Ist eine missionsorientierte Innovationspolitik die bessere Industriepolitik?

1.1 F&E-Ausgaben der Privatwirtschaft in Deutschland

In Deutschland finanziert die Privatwirtschaft 63 Prozent der gesamten F&E-Ausgaben. In anderen Ländern, insbesondere in Ländern mit höherer F&E-Intensität, liegt der Anteil der Privatwirtschaft deutlich höher (Südkorea 76 Prozent, Taiwan 84 Prozent, Japan 78 Prozent, Vereinigte Staaten 69 Prozent) (vgl. Abbildung 1).

Abbildung 1:

Gesamte F&E-Ausgaben eines Landes als Anteil am BIP und Ausgaben der Privatwirtschaft für Forschung und Entwicklung an den gesamten F&E-Ausgaben des Landes, 2021

Quelle: OECD Main Science and Technology Indicators, eigene Darstellung

Neben der starken Rolle des Staates fällt bezüglich der Struktur der F&E-Ausgaben in Deutschland außerdem auf, dass die F&E sehr stark in Midtech-Branchen konzentriert ist (Dietrich et al. 2024). In diesen Branchen, beispielsweise in der Automobilindustrie, überwiegt die Ingenieurskunst auf etablierten Feldern. Trotz aller Unsicherheit über künftige Technologiepfade spricht einiges dagegen, dass die heutigen Midtech-Branchen die Wachstumstreiber von morgen sein werden. In Deutschland investieren die Unternehmen weniger als in anderen Ländern in F&E in wachstumsstarken Hightech-Branchen wie Hardware für die Informationstechnologie (IT), Software und Biotech, und Innovationen finden seltener auf neuen Feldern wie der künstlichen Intelligenz (KI) statt (Dietrich et al. 2024).

Ein Blick auf die von der EU veröffentlichte Liste der Unternehmen mit den höchsten F&E-Ausgaben zeigt deutlich: Ein großer Teil der F&E-Ausgaben deutscher Unternehmen konzentriert sich auf wenige große Automobilkonzerne, während Firmen aus Hightech-Branchen wie Pharma oder IT nur auf einen Bruchteil der Ausgaben kommen (Abbildung 2).

Abbildung 2:

Top-15 der deutschen Unternehmen mit den höchsten F&E-Ausgaben im Jahr 2023

Quelle: Europäische Kommission 2024, eigene Darstellung

Der Blick auf die F&E-Zahlen lässt mehrere Befunde für Deutschland zu: Die F&E-Intensität Deutschlands rangiert im europäischen Vergleich im oberen Feld, fällt im Vergleich mit den globalen Spitzenreitern aber deutlich zurück. Der Anteil der Privatwirtschaft an den F&E-Ausgaben ist in Deutschland relativ gering. Die privaten F&E-Ausgaben sind stark in etablierten Midtech-Branchen konzentriert und in wachstumsstarken Hightech-Branchen sehr viel niedriger.

Wenn Deutschland, wie im Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD (2025) vereinbart, die jährlichen Ausgaben für F&E bis 2030 auf mindestens 3,5 Prozent des BIP steigern will, wird es angesichts knapper öffentlicher Budgets insbesondere darum gehen, Anreize für private F&E zu schaffen. Neben mehr privater F&E in der Breite erscheinen auch mehr Anreize für F&E in wachstumsstarken Hightech-Branchen nötig.

1.2 Chinas vergangene Innovationspolitik ist keine geeignete Blaupause für Deutschland

Unter dem Eindruck der hohen Wachstumsraten und der rasanten technologischen Entwicklung in China wird immer wieder die Forderung laut, Deutschland solle die Industrie- und Innovationspolitik Chinas kopieren. Doch diese Forderung verkennt die unterschiedliche Ausgangslage in den verschiedenen Ländern.

Die neue Wachstumstheorie (Aghion und Howitt 1997) unterscheidet zwischen Ländern an der globalen Technologiegrenze und Ländern dahinter. Länder an der Technologiegrenze können nur wachsen, indem sie Innovationen entwickeln und so die globale Technologiegrenze vorantreiben. Länder hinter der Technologiegrenze können durch Imitation wachsen: Indem sie bestehende Technologien kopieren und übernehmen, lernen sie und holen ihren Rückstand hinter den Technologieführern auf. Im Zusammenhang mit politischen Maßnahmen, die heimische Akteure dabei unterstützen, schneller zu lernen und zur Technologiegrenze aufzuholen, stehen diese Länder nicht vor dem Auswahlproblem, auf welche Technologien sie setzen sollten: Der Pfad ist bereits durch die globalen Entwicklungen vorgegeben. China hat diesen Aufholprozess in den zurückliegenden Dekaden eindrucksvoll absolviert und ihn mit aktiver Industriepolitik, Studierendenaustausch und anderem flankiert.

Für Länder an der Technologiegrenze hingegen, die im globalen Technologiewettbewerb stehen, ist der weitere Pfad nicht offensichtlich. Das gilt für Deutschland, es gilt inzwischen aber auch in vielen Bereichen für China, das nun im globalen Technologiewettbewerb vorne mit dabei ist. In einem solchen Umfeld spielen exzellente Universitäten und Forschungseinrichtungen, Wettbewerb, Technologieoffenheit und Schutz des geistigen Eigentums eine herausragende Rolle (Aghion und Howitt 2006).

Der Schutz geistigen Eigentums und die Förderung von Innovationen in Unternehmen durch Patente haben eine lange Tradition. Sie reicht in Europa bis zum Jahr 1474 zurück. Damals erließ die Republik Venedig ein Gesetz, das Erfindern und Unternehmern, die neue Technologien entwickelt oder nach Venedig gebracht hatten, die exklusive Nutzung dieser Technologien sicherte (Moser 2013). In Deutschland wurde im Jahr 1877 das deutsche Patentgesetz beschlossen.^[1] Damals wie heute verbriefen Patente ein zeitlich und räumlich begrenztes exklusives Nutzungsrecht für technische Erfindungen. Sie schützen die Inhaber*innen vor Nachahmung durch die Konkurrenz und verschaffen ihnen so einen Wettbewerbsvorteil.

Heute verfügen so gut wie alle innovationsstarken Länder über ein Patentsystem und ein verlässliches Rechtssystem, das geistiges Eigentum schützt. Die Zahlen des International Property Rights Index (Levy-Carciente 2024) zeigen, dass die Staaten West- und Nordeuropas und Nordamerikas sowie Australien, Neuseeland, Singapur, Japan, Taiwan und Südkorea Inhaber*innen von Patenten und anderen Schutzrechten den besten Schutz bieten. In Ländern hinter der globalen Technologiegrenze, die sich im Aufholprozess befinden, ist der Schutz häufig weniger stark ausgeprägt, beispielsweise in China.

Patente haben zum einen die Funktion, Erfinder*innen für ihre Anstrengungen und Kosten bei der Entwicklung neuer Technologien zu kompensieren, indem ihnen ermöglicht wird, sich die Erträge ihrer Erfindung exklusiv anzueignen. Zum anderen erfüllen Patente die Funktion, neues Wissen öffentlich zugänglich zu machen. Denn eine alternative Strategie zur Patentanmeldung ist die Geheimhaltung. Eine Patentierung hingegen erfordert, die neue Technologie beziehungsweise das neue Wissen zu veröffentlichen. So können auch andere das Wissen anwenden und darauf aufbauend weiter forschen und entwickeln – gegebenenfalls gegen eine Zahlung von Lizenzgebühren an die Inhaber*innen des Patents. Die Offenlegung von Informationen durch Patente spielt eine wichtige Rolle für kumulative Innovation (Furman et al. 2021 sowie Rassenfosse et al. 2024).

Dass Erfindungen und neues Wissen nicht nur denen nutzen, die sie hervorbringen, sondern dass auch andere davon profitieren, wird als Wissens-Spillover bezeichnet. Sie sind ein Fall von externen Effekten, also einem Auseinanderfallen von privaten und sozialen Kosten oder Erträgen. Unternehmen berücksichtigen diese Wissens-Spillover oder positiven externen Effekte im Bereich F&E nicht, da sie sich diese nicht (vollständig) aneignen können.^[2] Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht betreiben die Unternehmen daher zu wenig F&E, da sie ihre Kosten nur ihrem eigenen Nutzen gegenüberstellen.

1.3 Staatliche Maßnahmen in Deutschland zur F&E-Förderung in der Breite

Die staatliche Innovationsförderung setzt typischerweise an der Kostenseite an. Die deutsche F&E-Förderung erfolgt sowohl über die Gewährung von Zuschüssen für F&E-Projekte (Projektförderung) als auch in Form der sogenannten Forschungszulage. Ein wichtiges Beispiel für die Projektförderung ist das Zentrale Innovationsprogramm Mittelstand (ZIM), das umfangreichste Förderprogramm für F&E in kleinen und mittelständischen Unternehmen, über das seit 2020 etwa 14 000 F&E-Projekte insgesamt etwa 2,3 Milliarden Euro Förderung erhalten haben (Deutscher Bundestag 2024). ZIM bezuschusst F&E-Aktivitäten, die auf die Entwicklung innovativer Produkte oder technischer Dienstleistungen zielen; es ist nicht auf bestimmte Branchen oder Technologien beschränkt. Der Zuschuss wird in der Regel bereits während der Projektlaufzeit ausgezahlt, wodurch die Unternehmen sehr zügig Mittel für die Finanzierung ihrer F&E erhalten. Der Verzicht auf thematische Vorgaben trägt dazu bei, die Forschungsinvestitionen in Deutschland insgesamt zu steigern. Die Projektförderung umfasst aber auch Programme, die bestimmte Zielgruppen, Technologien oder Forschungsmodi ansprechen sollen. So existieren auf Landes- und Bundesebene zahlreiche Förderinitiativen, die beispielsweise auf Startups, bestimmte Regionen und insbesondere kooperative F&E-Ansätze fokussiert sind.

Die Forschungszulage ist ein relativ neuer Ansatz, der im Jahr 2020 eingeführt wurde und F&E-Aktivitäten durch Zulagen begünstigt. Sie steht allen steuerpflichtigen Unternehmen offen, die F&E betreiben, unabhängig von den jeweiligen Gewinnen. Die maximale Fördersumme beträgt aktuell bis zu 2,5 Millionen Euro pro Jahr (KMU bis zu 3,5 Millionen) und wird auf die festgesetzte Steuer angerechnet. Wenn die Fördersumme die Steuerschuld übersteigt, wird die Differenz ausgezahlt. Die Forschungszulage soll Unternehmen einen niedrigschwelligen, unbürokratischen Zugang zu F&E-Förderung bieten. Sie wird allerdings nicht bereits während der Durchführung der F&E ausgezahlt, sondern erst bei der nächsten Steuerfestsetzung berücksichtigt.

Die genannten Fördermaßnahmen in Deutschland wirken sehr breitflächig. Ihr Fokus liegt auf der Senkung der F&E-Kosten. Das Ziel ist es, möglichst viele, häufig kleine und mittlere Unternehmen dazu zu bringen, mehr F&E zu betreiben. Diese Förderung entfaltet dabei keine Lenkungswirkung und überlässt die Entscheidung über F&E-Investitionen zu großen Teilen den Marktteilnehmern.

Es gibt verschiedene Ansätze, mehr Anreize für private F&E in der Breite zu setzen. So wichtig und notwendig das ist, stellt sich die Frage, ob diese Herangehensweise ausreicht. Deutschland steht unter anderem wegen des demografischen Wandels, des Ziels der Klimaneutralität, der Anpassung an den Klimawandel und der neuen geopolitischen Lage vor großen gesellschaftlichen Herausforderungen. Für deren Bewältigung werden fundamental neue Technologien und Lösungen notwendig sein. Für die Entwicklung solcher im positiven Sinne „disruptiver“ Innovationen, mag ein stärker lenkender, strukturverändernder Politikansatz notwendig sein.

4.1 Fachkompetenz in den Fördereinrichtungen

In den Vereinigten Staaten fällt die themenspezifische Ausrichtung der Fördereinrichtungen ins Auge. Mit Ausnahme der National Science Foundation (NSF) sind alle Fördereinrichtungen auf bestimmte Themengebiete fokussiert: die DARPA auf Militärtechnologie, die National Instituts of Health (NIH) auf medizinische Forschung und die ARPA-E auf Energieversorgung. Das fördert den Aufbau jener tiefgreifenden Fachkompetenz innerhalb der Institutionen, die für die Konzeption und Bewertung von Förderprojekten essenziell ist. Gleichzeitig entsteht dort ein genaues Verständnis für die spezifischen Wissenschafts- und Publikationssysteme einzelner Disziplinen. Da sich diese beispielsweise in Publikationsfrequenz und -dauer erheblich unterscheiden können, besteht insbesondere bei fachübergreifenden Förderprogrammen die Gefahr verzerrter Projektbewertungen und suboptimaler Vergabeentscheidungen. Zudem ist die Einbindung in die jeweilige Forschungscommunity wichtig, um auf relevante Expertise zurückgreifen zu können (Bunde et al. 2020).

Auch wenn die vorausschauende Förderung von Innovationen besser werden soll, bedarf es eines vertieften Wissens in den Entscheidungsgremien. In China und den Vereinigten Staaten ist das Monitoring als kritisch erachteter Technologien institutionalisiert. In den Vereinigten Staaten wurde 2020 das „Fast Track Action Subcommittee on Critical and Emerging Technologies“ ins Leben gerufen, das technologische Entwicklungen früh identifizieren und strategisch bewerten soll. In Deutschland befassen sich zwar verschiedene Akteure der Bundesregierung mit dem Thema, doch eine zentralisierte Technologievorausschau fehlt bisher. Ein koordiniertes und systematisches Monitoring könnte die Informationsbasis verbessern und der Politik ermöglichen, schneller auf technologische Entwicklungen zu reagieren und Maßnahmen zu ergreifen (Falck und Falk 2024).

4.2 Autonomie

Neben hoher fachlicher Expertise weisen die ARPAs eine spezielle Governance auf, die sie von anderen Behörden unterscheidet. Zum einen sind die Agenturen autonom agierende Organisationen, die große Freiheiten bei der Definition ihrer F&E-Förderprogramme genießen, wenngleich die jeweiligen Ministerien die übergreifenden Ziele festlegen. Zum anderen verfügen sie über eine schlanke Verwaltung und sind berechtigt, mit Personal- und Fördermitteln außerhalb der üblichen Begrenzungen öffentlicher Einrichtungen umzugehen, was schnelle und unbürokratische Entscheidungen erleichtert (Windham und Van Atta 2019).

Auch in Deutschland gibt es Einrichtungen, die besondere Freiheiten genießen. Beispiele sind der öffentliche Rundfunk und die Bundesbank. Diese Institutionen sind an gesellschaftliche Ziele wie die Bereitstellung verlässlicher, neutraler Informationen und die Sicherung der Preisstabilität gebunden, handeln dabei jedoch relativ frei von (tages-)politischer Einflussnahme. Diese Unabhängigkeit ist für sie entscheidend, um ihre Glaubwürdigkeit zu wahren und langfristige Zielverfolgung zu gewährleisten. Diese Punkte spielen auch für die missionsorientierte Innovationsförderung eine große Rolle.

Ein weiteres charakteristisches Merkmal der ARPA-Organisationen ist ihre Personenzentrierung. Zur Leitung von Innovationsprojekten werden für begrenzte Zeiträume erfahrene Expert*innen aus Wissenschaft, Industrie oder Regierung als sogenannte Programm-Manager*innen gewonnen. Diese übernehmen eine Schlüsselrolle in der Steuerung der Innovationsprojekte. Sie wählen nicht nur die Projekte aus, sondern steuern sie auch über die gesamte Laufzeit. Ausgestattet mit weitreichenden Entscheidungsbefugnissen, setzen sie Budgets fest, definieren technische Ziele und überwachen zentrale Meilensteine (Bunde et al. 2020 sowie Azoulay et al. 2019). Darüber hinaus treiben sie den Aufbau von Netzwerken voran, insbesondere in Bereichen mit neuen Technologieansätzen, in denen die notwendigen Strukturen noch fehlen. Dadurch fördern sie auch den Informationsfluss zwischen etablierten Unternehmen und Startups.

4.3 Wettbewerbselemente

Die Förderstrukturen der amerikanischen Förderagenturen sind durch Wettbewerbselemente gekennzeichnet. Die ARPAs, die auf die Förderung bahnbrechender Innovationen spezialisiert sind, setzen auf ein Portfolioprinzip. Anstatt sich von vornherein auf einen Ansatz festzulegen, fördern sie in der Regel mehrere Ansätze parallel. So lassen sich Risiken streuen, da das Scheitern eines Ansatzes nicht das Ende des Projekts bedeutet. Ansätze, die nicht die gewünschten Ergebnisse liefern, werden konsequent gestoppt und die Ressourcen auf aussichtsreichere Ansätze verteilt. Dies befeuert den Wettbewerb zwischen den Projektteams und bietet den Fördernehmern Anreize, schnell Fortschritte zu erzielen (Windham und Van Atta 2019).

In Deutschland wurde 2019 die Bundesagentur für Sprunginnovationen (SPRIND) gegründet, um bahnbrechende Innovationen zu fördern. Nach dem Vorbild der ARPAs setzt sie auf viel Autonomie sowie auf eine wettbewerbs- und personenzentrierte Governance. Ihr fehlt jedoch ein Themenfokus. Zudem schränken restriktive Verwaltungsstrukturen und finanzielle Begrenzungen ihr Potenzial teilweise ein. Mit dem SPRIND-Freiheitsgesetz von 2023 wurden Maßnahmen ergriffen, die einen flexibleren Mitteleinsatz und weniger bürokratische Förderentscheidungen ermöglichen sollen (Berghäuser et al. 2025). Ob und inwieweit diese Änderungen Wirkung zeigen, können erst künftige Evaluierungen zeigen.

Grundsätzlich stellt sich die Frage, ob die Förderung bahnbrechender Innovationen zur Bewältigung großer gesellschaftlicher Herausforderungen nicht besser auf der europäischen Ebene angesiedelt sein sollte. Von Lösungen im Bereich Klimawandel, Demografie oder Digitalisierung (KI) würde ganz Europa profitieren. Ein europäischer Ansatz würde es erlauben, die damit verbundenen immensen Kosten und Risiken zu teilen. Zudem ließe sich so eine größere Wirkungskraft entfalten als im nationalen Alleingang, unter anderem durch das Ausnutzen von Spezialisierungsvorteilen innerhalb Europas (Fuest und Pisani-Ferry 2019).

4.4 Governance-Aspekte für erfolgreiche Fördereinrichtungen

Vom amerikanischen System lässt sich einiges lernen: Fachwissen, Autonomie und Wettbewerb sollten eine zentrale Rolle in der missionsorientierten Förderung einnehmen. Der internationale Vergleich verdeutlicht, dass Expertise essenziell für die erfolgreiche Konzipierung und Bewertung von Förderprojekten ist. Eigenständige und flexibel agierende Förderorganisationen, deren Finanzierung von politischen Zyklen entkoppelt ist, ermöglichen eine langfristige Zielverfolgung. Sie können Innovationsprozesse beschleunigen und auf neue technologische Entwicklungen reagieren. Zudem trägt der strategische Einsatz von Wettbewerb dazu bei, die Innovationsanreize zu erhöhen und eine effiziente Nutzung von Ressourcen zu gewährleisten.

Bei der Förderung von disruptiven Innovationen ist das Risiko des Scheiterns besonders hoch. Im Erfolgsfall stiften disruptive Innovationen aber großen Nutzen. Aus ihnen entstehen neue Märkte und Geschäftsmodelle, die über Ländergrenzen hinweg ausstrahlen. Durch eine stärkere Förderung von disruptiven Innovationen auf EU-Ebene ließen sich Ressourcen bündeln, Risiken diversifizieren und die Erfolgschancen erhöhen (vgl. Fuest und Pisani-Ferry 2019).

5.1 Öffentliche Beschaffung als Innovationstreiber

Mit einem Volumen von rund 18 Prozent des deutschen BIP ist der Staat ein bedeutender Nachfrager (OECD 2023). Diese Kaufkraft lässt sich zur Entwicklung und Herstellung innovativer Produkte und Dienstleistungen einsetzen, wenn die öffentliche Beschaffung stärker auf die Nutzung neuer oder signifikant verbesserter Produkte, Dienstleistungen oder Prozesse ausgerichtet wird (Edler und Georghiou 2007, Monteiro et al. 2024 sowie Slavtchev und Wiederhold 2016). Eine solche innovative Beschaffung leistet gleichzeitig einen wertvollen Beitrag zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, indem staatliche Leistungen effizienter erbracht werden können – ein Aspekt, der angesichts wachsender Herausforderungen wie dem demografischen Wandel und begrenzter Budgets zunehmend an Bedeutung gewinnt.

Mit einer strategisch ausgerichteten Beschaffung kann der Staat beispielsweise junge Unternehmen bei der Einführung neuer Produkte unterstützen – die Markteinführung gehört zu den größten Herausforderungen im Innovationsprozess. Der Staat tritt dann als „Lead user“ (von Hippel 1986) auf, der den Produzenten von Marktneuheiten Skalen- und Lerneffekte ermöglicht. Darüber hinaus sendet die öffentliche Beschaffung ein Signal an private Nachfrager, indem sie wertvolle Informationen zu den Kosten und Nutzen neuer Produkte vermittelt. Ein erfolgreicher staatlicher Einsatz kann somit die Marktdurchdringung innovativer Lösungen fördern und ihre Akzeptanz im privaten Sektor stärken (vgl. Cowan 1995, Falck und Wiederhold 2013 sowie Bleda und Chicot 2020). Innovative Beschaffung spielt auch im Zusammenhang mit der Missionsorientierung eine wichtige Rolle, beispielsweise im Hinblick auf die Dekarbonisierung der Industrie. Indem der Staat sich verpflichtet, bestimmte Mengen CO₂-armer Produkte abzunehmen, kann er Anreize für Unternehmen setzen, klimafreundliche Produktionsprozesse auszuweiten.

Eine solche innovative Beschaffung ist allerdings auch voraussetzungsvoll, denn zur Identifizierung innovativer Produkte bedarf es eines hohen Maßes an Expertise und Information. Cabral et al. (2006), Yang und Oppenheimer (2007) sowie Falck und Wiederhold (2013) bescheinigen dem Staat bei der Technologieauswahl keine gute Hand. Auch besteht bei öffentlichen Beschaffungsprojekten die Gefahr einer Vereinnahmung der zuständigen Stellen durch Partikularinteressen aus Politik und Verwaltung (vgl. Duranton 2011). Unsicherheiten im Vergaberecht und hoher Informationsbedarf können zudem zur Bevorzugung etablierter Unternehmen führen, mit denen bereits Geschäftsbeziehungen bestehen. Dies würde vor allem das Ziel untergraben, innovative Marktneulinge zu fördern. Hinzu kommt, dass der Staat nicht glaubhaft vermitteln kann, dass er längerfristig an der Beschaffung eines innovativen Produkts interessiert ist. In Anbetracht dieser Unsicherheit sind Unternehmen möglicherweise nicht bereit, in F&E zu investieren.

Der Erfolg innovativer Beschaffung hängt deshalb maßgeblich von der richtigen Ausgestaltung ab. Eine stärkere Professionalisierung des Beschaffungswesens, beispielsweise durch Schulungen und Best-Practice-Vorbilder, kann den Fokus von reinen Kostenaspekten auf mehr innovative Aspekte verlagern. Zudem kann die Einbettung einer innovativen Vergabepolitik in übergeordnete politische Initiativen Unsicherheiten abbauen und Anreize für staatliche Einkäufer schaffen (Falck und Wiederhold 2013). Außerdem ist die Regelung der Rechte an geistigem Eigentum aus innovativer Beschaffung wichtig, um den öffentlichen Nutzen sicherzustellen, beispielsweise durch eine Lizenzverpflichtung der Auftragnehmer (EFI 2013, S. 99).

5.2 Synergien bei Verteidigungsausgaben heben

Angesichts einer erhöhten Bedrohungslage und einer Neuordnung der westlichen Sicherheitsarchitektur ist die Wehrhaftigkeit Deutschlands in den Fokus gerückt. Insbesondere im Verteidigungssektor kommt der öffentlichen Beschaffung von innovativen Technologien eine Schlüsselrolle zu. Technologische Überlegenheit ist entscheidend, um potenzielle Bedrohungen wirksam abzuschrecken und im Ernstfall effektiv reagieren zu können. Klug ausgestaltete öffentliche Verteidigungsinvestitionen können dabei nicht nur auf die militärischen Fähigkeiten einzahlen, sondern auch Synergien mit Blick auf zivile Innovationen erzeugen. Forschungsergebnisse verdeutlichen, dass staatlich geförderte F&E, insbesondere im Verteidigungssektor, häufig zu einem deutlichen Anstieg der privatwirtschaftlichen F&E führt (Gross und Sampat 2023 sowie Pallante et al. 2023). Antolin-Diaz und Surico (2025) zeigen zudem, dass Militärausgaben die Zusammensetzung der öffentlichen Ausgaben langfristig zugunsten von F&E verschieben. Des Weiteren deuten Untersuchungen darauf hin, dass steigende öffentliche F&E-Investitionen auch international positive Impulse für die privatwirtschaftliche F&E setzen, da sich Spillovers auch über die Wertschöpfungskette ausbreiten (Moretti et al. 2025).

In den Vereinigten Staaten ist das Verteidigungsministerium einer der wichtigsten Auftraggeber für Innovationsprojekte. Für die Weiterentwicklung der militärischen Ausrüstung werden jährlich Milliarden ausgegeben, was auch die Innovationstätigkeit von Universitäten und Unternehmen antreibt. Die so angestoßenen Innovationsprojekte ziehen Spillovers in die Privatwirtschaft nach sich und leisten auf diese Weise einen Beitrag zur Innovationskraft der US-amerikanischen Wirtschaft insgesamt (vgl. Bunde et al. 2020). In Deutschland sind zivile und militärische F&E nur wenig verzahnt; mögliche Synergien bleiben kaum genutzt. Innerhalb der Fraunhofer-Gesellschaft weisen nur wenige Institute Berührungspunkte mit diesem Bereich auf (BDI und Berger 2024). Insbesondere bei digitalen Technologien wie dem Internet der Dinge (Internet of things), KI und im Bereich der Cyber-Sicherheit ist das Potenzial für eine duale Nutzung besonders groß. Eine stärkere Verzahnung könnte dazu beitragen, den gesellschaftlichen Mehrwert der militärischen Forschung zu steigern (Bertschek et al. 2024). Gemäß dem Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD (2025, S. 131) ist in Deutschland ein Abbau von Hemmnissen im Dual-use-Bereich geplant, ebenso die verstärkte Beschaffung von Zukunftstechnologien für die Bundeswehr.

Auf europäischer Ebene bleibt ebenfalls Innovationspotenzial ungenutzt. Die Rüstungsindustrien der Nationalstaaten produzieren für die jeweiligen Streitkräfte, und das bringt ineffiziente Doppelstrukturen und Inkompatibilitäten mit sich. Diese Fragmentierung verhindert die Realisierung von Größenvorteilen und erhöht die Produktionskosten. Wenn die Mitgliedstaaten in der Entwicklung und Beschaffung militärischer Güter enger kooperierten, ließen sich Effizienzgewinne erzielen und die Verteidigungskapazitäten als gemeinsames europäisches öffentliches Gut stärken (Fuest und Pisani-Ferry 2019 sowie Dorn 2024). Eine engere Zusammenarbeit hätte dabei das Potenzial, nicht nur die militärische Souveränität Europas zu erhöhen, sondern auch wesentlich größere Impulse für F&E-Projekte zu setzen.

5.3 Innovative Gründungen stärken

Das Wachstumspotenzial der deutschen Wirtschaft beruht vor allem auf ihrer Innovationsfähigkeit. Doch während der jüngsten Technologiesprünge (beispielsweise bei digitalen Plattformen, KI) – hat Deutschland den Anschluss an die Spitze verloren. Im internationalen Vergleich bleibt die deutsche Wirtschaft im Segment der wissensintensiven Dienstleistungen und Spitzentechnologien lediglich Mittelmaß. Länder wie die Vereinigten Staaten, Schweden und Israel kommen hier nicht nur auf höhere Wertschöpfungsanteile, sie erzielten auch überdurchschnittliche Wachstumsraten (Schiersch und Gulden 2024).

Zur Hervorbringung bahnbrechender Innovationen ist eine einseitige Fokussierung auf etablierte Industrien nicht zielführend. Stattdessen bedarf es einer Stärkung innovativer Gründungen, denn der Markteintritt neuer Unternehmen ist ein wichtiger Treiber des Produktivitätswachstums (Valliere und Peterson 2009 sowie Foster et al. 2008). Innovative Gründungen fördern die Verbreitung von Innovationen und die Erschließung neuer Märkte. Indem sie zu einer Intensivierung des Wettbewerbs beitragen, können sie auch etablierte Unternehmen zu Produktivitätssteigerungen anregen (Bersch et al. 2021, Czarnitzki et al. 2008 sowie Audretsch 2024).

In Deutschland fällt die Gründungsneigung im internationalen Vergleich jedoch gering aus (GEM 2024). Potenzielle Gründer*innen fürchten vor allem die fehlende soziale Absicherung und die mangelnde Arbeitsplatzsicherheit, bürokratische Hürden und Kapitalmangel (KfW 2024). Obwohl viele staatliche Programme Gründungen fördern, gilt die Existenzgründung als wenig attraktive Alternative zur abhängigen Beschäftigung (Wölfl 2021, Fairlie et al. 2011 sowie Fairlie und Chatterji 2013).

Scheitern ist für Gründer*innen nichts Ungewöhnliches. Doch in Deutschland stehen ihnen nach einem unternehmerischen Misserfolg finanzielle und gesellschaftliche Hürden im Weg. Scheitern ist in Deutschland stark stigmatisiert (Wölfl 2021). Damit mehr Menschen den Schritt in die Selbstständigkeit wagen, ist eine Gründungskultur notwendig: Es gilt mutige Entscheidungen und Risikobereitschaft zu honorieren und konstruktiv mit Misserfolgen umzugehen (Röhl 2016). Der Ausbau unternehmerischer Bildung an Schulen und Hochschulen kann ein erster Schritt in diese Richtung sein (Falck und Fichtl 2013, Tumasjan et al. 2022 sowie Fairlie et al. 2015).

Eine weitere Herausforderung für Gründer*innen insbesondere im Hightech-Bereich ist der Zugang zu geeigneten Finanzierungsformen in der Früh- und Wachstumsphase. Der deutsche Wagniskapitalmarkt ist schwach ausgeprägt. Nur etwa 19 Prozent der Startups nutzen Wagniskapital. Staatliche Fördermittel liegen mit rund 49 Prozent deutlich vorne (BDS 2024). Eine staatliche Förderung kann in der Frühphase einer Gründung durchaus sinnvoll sein, um Marktunvollkommenheiten auszugleichen. Mit fortschreitender Entwicklung sollten jedoch zunehmend private Investoren die Finanzierung übernehmen, da sie näher am Markt sind. Sie können Risiken und Potenziale besser einschätzen als der Staat (vgl. Kerr et al. 2014).

Weik et al. (2024) zeigen in empirischen Untersuchungen, dass ungünstige Finanzierungsbedingungen im Gründungsland dazu führen können, dass Startups ins Ausland wechseln, um dortiges Wagniskapital anzuziehen. Um ihnen bessere Wachstumschancen in Deutschland zu bieten, bedarf es attraktiverer Rahmenbedingungen für private Investitionen, einschließlich steuerlicher Reformen mit Blick auf Mitarbeiterbeteiligungen, Exit-Reinvestitionen und Fondstrukturen. Ebenso wichtig ist die bessere Einbindung von institutionellen Investoren und die Erleichterung von Börsengängen, beispielsweise auf dem Weg über vereinfachte Prospektgenehmigungen oder niedrigere Nennwerte (vgl. Drüssler et al. 2025).

5.4 Komplementaritäten besser nutzen

Mit der fortschreitenden Digitalisierung steigt die Bedeutung einer hohen Innovationsgeschwindigkeit. Angesichts immer kürzerer Produktzyklen und sich wandelnder Geschäftsmodelle sind Unternehmen zunehmend gefordert, sich schnell anzupassen, um auf dem Markt bestehen zu können. Ein vielversprechender Ansatz ist der Aufbau von Kooperationen (Aschhoff und Schmidt 2008). Durch die Zusammenarbeit von etablierten Unternehmen, innovativen Gründungen und Forschungseinrichtungen lassen sich die Komplementaritäten der verschiedenen Stakeholder nutzen. Während etablierte Unternehmen wertvolles Wissen in ihrer Branche und ihrem Fachgebiet besitzen, Marktzugang haben und in der Regel über größere Kapitalreserven verfügen (Löher et al. 2017 sowie Schönenberger 2024), sind Startups vergleichsweise agiler und damit oft besser in der Lage, Innovationsmöglichkeiten schnell aufzugreifen oder neue Geschäftsmodelle zu erproben (Czarnitzki et al. 2010 sowie Engels und Röhl 2019). Hochschulen wiederum verfügen über eine spezialisierte (Labor-)Infrastruktur, aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse und hochqualifiziertes Personal. Die Literatur zu Clustern hat gezeigt, dass die Vernetzung verschiedener Innovationsakteure den Fluss von Informationen und Knowhow begünstigt und dass Netzwerkteilnehmer eher in der Lage sind, auf technische Neuerungen zu reagieren (Saxenian 1996).

Gerade bei der Verfolgung ambitionierter F&E-Projekte können gemeinschaftliche Ansätze vorteilhalft sein, da sie es den Stakeholdern ermöglichen, finanzielle und technologische Lasten und Risiken zu teilen. Beispielsweise sind im KI-Bereich enorme Rechenkapazitäten für die Verarbeitung großer Datenmengen erforderlich. Diese Kapazitäten aufzubauen, ist von einzelnen Unternehmen allein oft kaum zu bewältigen. Im Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD (2025, S. 68) ist daher unter anderem vorgesehen, Cluster an den Standorten von Rechenzentren zu fördern, um eine gemeinsame Nutzung dieser Infrastruktur zu ermöglichen.

Darüber hinaus besteht in Clustern eine erhöhte Personalmobilität, was den Zugang zu qualifizierten Fachkräften erleichtern kann. Während Startups von den Ressourcen und der Marktkenntnis etablierter Unternehmen profitieren und so ihre Produkte und Dienstleistungen schneller skalieren können, nutzen größere Unternehmen die spezialisierten Lösungen und Technologien ihrer kleineren Partner, um ihre Innovationsprozesse voranzutreiben (BDI und IfM 2018). Deutschland fördert die gemeinschaftliche F&E, indem viele Programme ausdrücklich auf Verbundprojekte oder Konsortien ausgerichtet sind. Beispiele hierfür sind Programme wie das Zentrale Innovationsprogramm Mittelstand (ZIM-KOOP), KMU-innovativ und Clusters4Future, welche die Zusammenarbeit verschiedener Akteure systematisch unterstützen.

Verglichen mit anderen Ländern sind in Deutschland F&E-Kooperationen trotz ihrer Vorteile wenig ausgeprägt. Nur 20 Prozent der innovationsaktiven Unternehmen beteiligen sich an gemeinschaftlichen Innovationsaktivitäten; dies entspricht dem viertniedrigsten Anteil unter den OECD-Mitgliedstaaten (OECD 2022). Bereits die Identifizierung passender Partner kann herausfordernd sein. Oft scheitern Kooperationen an den unterschiedlichen Unternehmenskulturen der jeweiligen Stakeholder (Engels und Röhl 2019).

Auch rechtliche Rahmenbedingungen hemmen kooperative Projekte. Kartellrechtliche Bedenken und Sorgen um das geistige Eigentum erschweren die Zusammenarbeit. So unterliegt der Informationsaustausch zur Einführung von Produkten oder Technologien engen rechtlichen Grenzen. Um einen Konflikt mit dem Wettbewerbsrecht zu vermeiden, nutzen manche Unternehmen durchaus vorhandene Spielräume nicht aus oder müssen Verzögerungen in Kauf nehmen, weil sie sich erst beraten und ihr Vorhaben behördlich prüfen lassen müssen (Weber und Süssenguth 2024). Rechtliche Reformen auf diesem Gebiet sind nicht einfach; sie müssen den Tradeoff zwischen der Erleichterung von Kooperationen und der Sicherstellung des Schutzes vor Kartellbildung berücksichtigen.

Abgesehen davon kann eine stärkere Würdigung des Werts des eingebrachten geistigen Eigentums in öffentlich geförderten Kooperationen Technologieführer verstärkt zur Zusammenarbeit bewegen. Angesichts der Tatsache, dass es zunehmend das Ausland ist, das die Technologiegrenzen beispielsweise im Zusammenhang mit KI oder Elektromobilität weiter nach außen verschiebt, gewinnen auch internationale F&E-Kooperationen an Bedeutung. Anreize für Gemeinschaftsunternehmen oder strategische Partnerschaften könnten dazu beitragen, Spillovers von Wissen nach Deutschland zu fördern und Innovationspotenziale zu erschließen.

5.5 Reallabore für eine effektive Regulierung

Innovationen können ganze Märkte verändern. Oft stoßen sie dabei an die Grenzen des bestehenden Rechtsrahmens, was ihre Weiterentwicklung hemmt, das Vertrauen von Investoren schwächt und sie sogar scheitern lassen kann (Kert et al. 2022). Die Regulierungsbehörden stehen ihrerseits vor der Herausforderung, ihren Schutzpflichten gegenüber Bürger*innen und Umwelt nachzukommen, ohne aber die Auswirkungen von Innovationen stets im Voraus genau abschätzen zu können.

Sogenannte Reallabore bieten hier einen Lösungsansatz: Sie schaffen einen Raum, in dem Unternehmen, Wissenschaft, Behörden und Zivilgesellschaft Innovationen unter realen Bedingungen testen können. Als regulatorisches Instrument ermöglichen Reallabore die befristete und behördlich beaufsichtigte Erprobung neuer Produkte und Dienstleistungen im praktischen Einsatz – auch dann, wenn noch keine klare gesetzliche Regelung besteht oder rechtliche Unsicherheiten vorliegen. Im Idealfall entfalten sie einen doppelten Nutzen: Zum einen liefern sie neue Erkenntnisse für den Entwicklungsprozess, zum anderen ermöglichen sie es, den Rechtsrahmen so weiterzuentwickeln, dass Gesetze und Verordnungen mit den Neuerungen Schritt halten und Innovationspotenziale freisetzen können.

Die Dateninfrastruktur in Deutschland gilt im internationalen Vergleich als veraltet. Verfügbarkeit, Umfang und Verknüpfung von Daten sind häufig unzureichend und komplex, was Forschung und Innovation erheblich einschränkt (SVR 2023). Hier bieten Reallabore eine Chance, neue gesetzliche Regelungen zur Datennutzung zu erproben und sie damit praktikabler und innovationsfreundlicher zu gestalten. Niedrigschwellige Zugangskriterien und ein gesicherter Erkenntnistransfer an Politik und Verwaltung sind dabei zentrale Bausteine für einen effektiven Einsatz dieses Politikinstruments (Kert et al. 2022 und Bertschek et al. 2023).

Die Bundesregierung hat im Mai 2025 den Reallabore-Gesetzentwurf der Vorgängerregierung in den Bundestag eingebracht. Neben einfacheren Genehmigungsverfahren für Reallabore soll das Gesetz auch einen besseren Wissenstransfer sicherstellen. Zudem haben CDU, CSU und SPD (2025, S. 70) in ihrem Koalitionsvertrag eine weitere Stärkung von Experimentierklauseln und Reallaboren angekündigt.