Volume 13, Issue 4

The contributions presented in this special issue bring to light the complexity of fiscal decentralization and consequently the need for a better understanding of the dynamics of fiscal federalism. This is precisely what that paper attempts to do by first reviewing briefly the standard arguments in favour of decentralization as well as the arguments against it. What is most missing, however, in these standards arguments is a reflection on the dynamics of fiscal federalism and, more generally, on the dynamics of fiscal systems. A large part of the paper is therefore devoted to the identification of the main forces governing such dynamics. A parallel with the market processes helps us to single out features which are shared by both process: the use of local knowledge, the possibility of comparing different products, and more generally, the incentive to discover new paths. Surely, it is more costly to citizens to change the fiscal regime than it is to change goods or services; but precisely, decentralization should reduce these costs hence accelerate the discovery process. Hence, because of the dynamics to which it gives birth, fiscal decentralization appears desirable even if its benefits might arise only after some learning process takes place and even if some fiscal incoherency might prevail during that process.Les contributions présentées dans ce numéro spécial mettent en lumière la complexité de la décent- ralisation du système fiscal et donc la nécessité pour une meilleure compréhension de la dynamique du fédéralisme fiscal. C’est précisément ce que cet article essaie de faire dans un premier temps en passant en revue brièvement les arguments standards en faveur de la décentralisation aussi bien que les arguments opposés. Ce qui manque le plus, cependant, dans ces arguments standards, c’est une réflexion sur la dynamique du fédéralisme fiscal et plus généralement sur la dynamique des systèmes fiscaux. Une grande partie de l’article est ainsi consacrée à l’identification des principales forces qui gouvernent une telle dynamique. Un parallèle avec le processus de marché nous aide à établir des modèles partagés par ces processus : l’utilisation de la connaissance locale, la possibilité de comparer différents produits et plus généralement, le stimulant de la découverte de nouveaux sentiers. Evidemment, il est plus coûteux pour les citoyens de changer de régime fiscal que de changer de bien ou de service ; mais précisément, la décentralisation devrait réduire ces coûts en accélérant le processus de découverte. Désormais, grâce à la dynamique à laquelle elle donne naissance, la décentralisation fiscale apparaît désirable même si les bénéfices peuvent ne venir qu’à la suite de processus d’apprentissage et même si quelques incohérences fiscales subsistent durant ce processus.

The Index of Fiscal Decentralisation (IFD) could be a very helpful quantitative instrument while radical changes in European organisation are just now coming. The IFD permits a comparison between fifteen European countries (including Switzerland). It is based on five variables indicative of the respective weights of central and local governments: how is allocated the total amount of fiscal revenues and spending, which level has the power to determine the tax base, the tax rates and types of taxation, as well as the way they are used, what is the possibility for taxpayers to control and to take legal proceedings at different levels?The results make clear that in most of the European countries (except Switzerland) the fiscal centralisation is high, and that there is wide deviation of the index. So the prospect of a fiscal harmonisation seems to be very weak in the short term. The paper leads to the concept of “fiscal coherence”: the worst situation is that of taxation designed and collected at one level, and of spending at another one. Hence actors in the fiscal system are irresponsible and taxpayers powerless.L’indice de décentralisation fiscale est un instrument de mesure particulièrement appréciable au moment où un changement radical intervient dans l’organisation de l’Europe. Il permet de comparer quinze pays européens (dont la Suisse). Il est construit à partir de cinq variables significatives des poids respectifs des administrations centrales et locales : comment se répartit la masse des recettes et des dépenses, qui détient le pouvoir de décision sur les assiettes, les taux et les modalités des prélèvements et l’usage qui en est fait, quelles sont les possibilités de contrôle et de recours des contribuables aux différents niveaux ? Les résultats font apparaître un niveau plutôt élevé de centralisation dans la plupart des pays (la Suisse étant la seule exception notable), et une forte dispersion de l’indice.Les perspectives d’une harmonisation fiscale semblent donc très réduites à court terme. L’étude débouche sur le concept de « cohérence fiscale » : la pire des situations est celle où les prélèvem- ents sont décidés à un niveau, et les dépenses à un autre ; les acteurs de la fiscalité sont alors irresponsables et les contribuables impuissants.

In this article, German federalism is analyzed through its implications for public spending and for public revenue. The structure of government spending and taxation has evolved in the direction of greater centralisation. This tendency reveals itself (1) in the constitutional changes with regard to taxation, (2) the major territorial reforms and (3) in the increased influence of the federal state on the public spending of inferior levels of government. The evening out between authorities is too egalitarian and the effects on economic development are nefarious. In contrast to a unitary system with a powerful central government, this cooperative federation suffers from a drawback, namely, that the federal state can often not make decisions without the agreement of member states. The consequence is that some reforms are hindered. It is in this way that the need of a fiscal competition between member states in order to better economic policy in Germany makes it felt.Dans cet article, le fédéralisme allemand est analysé à travers ses implications pour les dépenses publiques et pour les recettes publiques. L’évolution des compétences en matière d’imposition et de dépenses indique une tendance à la centralisation. Celle-ci apparaît (1) dans les changements constitutionnels relatifs aux impôts, (2) dans les grandes réformes territoriales, et (3) dans l’augmentation de l’influence de l’État fédéral sur les dépenses publiques des autres niveaux gouvernementaux. La péréquation entre les collectivités est trop égalitaire et les effets sur le développement économique sont néfastes. Comparé à un système unitaire avec un puissant gouvernement central, ce fédéralisme coopératif a le désavantage d’un État fédéral qui ne peut pas souvent prendre une décision sans l’accord des états fédérés. Par conséquent, quelques réformes sont bloquées. C’est ainsi que se fait sentir un besoin de concurrence fiscale entre les fédérés afin d’améliorer a politique économique en Allemagne.

The Scandinavian countries of Denmark, Norway, and Sweden are similar in many respects, not least with regards to the basic administrative set-up: a non-federal task-related division between state, counties and municipalities. In all three countries, counties and municipalities raise a large share of their own revenue, which is then supplemented by government grants. In addition, central government redistributes large amounts of locally collected revenue between the municipalities and the counties respectively, severely hampering local budgetary autonomy. Tax matters are generally centralised, although local governments to a varying degree play a role in the collection of taxes as well as in the setting of local tax rates (usually on personal income and property). In Denmark, Norway, and Sweden alike, the administrative set-up has not been able to prevent a massive increase in local public expenditure in the latter part of the 20th century.Les pays scandinaves, Danemark, Norvège et Suède présentent des similitudes sur beaucoup de points et notamment sur le plan de l’organisation de la base administrative : une division sans relation utilitaire fédérale entre l’Etat, les régions et les municipalités. Dans ces trois pays, les régions et les municipalités lèvent une large part de leurs propres revenus qui sont alors augmentés par les subventions du gouvernement.De plus, le gouvernement central redistribue de larges sommes de revenus collectés localement entre les municipalités et les régions respectivement, ce qui gêne sérieusement l’autonomie budgétaire locale. Les questions fiscales sont généralement centralisées, bien que les gouvernements locaux, à des degrés divers, jouent un rôle dans la collecte des impôts aussi bien que dans la fixation des taux d’impositions locales (habituellement sur les revenus et la propriété). Au Danemark et en Norvège tout comme en Suède, l’organisation administrative n’a pas été capable de prévenir une augmentation massive des dépenses publiques locales dans les dernières années du 20ème siècle.

Switzerland provides a potential laboratory for testing various hypotheses connected with tax competition because of its extremely decentralized fiscal system. Twenty-six cantons (some of them extremely small) have retained the ultimate power of deciding tax questions, and hence not only to limit the Federal level of the State to about 1/3 of total public expenditure, but also to retain absolute power to set their own levels of taxation. Furthermore, citizens can launch referenda on tax issues at any level of government.Fiscal competition between cantons should therefore be easy to spot, resulting in lower tax cantons enjoying higher economic growth (the “classical” hypothesis), or in a “race to the bottom” with lower tax cantons offering a lower level of public services (the “harmful competition” hypothesis). In fact, neither of these hypotheses is confirmed. This leads the author to suggest a third hypothesis based on public choice theory (politicians in high-income cantons are led to raise high taxes). The author suggests that the classical and the public choice hypotheses cancel each other out, leaving a mixed picture. The article ends with some reflexions on the implications of the Swiss experience for fiscal harmonization at a European level.La Suisse offre un véritable laboratoire pour tester plusieurs hypothèses de concurrence fiscale en raison de son système fiscal extrêmement décentralisé. Vingt six cantons (dont quelques uns très petits) ont conservé le pouvoir suprême de décider les questions fiscales et, donc, non seulement de limiter le niveau fédéral de l’Etat à 1/3 des dépenses publiques totales, mais aussi de conserver le pouvoir absolu pour fixer leurs propres niveaux de taxation. De plus, les habitants peuvent lancer des référendums en matière fiscale à tout niveau du gouvernement.La concurrence fiscale entre les cantons devrait être par conséquent plus facile à repérer, les cantons les moins imposés ayant une croissance économique supérieure (hypothèse classique), ou en un « nivellement par le bas » face aux cantons les moins imposés offrant un niveau inférieur de services publics (hypothèse de “concurrence néfaste”). En fait, aucune de ces hypothèses n’est confirmée. Cela conduit l’auteur à suggérer une troisième hypothèse basée sur la théorie des décisions publiques (les politiciens des cantons à revenus élevés sont conduits à lever des impôts élevés). L’auteur suggère que les hypothèses classiques et celles des décisions publiques se neutralisent l’une l’autre, laissant place à un modèle mixte. L’article se termine par quelques réflexions quant aux implications de l’expérience Suisse pour une harmonisation fiscale au niveau européen.

The paper illustrates the evolution of the territorial system of government in Italy. A traditionally centralized state is turning into a quasifederation. The reasons underpinning this transformation are the growing insatisfaction with the inefficiency of the central government, the quest for autonomy by the fastest growing regions and the opposition by the latter to the interterritorial redistribution of resources made by the central government with the use of nontransparent and inefficient instruments.A substantial degree of subnational tax autonomy has been reintroduced. The powers of subnational governments have been expanded. The main impact on decentralization derives, however, from the direct, popular, election of mayors and of presidents of regional and provincial governments.The transformation is far from complete. The central government is still reluctant to relinquishing its powers. The increased local tax autonomy did not yet introduce substantial tax competition. More precisely, tax rates were not reduced, but rather increased, due to the fiscal stringency of the whole public sector.L’article illustre l’évolution du système territorial de gouvernement en Italie. Un Etat traditionnellement centralisé est en train de devenir quasi-fédéral. Les raisons fondamentales de cette transformation sont l’insatisfaction croissante vis-à-vis de l’inefficacité du gouvernement central, la quête de plus d’autonomie de la part des régions à croissance rapide et l’opposition de ces dernières à la redistribution interterritoriale des ressources qu’opère le gouvernement central en utilisant des instruments opaques et inefficaces.Un degré substantiel d’autonomie fiscale subnationale a été réintroduit. Les pouvoirs des gouvernements subnationaux ont été étendus. L’impact principal de la décentralisation provient, cependant, de l’élection, directe et populaire, des maires et des présidents de gouvernements régionaux et provinciaux.La transformation est loin d’être complète. Le gouvernement central reste réticent à abandonner ses pouvoirs. L’autonomie croissante des impôts locaux n’a pas introduit pour le moment de concurrence fiscale. Plus précisément, les taux d’imposition n’ont pas été réduits, mais plutôt augmentés, en raison de la rigueur budgétaire de l’ensemble du secteur public.

The main characteristic of the French local tax system undoubtedly resides in a convoluted structure which impedes any progress in the development of tax competition between local authorities. On the contrary, recent legislative evolutions make obvious a trend of recentralization of the French local finance system illustrated by the fact the State is presently the first tax contributor to the local authorities’ budgets. As a result, it becomes blatant that any new competence transfer to the local authorities without setting up an explicit financing scheme for these transfers will put an end to the local authorities’ autonomy.L’ensemble du système fiscal local français est caractérisé par une structure complexe peu propice au développement de la concurrence fiscale entre collectivités locales. Bien au contraire, les évolutions récentes témoignent d’un phénomène de recentralisation des finances locales françaises par lequel l’Etat devient le premier contributeur à la fiscalité des collectivités locales. Au total, il semble évident que tout accroissement de transfert de compétences non accompagné d’une remise à plat du système fiscal local français ne peut conduire à terme qu’à la fin de l’autonomie des collectivités locales.

This article points to the highly centralized nature of the British tax system. A first section shows how all tax law derives from Parliament, the “onlie begetter” of legally enforceable instruments. It is suggested that this system is not democratically accountable at sub-national levels of government. Reforms of the Thatcher era have resulted in the privatization of many public services, leading to the stabilization of State expenditure as a proportion of GDP. However, at the same time, both tax revenue and expenditure have become increasingly centralized. Public service tasks are determined and financed by central government, and local government is for the most part merely the agent through which government policy is realized. The creation of the Scottish and Welsh Assemblies does not alter this overall assessment. Given the high level of centralization, taxes are uniform throughout the country and there is no scope for meaningful regional fiscal competition. Since regional economic development in Britain is notoriously uneven, the author notes that fiscal uniformity does not lead to economic convergence. A final section is devoted to showing why this is not surprising and why fiscal harmonisation at a European level would be a source of growing, not reduced, disparities.Cet article met l’accent sur la nature hautement centralisée du système fiscal britannique. Une première section montre comment toutes les lois fiscales proviennent du Parlement, la “source unique” des instruments légaux exécutoires. Nous considérons que ce système n’est pas démocrat- iquement defendable aux niveaux subnationaux de gouvernement. Les réformes de l’ère Thatcher ont conduit à une privatisation de beaucoup de services publics, entrainant une stabilisation des dépenses de l’Etat en pourcentage du PIB. Cependant, dans le meme temps, à la fois les recettes fiscales et les dépenses sont devenues de plus en plus centralisées. Les taches du service public sont définies et financées par le gouvernement central et le gouvernement local est dans la majeure partie des cas l’agent à travers lequel la politique du gouvernement s’exerce. La creation des Assemblées Ecossaises et galloises ne modifie pas cette evaluation d’ensemble. Etant donné le niveau élevé de centralisation, les impôts sont uniformes à travers le pays et il n’y a pas de possibilité pour une concurrence fiscale régionale significative. Alors que le développement économique regional en Grande Bretagne est notoirement inégal, l’auteur remarque que l’uniformité fiscale ne conduit pas à uneconvergence économique. Une section finale est consacrée à montrer pourquoi cela n’est en rien surprenant et pourquoi l’harmonisation fiscale à un niveau européen serait une source de disparités croissantes, et non décroissantes.

The main problem of the Spanish local finance system derives from the existence of two opposite models: LOFCA model versus Floral system. As a result of this opposition, the Spanish system has moved some distance away from the theoretical principles of sound fiscal federalism. The analysis carried out in the article points out clearly the need to improve the fiscal mechanisms of responsibility and financial autonomy and to introduce a system of interjurisdictional responsibility which should palliate the defects detected in the actual system in order to maximise the political and economic advantages of an authentic fiscal decentralisation.Le problème majeur du système espagnol de finances locales réside dans l’existence de deux modèles opposés: le modèle LOFCA et le système Floral. En raison de cette opposition, le système espagnol s’est considérablement écarté des principes affirmés par la théorie d’un authentique fédéralisme fiscal. L’analyse conduite dans l’article met en évidence la nécessité d’améliorer les mécanismes fiscaux de responsabilité et d’autonomie financière des collectivités locales espagnoles en introduisant un système de responsabilité inter-juridictionnelle capable d’éliminer les incohérences du système ; ce qui permettra de tirer pleinement partie des avantages politiques et économiques inhérents à la décentralisation fiscale.