Frankreichs langer Rückzug aus der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU

1 Einleitung

im Herbst 2020 stritten der französische Präsident und die deutsche Verteidigungsministerin öffentlich über die Bedeutung der ‚Strategischen Autonomie‘ als Leitkonzept der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP).^[1] Das war nicht allein „toxische Wortklauberei.“ Dahinter stehen auch einige wichtige und ungelöste Probleme dieser Politik, die Gegenstand der folgenden Untersuchung sind. Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der EU, angesiedelt unter dem Dach der GASP, leidet seit Jahren darunter, dass sich im sicherheits- und verteidigungspolitischen Krisenmanagement die Wege Frankreichs und der Mehrheit der übrigen Mitgliedsländer voneinander trennen.^[2] Diese Entwicklung begann nach den ersten großen und noch gemeinsamen sicherheits- und verteidigungspolitischen Militärmissionen in Europa und Afrika, als zunehmende Differenzen über Ziele und Mittel sichtbar wurden. Sie hat sich über die Jahre verschlimmert. Daher stellt sich die Frage, was die Folgen für die Weiterführung der GSVP sind und was die Bundesrepublik dagegen unternehmen kann. Diese Fragen drängen Deutschland in besonderer Weise, weil es aufgrund seiner geopolitischen und ökonomischen Position in Europa noch mehr als andere Länder daran interessiert sein muss, die Strukturen gemeinschaftlicher Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu erhalten und zu verbessern.

Die folgende Analyse greift diese Fragen aus einem ungewohnten Blickwinkel auf. Sie sucht nach Antworten zunächst in Afrika, dem geografischen Schwerpunkt der GSVP-Missionen und des französischen Interesses. Vor dem Hintergrund dieser Ergebnisse wendet sie sich dem euro-atlantischen Kontext der GSVP zu und fragt, welche weiteren Optionen sich dort für eine GSVP ergeben könnten. Dabei geht es vorwiegend um die militärischen Missionen der GSVP.

Für die Verteidigung ihrer Länder gegen bewaffnete Angriffe kooperieren die meisten EU-Mitgliedsstaaten zwar im Format der NATO, für sicherheitspolitische Herausforderungen anderer Art – insbesondere auf dem Gebiet des Krisenmanagements – können sie das aber auch im Format einer Gemeinschaftspolitik tun, eben der GSVP. Diese wichtige Komponente der europäischen Integrationspolitik wurde 1999 ins Leben gerufen, 2003 startete ihre erste Mission. In diesem Feld können die Mitgliedstaaten außerdem das Format der Vereinten Nationen (VN) und das der NATO nutzen.^[3]

Um über die Zukunft der GSVP Klarheit zu gewinnen, sollen zunächst vier Fragen gestellt werden: Worin besteht die GSVP im Jahr 2020? Wo liegen die geografischen Schwerpunkte ihres Handelns? Wer sind ihre Hauptakteure? Und worin besteht ihre Hauptdynamik?

2 Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU

Die GSVP besteht grob gesagt aus zwei Teilen: ihren Regeln und Brüsseler Institutionen und ihren operativen Missionen in Europa, im Mittlerem Osten und in Afrika. Bezüglich der Regeln und Institutionen muss man wissen, dass sie die einzige EU-Struktur bieten, in der die Mitgliedstaaten in einem gleichberechtigten Verfahren gemeinschaftliche sicherheits- und verteidigungspolitische Maßnahmen beschließen und durchführen können. Damit dient die GSVP einem vitalen Interesse vieler EU-Mitgliedstaaten, aber am meisten vielleicht dem Interesse Deutschlands.^[4] Allerdings kann die GSVP nur aufgrund einer einstimmigen Entscheidung des EU-Ministerrates gestartet werden (EU-Vertrag Art.42[4]). Wie entscheidend diese Regelung für die Anwendung und damit die Zukunft der GSVP ist, wird weiter unten genauer angesprochen, wenn es um die Bedingungen geht, unter denen Frankreich an ihr teilnimmt. Die oft genannte Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (SSZ, nach EU-Vertrag Art.42[6] und 46 und Protokoll Nr.10) ist vertraglich zwar auch Teil der GSVP, aber nicht Gegenstand dieser Untersuchung. Sie ist de facto nur als ein EU-Vertragsrahmen zur gemeinschaftlich unterstützten industriepolitischen Zusammenarbeit im Rüstungssektor eingerichtet worden.^[5]

Nach ihrer ersten Mission im Jahr 2003 unternahm die GSVP bis 2008 noch 21 weitere, davon je 8 in Europa und in Afrika. In Europa und im Nahen Osten liefen in 2019 von den alten Missionen noch sieben. Neue wurden dort seit dem Ende der Jugoslawienkriege 2008 mit Ausnahme von der Operation Sophia nicht mehr begonnen. Auch die russischen Provokationen und Aggressionen in Osteuropa seit 2008 änderten daran nichts.

3 Frankreich und die Schwerpunktverlagerung nach Afrika

In diesem Kontext erfolgte eine noch stärkere Hinwendung der GSVP nach Afrika. Seit 10 Jahren sind operative Missionen der GSVP nur noch dort oder mit Bezug zu Afrika neu aufgelegt worden.^[6] Gegenwärtig laufen in Afrika sieben zivile und militärische Missionen zur sicherheitspolitischen Kapazitätsstärkung. Lediglich eine – Mission Atalanta – hat eine militärische Dimension mit der Befugnis, auch Gewalt einzusetzen. Frankreich war schon ab 2003 die treibende Kraft dafür, dass der zweite Schwerpunkt der GSVP auf diesem Kontinent entstand. Es initiierte fast alle gemeinsamen Missionen, schlug ihre militärisch-exekutiven Aufgaben vor und stellte die größten Kontingente. Die Missionen –zunächst militärisch, robust und großdimensioniert – fanden fast alle in ehemaligen französischen Kolonien statt sowie im sonstigen frankofonen Afrika. Schwerpunkte waren Kongo, Tschad und Zentralafrika.^[7] Seit 2009 allerdings wollten die meisten europäischen Mitgliedsstaaten nur noch GSVP-Missionen akzeptieren, die sich auf Kapazitätsstärkung – institutionell und auch im Sicherheitsbereich – beschränkten und die vom Kräfteansatz her bescheidener ausfallen würden. Für Aufgaben größerer Dimension und Konfliktintensität bevorzugten sie die Eingliederung ins VN-Peacekeeping oder in die NATO. Frankreich reagierte in der GSVP mit einer starken Verringerung seiner Beteiligung und mit einer Rückbesinnung auf national geführte Militärmissionen in Afrika, gegebenenfalls in selbstgewählter Koalition, auch unter VN-Flagge.

Das Festhalten Frankreichs an militärischen Missionen in Afrika hat unterschiedliche Gründe:

• Zum einen ziehen die französischen Staats- und Militäreliten aus diesen Militäreinsätzen einen internationalen Statusgewinn. Sie stehen zudem auf dem Sockel der kolonialen Vergangenheit im frankofonen Teil Afrikas, wo das Französische weiterhin als Sprache der Eliten und als Amtssprache dient. Frankreich unterhält weiterhin Militärstützpunkte in west- und ostafrikanischen Ländern. Es pflegt freundschaftliche Beziehungen zu den meisten Regierungen und ist durch militärische Beistandsvereinbarungen an sie gebunden. Und es gibt vielfältige Verbindungen wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Art Frankreichs zu diesen Ländern.^[8]

• Zum zweiten bleibt Afrika absehbar sehr instabil. Seine Sicherheitsprobleme sind hauptsächlich verursacht durch innerstaatliche, vielfach interethnische Kämpfe um die Kontrolle des Staates und der nationalen Ressourcen, verschärft durch den hohen demografischen Druck bei unzureichendem Wirtschaftswachstum. Vor allem im frankofonen Westafrika werden diese Konflikte zunehmend durch islamistische Kräfte ausgenutzt, die im Zeichen al-Qaidas oder des Islamischen Staats in sie eingreifen. Zu ihrer Zurückdrängung findet die französische Regierung zusammen mit den dortigen Machthabern vielfach kein anderes Mittel als den Einsatz des Militärs.

Die anderen Mitgliedsstaaten der EU fühlen keine traditionelle Verbindung zum frankofonen und subsaharischen Afrika. Auch sind sie zurückhaltender, was den Einsatz militärischer Gewalt betrifft. Allerdings suchen auch diese Regierungen nach Mitteln zur Stabilisierung Nord- und Westafrikas. Insofern dürfte Afrika auf absehbare Zeit ein Schwerpunkt von Krisenmanagement-Operationen – und damit auch Hauptgegenstand – der GSVP bleiben. Dies gilt umso mehr, als die meisten EU-Mitgliedstaaten die GSVP nicht nutzen wollen, um der russischen Bedrohung in Osteuropa zu begegnen. Im Nahen Osten bevorzugen sie, nicht alleine, sondern als Partner der USA aufzutreten.^[9] Afrikas Entwicklungen dürften daher prägend für die GSVP bleiben. Die Frage ist nur, wie sich die GSVP angesichts der Divergenzen zwischen Frankreich und den anderen GSVP-Mitgliedern entwickeln wird. Wird sich die Haltung Frankreichs wesentlich ändern?

Afrikanische MINUSMA Soldaten, die an einer Militärparade in Paris aus Anlass des 14. Juli teilnehmen

4 Die besondere Bedeutung Frankreichs für die GSVP

Eine erfolgreiche GSVP setzt voraus, dass die größeren Staaten innerhalb der EU (Frankreich, Deutschland, Italien, Spanien, Polen) bereit sind, die Divergenzen bezüglich ihrer Ziele und Strategien zurückzustellen und die in ihren ersten Missionen erprobten gemeinschaftlichen Entscheidungs- und Führungsverfahren weiter zu entwickeln. Besser wäre es auch, wenn sie bezüglich ihrer militärischen Kapazitäten und ihrer Handlungsfähigkeit Frankreich näherkommen würden. Derzeit ist dieser Abstand zu groß:

• Nur Frankreich besitzt die verfassungsmäßigen (Semi-Präsidentialismus) und institutionellen Fähigkeiten, um autonom eine eigene sicherheitspolitische Strategie zu entwickeln, Krisensituationen selbständig zu bewerten, kurzfristig Entscheidungen zu fällen und militärische Einsätze zu starten.

• Frankreichs selbstbestimmte Stellung als Nuklearmacht und das Vorhandensein eines bestens geschulten und ausgerüsteten Berufsmilitärs, das in französischen und überseeischen, vor allem in den afrikanischen Garnisonen, auf Abruf bereitsteht, findet innerhalb der EU keine Parallele.

Beide Faktoren erlauben Frankreich im Vergleich zu anderen EU-Mitgliedstaaten ein unvergleichlich rascheres Entscheiden und Ausführen militärischer Einsätze. Dieser Effizienzvorteil gilt übrigens auch im Vergleich zu den langsameren Verfahren der französischen Entwicklungshilfe, die im Krisenmanagement eigentlich die militärischen Aktionen flankieren soll. Was im Wirken nach außen als Handlungsfähigkeit zur Geltung kommt, das sind im staatlichen französischen Selbstverständnis gleichzeitig unverzichtbare Komponenten der nationalen sicherheitspolitischen Identität. Diese sollen auch im Wandel der vielen anderen Rahmenbedingungen der Sicherheitspolitik Bestand haben.

Dieses politische und militärische Auftreten verschafft den Staats- und Militäreliten Frankreichs bedeutende internationale Statusgewinne^[10]. Dazu gehören die Unterstützung durch viele afrikanische Staaten in den VN und anderen internationalen Gremien, aber auch der Respekt vieler anderer Regierungen, selbst von Großmächten.^[11] Dieser Respekt gilt den militärischen Handlungsfähigkeiten Frankreichs, verstanden als die Fähigkeit, auf strategische Herausforderungen zu reagieren, die entsprechenden Entscheidungen zu treffen und diese auch durchzuhalten. Damit geht auch der tradierte Anspruch der Staatselite auf eine französische Führungsrolle bei der Bewertung von Krisensituationen und bei der Entscheidung über Maßnahmen zu ihrer Bewältigung einher^[12] – insbesondere was Afrika betrifft. Dieser Anspruch wird durch die Selbstverständlichkeit und Schnelligkeit, mit der Frankreich mit der Planung und Umsetzung solcher Maßnahmen zur Stelle ist, eingelöst. In der Summe entspricht das einer Weitergeltung tradierter gaullistischer Positionen zur französischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik.^[13]

Auch die wirtschafts- und währungspolitische Präsenz Frankreichs in Afrika dürfte weiterhin den Status und internationalen Einfluss seiner außenpolitischen Eliten fördern: Neben anderen wirtschaftspolitischen Hebeln, etwa durch die Entwicklungshilfe, ragt vor allem die CFA-Franc-Zone mit ihrem Einfluss auf den gesamten frankofonen Raum Afrikas heraus. Sie umfasst die Länder, in denen die zentralafrikanische Währung CFA-Franc BEAC oder die westafrikanische Währung CFA-Franc BCEAO gilt. Die Bindung an den CFA-Franc wird von afrikanischen Ökonomen und Politikern schon länger kritisiert.^[14] Im Jahr 2019 haben die Regierungen der westafrikanischen Länder der Zone zwar erklärt, zusammen mit anderen Ländern der Region eine neue Währung, den Eco, schaffen zu wollen, dieser soll aber eine Stabilitätsbindung an Frankreich behalten.^[15] Frankreich will die Bindung offenbar nicht kappen. Paris schützt damit sowohl den Euro-Wert der französischen Direktinvestitionen und ihrer Gewinntransfers nach Frankreich, wie auch die Wettbewerbsfähigkeit der französischen Exporte nach Afrika. Und de facto erleichtert es auch den frankophilen Eliten Afrikas, für ihre dortigen Geldeinkommen weiterhin französische Luxusprodukte und Immobilien zu erwerben.

Viel spricht also für das Interesse des französischen Staates, an seinen politischen und militärischen Aktivitäten im frankofonen Afrika festzuhalten und die dafür notwendigen steigenden Kosten und Belastungen zu akzeptieren. Dass Frankreich es in zunehmenden Maße vorzieht, diese Strategie sicherheitspolitisch unilateral und mit Hilfe von ad-hoc Koalitionen umzusetzen und nicht gemeinsam mit anderen EU-Mitgliedstaaten im Rahmen von GSVP-Missionen, hat natürlich Folgen für die GSVP. Die oben erwähnte Bedingung einer erfolgreichen GSVP, Vertiefung und höhere Verbindlichkeit gemeinschaftlicher Entscheidungsverfahren, wird so konterkariert. Die Tiefe des Widerspruches wird deutlich, wenn man sich noch einmal die besondere Bedeutung der Entscheidungsautonomie für Frankreich vor Augen führt.

Diese Autonomie ist die Bedingung dafür, dass der Militäreinsatz ein glaubwürdiges Instrument der französischen Sicherheitspolitik bleibt, über das man nach eigenem Ermessen verfügen kann, ohne ungewisse Verhandlungen und Abstimmungen abwarten zu müssen. Sie betrifft den Einstieg in eine Militärmission, aber auch ihre Führung, die Anpassung an veränderte Umstände und die Beendigung der Mission. Frankreich stand schon seit der Maastrichter Vertragsreform der EU neben Großbritannien als Verteidiger des Einstimmigkeitsprinzips für die Genehmigung von Maßnahmen in der Außen- und vor allem der Sicherheits- und Verteidigungspolitik gegen jene Mitgliedstaaten, darunter Deutschland, die die Einführung eines Mehrheitsverfahrens favorisierten. Zwar würde ein solches es Frankreich erleichtern, im Rat eigene Präferenzlösungen durchzusetzen. Aber als loyales EU-Mitglied hätte es auch Maßnahmen mit zu verantworten, die es selber nicht favorisierte. Außerdem könnte eine Mehrheit eine französische Initiative auch explizit ablehnen. Und ausdrückliche Ablehnung durch eine Mehrheit in einem institutionellen Kontext verschließt mehr Handlungsoptionen als das Nicht-Erreichen eines Konsenses. Das Einstimmigkeitsprinzip schützt die Glaubwürdigkeit der französischen Sicherheitspolitik am besten. Zudem wird Entscheidungsautonomie bezüglich Führung, Anpassung und Beendigung von Missionen den teilnehmenden EU-Mitgliedstaaten durch die Vertragsreformen von Maastricht bis Lissabon nicht gewährleistet, und hier liegen weitere Gründe für die zunehmende Pariser Abneigung gegen GSVP-Missionen.

Allerdings wird diese Politik auch in Frankreich in Frage gestellt. Dazu trug etwa der dramatische Rückgang von Afrikas wirtschaftlicher Bedeutung für Frankreich bei. Vom Gesamtbestand der französischen Auslandsdirektinvestitionen (ADI) im Jahr 2017 lag nur noch etwa ein halbes Prozent in den frankofonen Ländern Afrikas.^[16] Die 19 Nachfolgestaaten der ehemaligen französischen Kolonien in Afrika und die ehemals belgische Demokratische Republik Kongo (früher Zaire), hielten gemeinsam im Jahr 2017 nur noch einen Anteil von 3,8 Prozent am Export und von 2,7 Prozent am Import Frankreichs.^[17] Für die übrigen sub-saharischen Länder sind die entsprechenden Werte 1,0 Prozent und 0,37 Prozent. Auch die Bedarfsdeckung für strategische Rohstoffe muss nicht mehr durch frankofone Länder gesichert werden.

Zudem gelten die befreundeten afrikanischen Regime schon seit de Gaulles Zeiten großenteils als undemokratisch und korrupt. Die Praxis ihrer Stabilisierung durch französische Militärpräsenz war spätestens unter Mitterrands Präsidentschaft politisch in Misskredit geraten, und das Ende des Kalten Krieges machte es noch schwieriger, diese Praxis im Zeichen des Antikommunismus zu legitimieren. Auch die Komplizenschaft von noch in Afrika aktiven französischen Großunternehmen mit solchen Regimen wurde von der öffentlichen Meinung immer weniger akzeptiert. Die breite Kritik des Völkermords unter Ruandas französisch gestütztem Hutu-Regime im Jahr 1994 trieb die französische Staatselite dann tatsächlich zu einer temporären Abkehr von ihrer traditionellen Linie.^[18]

Im Zeichen dieser Infragestellung, der verbreiteten Abrüstungstendenz nach 1990, und getrieben von fiskalischen Zwängen, wurden langfristig auch die militärischen Kapazitäten in Afrika zurückgefahren. So wurde der französische Wehretat bis 2017 laufend verringert, die Wehrpflicht aufgehoben und die Armee verkleinert. Insgesamt schlug sich das in einer spürbaren Verringerung der verfügbaren militärischen Kräfte in afrikanischen Standorten nieder: von 15.000 zu Ende der 1980er Jahre, auf 5.000 in 2013 und nur noch 3.800 im Jahr 2019.^[19] Dabei war die finanzielle Mehrbelastung durch die auswärtigen Einsätze (OPEX) spätestens seit 2012 sehr deutlich gestiegen.

Tatsächlich hatte Paris sich nach Ruanda verstärkt dem Multilateralismus zugewandt und nach Koalitionspartnern und neuen Formaten der Kooperation gesucht. Neben den Formaten national + Koalition, GSVP und VN hatte Frankreich seit Ende der 90er Jahre – parallel zur EU und in Zusammenarbeit mit ihr – auch multilaterale afrikanische Formate der Afrikanischen Union (AU) und ihrer Afrikanischen Friedens- und Sicherheitsarchitektur (APSA) gefördert. Mit einem geringeren Eigenbeitrag sollte die Effektivität von Frankreichs afrikanischen Krisenmissionen gewahrt oder erhöht und ihnen mehr Legitimität gegeben werden.^[20]

Zunächst versuchte Frankreich aber, diese Ziele in Afrika als Anführer eines europäischen Multilateralismus im GSVP-Format zu erreichen. Weiter oben wurde schon auf die großen Missionen dieser Anfangszeit verwiesen. Die anderen Mitgliedstaaten der EU bevorzugten in der Folgezeit aber nur noch Missionen, bei denen es nicht um den Einsatz militärischer Gewaltmittel ging. Dies, und die Entscheidungsmethoden der GSVP, stellten Frankreichs Entscheidungsautonomie und die Umsetzung seiner Lösungspräferenzen infrage. Deshalb wurde die GSVP von Frankreich immer weniger genutzt. Frankreich wurde „Ein Führer ohne Gefolgschaft“, wie Martin Quencez es in einem Aufsatz von 2016 treffend charakterisierte.^[21]

Was den neu aufgebauten afrikanischen Multilateralismus als Partner Frankreichs betrifft, so kam es in den 2010er Jahren zu dem für Frankreich entscheidenden Praxistest dieses Formats bei Krisen in Mali, der Zentralafrikanischen Republik und im Sahel. Auch angesichts dieser Krisen hat die Regierung in Paris bislang keine militärische Unterstützung ihrer dort kämpfenden Truppe durch die GSVP erbeten. Ihrerseits hat auch die GSVP keine solche Unterstützung erwogen oder angeboten.^[22] Sie hat im März 2020 nur ihre militärische Ausbildungsmission EUTM Mali um vier Jahre verlängert und ergänzt die Schulung der malischen Streitkräfte für diese wie auch andere G5 Streitkräfte durch eine einsatzvorbereitende Begleitung.^[23] Wie in anderen Fällen auch, sind einzelne Mitgliedstaaten der EU aber bereit, Frankreich außerhalb der GSVP ad hoc Unterstützung zu leisten. Zusätzlich zu Großbritannien und Estland gewann es für 2021 noch militärische Hilfezusagen von Italien, Schweden, Tschechien, Belgien und Griechenland.^[24] Das ist eine Fortsetzung seiner früheren Linie.

Operation Barkhane: eine französische Transall C-160 in der Wüste von Niger

Könnte diese Situation die GSVP beschädigen und damit auch die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik in ihrem harten Kern desavouieren? Tatsächlich lässt die gegenwärtige Situation eine gravierende Fehlentwicklung der GSVP erkennen. Wenn alles so bliebe wie es ist, wäre das Fortbestehen der GSVP gefährdet. Gemeinsam findet die sicherheits- und verteidigungspolitische Kooperation der EU-Mitgliedstaaten nur noch in einigen GSVP-Kompetenzfeldern statt. De facto hat sie sich zu einer verstärkten Mehrheitszusammenarbeit innerhalb des GSVP-Vertragsrahmens zurückgebildet, mit einer systematischen Unterrepräsentation des militärisch stärksten und handlungsfähigsten Mitglieds, Frankreich. Paris seinerseits organisiert vor allem für militärische Missionen außerhalb des EU-Vertrags eine verstärkte Kleingruppenzusammenarbeit oder geht unilateral vor.

Der EU-Vertrag verbietet eine solche Praxis nicht.^[25] Aber schon institutionell ist es schwer vorstellbar, dass Frankreich à la longue über die Ziele und Aufgaben von afrikanischen GSVP-Missionen im Rat mit berät und mitentscheidet, während es gleichzeitig seine Interventionen auf demselben Kontinent und teilweise im selben Zielland nach eigenem Gutdünken und mit ausgewählten Partnern durchführt. Damit wird das Ziel einer gemeinsamen Politik für eine außen- und sicherheitspolitisch konvergierende Union desavouiert. Es bleibt allerdings die Frage, wie lange beide Seiten an ihren jeweiligen Positionen und Präferenzen festhalten können.

5 Perspektiven der GSVP in Afrika, der Lackmus-Test des französischen Sahel-Einsatzes

Die Bedeutung Afrikas als der Kontinent mit der absehbar weltweit höchsten künftigen Konfliktwahrscheinlichkeit und daher auch dem höchsten Bedarf an Krisenmanagement und Peacemaking wurde schon hervorgehoben.^[26] Angesichts seiner Nachbarschaft und vielfältigen Verbindungen zu Europa, ist wohl auch die Mehrheit der Regierungen in der EU überzeugt, dass die GSVP sich vor allem dort bewähren muss.^[27] Wie sind vor diesem Hintergrund die Perspektiven der französischen Stabilisierungsmission im Sahel einzuschätzen?

Nach inzwischen sechs Einsatzjahren ist die Barkhane-Mission im Sahel zu einem Lackmus-Test für die Erfolgsaussichten von Frankreichs autonom bestimmter militärzentrierter Strategie und im weiteren Sinne seines Krisenmanagementansatzes in Afrika geworden. Spätestens dort hat sich auch gezeigt, dass der afrikanische Multilateralismus dazu noch keinen wirksamen Beitrag leisten konnte. Frankreichs ca. 5.100 Soldaten und Soldatinnen wurden Ende 2020 direkt unterstützt von Briten, Esten, Amerikanern und eben auch von der G5-force conjointe aus Mali, Burkina-Faso, Niger, Tschad und Mauretanien sowie indirekt von der 13.000 Mann starken MINUSMA-Truppe. Gleichzeitig wurden die erklärten Ziele zurückgenommen. Wirkliche Erfolge der französischen-plus-G5-Einsätze sind ausgeblieben.^[28] Die zunehmende Zahl der Djihadisten, ihrer Überfälle und der Todesopfer, und ihre regionale Weiterverbreitung vergrößern die Zweifel an einem französischen Sieg bei den G5-Regierungen wie bei der Bevölkerung. Die innenpolitische Resilienz nimmt vor allem in Mali in dem Maße ab, wie staatliche Dienste und Autorität in der Fläche weiter ausbleiben. Präsident Emmanuel Macron hatte im Dezember 2019 erstmals die Möglichkeit eines militärischen Abzugs aus dem Sahel erwähnt. Sachkenner sprechen schon von einem verlorenen Krieg oder den Szenarien eines französischen Rückzugs.^[29] Eine militärische (Teil-)Aufgabe des Sahel durch Frankreich wäre also inzwischen denkbar.

Diese Entwicklungen beeinträchtigen bei den verunsicherten G5-Staatseliten den Wert der französischen Militärpräsenz. Vereinzelte Hilfeersuchen an Russland zeigen, dass das Vertrauen in Macht und Verlässlichkeit Frankreichs schwindet. Infolgedessen könnte sich auch die besondere Afrika-Orientierung der französischen Staats- und Militäreliten verringern. Die alleinige nationale Verantwortung für eine teure und erfolgsarme Strategie dürfte weniger als ehrenvoll, denn als drückend empfunden werden.

Würde eine solche Infragestellung des französischen Sonderweges Frankreich und den anderen EU-Mitgliedstaaten (MS) doch noch eine Möglichkeit eröffnen, ihre getrennten Wege beim afrikanischen Krisenmanagement wieder unter dem Dach der GSVP zusammen zu führen? Das wäre denkbar, etwa, wenn langfristig angelegte, kapazitätsstärkende multilaterale Strategien des Krisenmanagements für Afrika im GSVP-Format auch wieder auf mehr französische Unterstützung rechnen könnten – und wenn Frankreich dies Format auch für robuste militärische Initiativen nutzte. Dann dürften sie auch wieder von mehr Mitgliedstaaten mitgetragen werde. Denn auch bei jenen wächst die Erkenntnis, dass kapazitätsstärkende Strategien allein in ungeschützten Zonen nicht durchzuhalten sind.

6 Handlungsoptionen jenseits des Sahel

In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob sich auch außerhalb des Sahels Chancen dafür bieten, die derzeitige Spaltung der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu verringern. Hier könnten zwei Optionen ins Auge gefasst werden: zum einen der Versuch einer gemeinsamen Afrika-Politik der Union, deren Umsetzung teilweise auch im Rahmen der GSVP erfolgt, zum anderen eine stärkere Einbindung in transatlantische Zusammenhänge.

7 Die Rolle Deutschlands

Auch in Frankreichs intensivstem bilateralen Verhältnis, dem zu Deutschland – der zweitstärksten Militärmacht und einer Führungsmacht in der Post Brexit-EU – schlagen sich die GSVP-Schwierigkeiten deutlich nieder. Könnte es sein, dass in diesem Verhältnis trotzdem ein Schlüssel zur Lösung dieser Probleme liegt?

Es wurde schon darauf hingewiesen, dass Frankreich seit 2017 seine Verteidigungsausgaben wieder erhöht hat. Das geschah mit dem Ziel, den finanziellen Erfordernissen seiner afrikanischen Interventionen zu genügen und gleichzeitig die Modernisierung seiner vielfältig einsetzbaren Waffensysteme in Marine, Luftwaffe und Heer voranzutreiben. Damit kann Frankreich vorerst auch seinen kapazitären Vorsprung unter den EU-Mitgliedstaaten wahren.^[35]

Der Blick auf die anderen Mitgliedstaaten der EU zeigt allerdings, dass dieser Vorsprung nicht von Dauer sein dürfte – jedenfalls nicht im Bereich der konventionellen Streitkräfte. Der NATO-Gipfel von Wales hat für die EU-Mitgliedstaaten im Bündnis ein Nachholen ihrer Verteidigungsanstrengungen und –ausgaben auf 2 % vom BIP angestoßen. Deutschland beabsichtigt nach seinen nur 1,18 Prozent des BIP in 2014, diese 2-Prozent Quote in 2031 zu erreichen.^[36] Seither holt es auf, bezüglich der Quote noch zu langsam, aber schon deutlich erkennbar im absoluten Vergleich der Verteidigungsausgaben. Lagen die Verteidigungsausgaben in Frankreich 2014 noch ca. 4,5 Mrd. US Dollar vor den deutschen,^[37] so hatte sich 2019 das Verhältnis wegen weit schnellerer Zunahme in Deutschland bereits umgekehrt, wo sie nun mit knapp 2 Mrd. US Dollar vor Frankreich lagen. Von den Verteidigungsausgaben aller EU-NATO Mitglieder einschließlich Frankreichs hatte es jetzt einen Anteil von 26,3 %, Frankreich 25,3 %.^[38] Würden beide in 2030 jeweils 2 Prozent vom BIP für Verteidigungszwecke ausgeben, dann würde Deutschland voraussichtlich 30 Prozent mehr ausgeben als Frankreich.^[39]

So baut sich parallel zum militärischen Machtapparat Frankreichs ein solcher auch in Deutschland auf, der bezüglich seiner konventionellen Kapazitäten den Partner ein- und überholen könnte. Anders als Frankreich bettet Deutschland seinen Kapazitätszuwachs multilateral im Bündnisrahmen der NATO ein. Im Rahmen des Framework Nation Concept führt Deutschland eine Gruppe von 21 europäischen Staaten an. Ziel ist es, mit partiell multinational integrierten Einheiten einen strukturierten Rahmen zur gemeinsamen Kapazitätsstärkung und zum Aufbau größerer militärischer Einheiten zu erreichen.^[40]

Diese Konvergenz bei den militärischen Kapazitäten wird seitens der Bundesregierung durch ein konzeptionelles Einschwenken auf Frankreich in der Militärpolitik flankiert. Das betrifft die geografische Ausrichtung, vor allem nach Afrika. Aber auch der Indopazifische Raum soll bedient werden. In Afrika sieht Deutschland inzwischen ebenso wie Frankreich islamistischen Terror, interethnische Konflikte und Migrationsdruck als gravierende Herausforderungen für die europäische und deutsche Sicherheit an. Die Bundesregierung hält seit mehreren Jahren eine stärkere militärische Beteiligung an Frankreichs Intervention im Sahel zur Bekämpfung der islamistischen Terrormilizen für wünschenswert.^[41] Bezüglich des Indopazifischen Raums, wo Frankreich in La Réunion, Polynesien und Neu-Kaledonien große Überseegebiete besitzt, denkt die deutsche Verteidigungsministerin laut darüber nach, den Partnern der EU – allen voran Australien, Japan und Südkorea, aber auch Indien – „gegenüber Chinas Machtanspruch Solidarität“ zu zeigen.^[42] Darf man in dieser breiten deutschen Konvergenzbewegung in geografischen Prioritäten, im Kapazitätsaufbau und bei der Interventionsbereitschaft entscheidende Beiträge zu einer künftigen Beendigung der Spaltung in der GSVP erkennen?

Leider dürfte das nicht der Fall sein, denn das Einschwenken betrifft nicht die Methode, wo weiterhin die entscheidenden Divergenzen liegen. Im Gegensatz zu Frankreich setzt Deutschland beim Krisenmanagement primär auf die Stärkung der wirtschaftlichen und institutionellen Kapazitäten Afrikas. Dabei sollen europäische und nationale Maßnahmen im Vordergrund stehen, die der Förderung von Direktinvestitionen und Entwicklungsprojekten dienen sowie der Ausbildung und Ausrüstung der Polizei, der Justiz und des Militärs. Nur in einem vernetzten Ansatz mit solchen Strategien und unter Ausnahmebedingungen, wie im Sahel, findet sich die Bundesregierung dann auch zur Teilnahme an robusten Militärinterventionen bereit. Im Unterschied zu Frankreich will Berlin Militärinterventionen nur eingebunden in GSVP-, NATO- oder VN-Formate vornehmen und nur auf Grundlage eines VN-Mandates, gegebenenfalls auch als Hilfe zur Selbstverteidigung nach Artikel 51 der VN-Charta.^[43] Damit das funktioniert, soll das GSVP-Format nach Berliner Ansicht vor allem handlungsfähiger werden. Im deutsch-französischen Gipfel von Meseberg, 2018, hatten die Kanzlerin und der Präsident von der Union unter anderem gefordert, die Möglichkeiten zur Nutzung des Mehrheitsprinzips in der GASP zu prüfen, und über neue Entscheidungsformate wie einen Europäischen Sicherheitsrat zu diskutieren. Fortschritte gab es bisher allerdings bei beiden Projekten nicht.^[44] Außerdem hat die Bundesregierung während ihrer Präsidentschaft die Erstellung eines neuen sicherheitspolitischen Grundlagendokuments – einen „strategischen Kompass“ der EU – vorangetrieben, um unter den EU-Mitgliedern die unterschiedlichen strategischen Positionen zusammenzuführen. Als Grundlage dafür wurde aus Beiträgen aller EU-Mitgliedstaaten eine gemeinsame Bedrohungsanalyse verfasst, vom EU-Außenbeauftragten koordiniert und im November 2020 vorgelegt. Nach ausführlicher Diskussion unter den Mitgliedsländern soll die Fertigstellung des Kompass unter französischer Präsidentschaft in 2022 erfolgen.^[45]

Trotz wichtiger Konvergenzen unterscheiden sich also zentrale Positionen Frankreichs weiterhin entscheidend von den deutschen. So bleibt Frankreich in Afrika vielfach eng mit den nationalen Politikeliten verbunden, hält neben seiner umfangreichen Entwicklungshilfe an der Stationierung ständig einsatzbereiter Militäreinheiten im frankofonen Afrika fest und zögert wenig, sie dort bei der Regelung von Konflikten nach eigener Lage- und Interessenbewertung einzusetzen. Auch in Europa nimmt Frankreich sich dieses Recht heraus, wie jüngst mit seiner militärischen Einmischung in die türkisch-griechischen Streitigkeiten über Gas-Exploration in ihren Küstengewässern bewiesen, einer sehr autonomen Anwendung des EUV Beistandsartikels 42§7. In Europa hat es zusätzlich zu seinen militärischen ad-hoc Koalitionen auch eine dauerhaftere, rasch aktionsfähige Militärkooperation gebildet, und zwar im Lancaster-House-Abkommen mit Großbritannien, mit der Combined Joint Expeditionary Force (CJEF). Außerdem hat es auch seinerseits und schon früher begonnen, die schon erwähnte Gruppe strategisch gleichgesinnter EU-Mitgliedstaaten um sich her zu identifizieren bzw. aufzubauen (Europäische Interventionsinitiative, EII). Aber für beide Formate meidet es die Einbindung in EU oder NATO.

Während Deutschland bei dem Kompass-Projekt, ausgehend von der Vielfalt der Positionen, ermitteln will, wo in der EU gemeinsame Schnittmengen zur Begründung strategischen Handelns sind (inklusiver Ansatz), baut Frankreich von vornherein auf den Ansatz ‚engerer Kooperation‘ außerhalb der EU, und das möglichst nur mit Partnern, von denen es erwartet, dass sie zu strategischer Konvergenz und gegebenenfalls gemeinsamer Handlungsfähigkeit mit Paris finden können (exklusiver Ansatz).

Man könnte die Deutsch-Französische Brigade als eine zweite dauerhafte bilaterale Militärkooperation Frankreichs in Europa deuten. Damit würde man sich allerdings täuschen. Die bisherige Verwendung der Brigade zeigt nämlich deutlich die grundlegenden Hindernisse des Zusammenwirkens zwischen beiden Staaten: Auf französischer Seite ist es das Festhalten an der Entscheidungsautonomie, auf deutscher Seite ist es das Bestehen auf multilateraler Einbindung. Im Ergebnis ist die Brigade zwar eingesetzt worden, sogar in Mali, aber nie als bilateraler Verband: In Mali unterstützt ihr französischer Teil die nationale französische Barkhane-Mission, der deutsche die dortigen EU- und VN-Missionen.^[46] Das klingt nach einem Gleichgewicht der Vorbehalte. In Wirklichkeit könnte Deutschland aber selbst ohne seinen Multilateralismusvorbehalt nicht in eine engere militärische Zusammenarbeit einwilligen, zu deren Grundlagen das Recht des einen Partners gehört, den anderen durch Alleinentscheidungen unter Zugzwang oder vor vollendete Tatsachen zu stellen.^[47]

Zwar betreibt Deutschland die sicherheits- und verteidigungspolitische Kooperation im EU-Kontext noch in verschiedenen Formaten: vorwiegend dem der GSVP, die es weiterzuentwickeln gilt, und dem intergouvernementalen Format, welches vor allem durch Frankreichs drängende Initiativen geprägt wird. Dieses zweite Format hofft die Bundesregierung in ein GSVP-Format zurückführen zu können. Die Aussichten dafür stehen aber nicht gut. Eher sieht es danach aus, dass sich Deutschland und Frankreich als größte Akteure um die Unterstützung ihrer EU-Partner für alternative Sicherheits- und Interventionskonzepte bemühen.^[48] Diese Entwicklung ist mit dem vitalen Interesse Deutschlands an gleichberechtigter Einbindung in eine gemeinschaftliche Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU langfristig gesehen unvereinbar. Von daher dürfte es zielführend sein, erneut in eine Zusammenführung und Stärkung der GSVP zu investieren.

Erlauben wir uns in diesem Sinne noch eine Spekulation. Angenommen, die Kapazitätserhöhung der Bundeswehr in Richtung 2 Prozent bis 2031 und auch der Wandel hin zu einer glaubwürdig höheren Interventionsbereitschaft in Afrika gingen weiter und die multilateralen Präferenzen der Deutschen blieben bestehen. Könnte dann in den nächsten 10 Jahren nicht doch der Punkt kommen, an dem ein in Afrika geschwächtes Frankreich einen Versuch unternähme, dieses vergrößerte deutsche Potential – und damit auch andere EU-Mitgliedstaaten – enger an sich zu binden, indem es seinerseits in relevanten Feldern seine Entscheidungsautonomie aufgibt und bei gemeinsamen Missionsplanungen wieder die Einbindung in die GSVP-Entscheidungsprozesse akzeptiert? Die historischen Erfahrungen der vergangenen 65 Jahre rechtfertigen eine solche Erwartung. Ob diese Entwicklungen tatsächlich eintreffen, kann nicht vorausgesagt werden. Entscheidend wird sein, welche Schwerpunkte Deutschland und Frankreich beim Krisenmanagement setzen und welche Kapazitäten sie dafür entwickeln. Eine Konvergenz ist möglich, aber nicht gesichert.