfordern das reibungslose Zusammenspiel vieler anderer Organisationseinheiten, Ministerien oder Ebenen – und scheitern mit hoher Wahrscheinlichkeit, sobald ein Glied der Kette nicht mitzieht. Zudem verringern sie das Gefühl individueller Verantwortung: „Wir warten ja noch auf Ministerium X.“ Schließlich sind systemorientierte Lösungen auch deshalb anspruchsvoll, weil sie erheblichen Koordinationsaufwand erzeugen – was nicht nur Zeit kostet, sondern auch politisches Kapital der Beteiligten in Anspruch nimmt.^[15]

Im Gegensatz dazu führten die individuell angelegten Trainings zu realistischen, umsetzbaren Initiativen, die innerhalb des eigenen Handlungsspielraums der geschulten Personen lagen, mit klarer Verantwortlichkeit und höherer Erfolgschance. Für die Industriepolitik bedeutet das: Statt auf große Strukturreformen zu hoffen, die das ganze System transformieren, sollte man verantwortliche Personen vor Ort mit realen Umsetzungsspielräumen und lösungsorientierten Impulsen ausstatten. Ein solcher Ansatz ist nicht nur effektiver, sondern auch deutlich robuster gegenüber institutioneller Komplexität.