Sozialrecht zwischen Parlament, Straße und Gericht

Empirischer Forschungsstand zu Sozialrechtsmobilisierung

Die empirische Forschung zur Perspektive von LeistungsbezieherInnen auf Sozialrechtsmobilisierung ist äußerst überschaubar. In diesem Abschnitt wird der Stand für Zeiträume vor Einführung des SGB II sowie außerhalb Deutschlands dargestellt. Als „Rechtsmobilisierung“ wird dabei die Nutzung von Recht durch Rechtsunterworfene zur Anwendung einer konkreten Rechtsnorm im konkreten Sachverhalt verstanden, unabhängig von einer möglichen politischen Intention. Der Fokus liegt also auf den einzelnen Rechtsunterworfenen als Akteuren und ihrem Beitrag zur Umsetzung von Recht:

Kontextfaktoren von Sozialrechtsmobilisierung

Um Sozialrechtsmobilisierung zu verstehen, sind institutionelle, aber auch gesellschaftliche und politische Kontextfaktoren wichtig:

Der Zugang zum Recht ist durch vielfältige Hürden – ökonomische, informationsbezogene u.a. – grundsätzlich ungleich und für einkommensarme, erwerbslose Menschen erschwert. In institutioneller Hinsicht kommt allerdings der bundesdeutschen Sozialgerichtsbarkeit eine besondere Rolle zu, die als eigenständiger Gerichtszweig eine „deutsche Eigenheit“ (Eichenhofer 2012: 139) darstellt und in Art. 95 GG sogar verfassungsrechtlich verankert ist. Dagegen werden in anderen Wohlfahrtsstaaten soziale Rechte vor Arbeits- oder ordentlichen Gerichten oder nur behördlich durchgesetzt (ebd.: 138). Der eigenständige deutsche Gerichtszweig ist mit einem „klägerfreundlichen“ (ebd.: 142) Prozessrecht ausgestattet, wozu nicht nur die Freiheit von Gerichtsgebühren, sondern auch der Amtsermittlungsgrundsatz mit seinen weiten richterlichen Aufklärungspflichten und Prozesskostenhilfe gehören. Weiterhin sind neben AnwältInnen auch gewerkschaftliche und sozialverbandliche JuristInnen zur Rechtsvertretung befugt, was sowohl den Zugang zum Recht als auch die Kollektivierung von Klagen erleichtert. Soziale Rechte sind in Deutschland also institutionell stark ausgestaltet und mildern viele Zugangshürden ab. Marshalls Befund, dass Gerichte im Wesentlichen für bürgerliche Freiheitsrechte funktional seien und sozio-ökonomische Grundrechte primär das Erziehungswesen und soziale Dienste beschäftigten (Marshall 1992: 40, 42), kann damit weiterentwickelt werden: Sofern sozio-ökonomische Rechte auch einfachgesetzlich normiert sind – materiell- und prozessrechtlich –, können Gerichte sie intensiv aufgreifen.

Einen weiteren Kontextfaktor von Sozialrechtsmobilisierung bilden die Bedingungen politischen Handelns als Einflussnahme auf die Legislative, in der das zu mobilisierende Recht gesetzt wird. Ebenso wie rechtliches Handeln ist politisches Handeln nicht voraussetzungslos. Es erfordert Ressourcen in materieller, informationsbezogener und sozialer Hinsicht. Diese Ressourcen sind bei SGB-II-beziehenden Menschen tendenziell unterdurchschnittlich vorhanden. Zudem werden Erwerbsloseninteressen in der Politikwissenschaft grundsätzlich als schwer organisierbar und kaum konfliktfähig eingestuft (Offe 1972; Straßner 2006: 86), weshalb sie als „schwache Interessen“ (Willems 2005: 36; Winter 1997: 540, 543; ders. 2000: 39; Zimmermann & Boeckh 2012: 683) gelten. Dies liegt u.a. am meist vorübergehenden Status von Erwerbslosigkeit, wobei die Einbeziehung von niedrig entlohnten Menschen mit aufstockendem Leistungsanspruch in den Geltungsbereich des SGB II allerdings die betreffenden Zeiträume deutlich verlängert.

Jenseits dessen führt allein die ökonomische Ressourcenarmut zu einem Nachteil im politischen Raum, nämlich zu einer systematischen Verzerrung von gesetzgeberischen Entscheidungen zum Nachteil unterer Klassen: Elsässer (2018) zeigt quantitativ, dass Entscheidungen des Deutschen Bundestages seit den 1980er-Jahren systematisch zugunsten oberer Berufs- und Einkommensgruppen erfolgten und im Ergebnis ökonomische Ungleichheit tendenziell verschärften. Untere Einkommensgruppen können nur dann mit einer Umsetzung ihrer Interessen rechnen, „wenn diejenigen mit hohen Einkommen dasselbe wollen. Weichen sie jedoch voneinander ab, spiegeln politische Entscheidungen die Präferenzen einkommensstarker Gruppen wider.“ (Elsässer et al. 2017: 176) Empirisch ist dies sowohl für CDU- als auch für SPD-geführte Regierungen belegt (ebd.).

Dies kann wiederum einen anderen Befund erklären: Erwerbslose und andere Menschen in unteren Klassen beteiligen sich seltener an politischen Wahlen (Schäfer et al. 2013: 21). Diese sozio-ökonomische Ungleichheit der Wahlbeteiligung hat seit 1980 kontinuierlich zugenommen (Schäfer 2015: 97). Die Bevorzugung der Interessen von bessergestellten Menschen und die korrespondierend fehlende Berücksichtigung der Interessen von Menschen in unteren Klassen verstärkt vermutlich die geringe Beteiligung an politischen Prozessen und umgekehrt (Elsässer et al. 2017: 177f). Insofern ist eine „Abwärtsspirale“ aus sich wechselseitig verstärkender politischer und sozio-ökonomischer Ungleichheit zu befürchten: „Sozial benachteiligte Gruppen merken, dass ihre Anliegen kein Gehör finden und wenden sich deshalb von der Politik ab, die sich in der Folge noch stärker an den Interessen der Bessergestellten orientiert.“ (Elsässer et al. 2017: 178)

Letztlich bildet die verbreitete gesellschaftliche Abwertung von Langzeiterwerbslosigkeit eine wichtige gesellschaftliche Bedingung sowohl von politischem als auch von rechtlichem Handeln im Bereich des SGB II. Erwerbsarbeit wird von der Bevölkerung in Deutschland als wichtigster Faktor für gesellschaftliche Zugehörigkeit betrachtet – vor Geburtsort, Staatsangehörigkeit oder Religion (Sachverständigenrat 2016: 38, 40). Korrespondierend zeigt die Forschung zur Gruppenbezogenen Menschenfeindlichkeit, dass Langzeiterwerbslosigkeit eine relevante Kategorie gesellschaftlicher Abwertung bildet (Mokros & Zick 2023). 35 % der Bevölkerung gingen 2022/2023 davon aus, dass Langzeitarbeitslose der Gesellschaft nur zur Last fallen – dieser Wert lag höher als derjenige für 2021/22 (21 %), aber deutlich niedriger als derjenige für 2018/19 (51 %, Mokros & Zick 2023: 165). Rund 23 % teilen die Auffassung, dass BezieherInnen von Bürgergeld und Sozialhilfe faul sind (ebd.: 166).

Theoretische Rahmung von Sozialrechtsmobilisierung mittels materialistischer Rechtskritiken und Galanters Modell der Parteitypen

Die empirischen Befunde zur Sozialrechtsmobilisierung können theoretisch eingebettet werden. Ein Bezug auf Großtheorien ist zwar in der empirischen Rechtsforschung nicht gängig, aber nützlich. Auch Cotterrell (1992:71ff, 99ff, 306ff) bezieht sich in seiner rechtssoziologischen Einführung konsequent zur Systematisierung auf Großtheorien und formuliert die Kernfrage, ob Recht sich neutral zu gesellschaftlicher Integration verhält – wie funktionalistische und systemtheoretische Ansätze postulieren – oder ob Recht bestimmte Gruppen oder Klassen systematisch privilegiert – wie es materialistische Theorien annehmen.

Die Vorgeschichte der SGB-II-Mobilisierung: Hartz-IV-Proteste als Hochphase der Erwerbslosenproteste

Im bundesdeutschen Sozialrecht existierte von 1956 bis 2004 die Arbeitslosenhilfe als bedürftigkeitsgeprüfte Sozialversicherungsleistung, die am vorherigen Einkommen bemessen und individuell unbefristet gezahlt wurde. Die rot-grüne Bundesregierung unter Gerhard Schröder setzte mit der Hartz-IV-Reform eine Zäsur, indem sie diese Leistung zum 1.1.2005 abschaffte – gleichzeitig mit der bisherigen Sozialhilfe – und durch die neue Grundsicherung für Arbeitsuchende ersetzte, die eine Fürsorgeleistung darstellt. Dadurch wurde das Leistungsniveau für mehr als die Hälfte derjenigen, die zuvor Arbeitslosenhilfe oder Sozialhilfe bezogen, abgesenkt (Goebel & Richter 2007) und der sozialrechtliche Arbeitszwang verschärft. Auch wenn eine Entsicherung in der Arbeitslosigkeit schon vorher stattfand, brachte die Hartz-IV-Reform noch deutlichere Veränderungen. Sie wurde von Protesten begleitet, die zu den größten Bottom-up-organisierten Sozialprotesten der Bundesrepublik gehören (Wompel 2013:19) und erst relativ spät vom DGB und Mitgliedsgewerkschaften unterstützt wurde (vgl. Rein 2008: 606, Lahusen & Baumgarten 2010: 60). Diese Proteste überraschten weite Teile der Forschung, die Erwerbslosenproteste „episodenhaft unter die […] Arbeiterbewegung subsumiert“ oder individualisiert hatten (Rein 2013b: 11). Die dezentralen und bundesweiten Demonstrationen gegen die Hartz-IV-Reform stellten eine neue Erfahrung dar und wurden zumeist von neu formierten Bündnissen aus lokalen Erwerbsloseninitiativen, globalisierungskritischen Initiativen, Sozialverbänden und lokalen Gewerkschaftsgruppen getragen, später auch unter Beteiligung des DGB. Mit dessen Unterstützung beteiligten sich am 3. April 2004 ca. 500 000 TeilnehmerInnen an Demonstrationen in Berlin, Köln und Stuttgart und damit an der „größte[n] Protestaktion, die eine Gewerkschaft je gegen eine sozialdemokratisch geführte Regierung in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland durchgeführt hat“ (Lahusen & Baumgarten 2010: 60). In der Folge bildeten wöchentliche lokale Demonstrationen, vor allem in Ostdeutschland, den Schwerpunkt der Proteste, bei denen Einzelaktivisten eine tragende Rolle spielten. In einer standardisierten Befragung, die zwar nicht repräsentativ war, aber eine vergleichsweise große Stichprobe und einen hohen Rücklauf hatte, zeigte sich, dass von den Beteiligten an dezentralen Demonstrationen am 13.9.2004 knapp 43 Prozent erwerbslos waren (Rucht & Yang 2004: 21). Der Weg der Proteste auf die Straße war auch ein Ausweg aus einer Sackgasse der parlamentarischen Repräsentation, da von den im Bundestag vertretenen Parteien nur die damalige Partei des Demokratischen Sozialismus (PDS), die Vorgängerin der heutigen Partei Die Linke, die Reform kritisierte. Gleichzeitig galt die PDS bei den anderen im Bundestag vertretenen Parteien überwiegend als nicht koalitionsfähig und war nicht in Fraktionsstärke, sondern nur mit zwei direkt gewählten Abgeordneten im Bundestag, sodass ihre Kritik keinen wirksamen parlamentarischen Einfluss ausüben konnte.

Obwohl sich die Forderungen überwiegend auf die Beibehaltung des bestehenden Systems von Arbeitslosen- und Sozialhilfe beschränkten und keine neuen Konzepte entwickelten, waren die Proteste innovativ, indem sie ein neues kollektives Subjekt zeigten: Erwerbslose und potenziell Betroffene agierten weitgehend eigenständig und waren als Akteure sicht- und hörbar. Gewerkschaften, Parteien, Verbänden und anderen etablierte gesellschaftliche Akteure waren nur wenig involviert und wurden auch medial kaum als tragende Säulen dargestellt. Damit waren die Proteste durchaus innovativ. Aufgrund der mehrmonatigen Dauer, der regionalen Verbreitung und der weitgehend eigenständigen Organisation ohne wesentliche Unterstützung durch DGB, dessen Mitgliedsgewerkschaften und andere etablierte gesellschaftliche Akteure interpretiert Rein (2008: 598) die Hartz-IV-Proteste 2003/2004 als Andeutung einer entstehenden breiten sozialen Bewegung um Erwerbsloseninteressen.

Die Proteste waren inhaltlich unmittelbar erfolglos, da die Reform im Wesentlichen unverändert verabschiedet wurde und nur kleinere Zugeständnisse, etwa bei den Freibeträgen für Vermögen, gemacht wurden. In mittelbarer Hinsicht verzeichnen Lahusen und Baumgarten aber mehrere Erfolge: Ein erster Erfolg liegt in der Gründung neuer Gruppen, der Politisierung bestehender Initiativen und deren erhöhter Sichtbarkeit. Damit wurde die bestehende Lage der Organisation um Erwerbsloseninteressen gestärkt und eine „Infrastruktur“ geschaffen, die „selbst in Zeiten geringer außerparlamentarischer Aktionen als latente Mobilisierungsstruktur überwintern“ kann (Lahusen & Baumgarten 2010: 212). Zweitens wurde die Gesellschaft für Sicherung im Fall von Erwerbslosigkeit sensibilisiert; Armut, Prekarisierung und soziale Ungleichheit wurden als Debattenthemen wichtiger (ebd.: 212f). Drittens haben die Proteste die parteipolitische Landschaft verändert, da die SPD einen „spürbare[n] Verlust an Vertrauen und Akzeptanz“ (ebd.: 214) hinnehmen musste und sich die Partei Die Linke als bundesweite Partei konsolidieren konnte (Nowak 2009: 9). Ob Letzteres ein dauerhafter oder nur ein vorübergehender Effekt war, ist allerdings gegenwärtig offen.

Hohe Klagezahlen in Fortsetzung der Hartz-IV-Proteste

Nach Inkrafttreten des Gesetzes zum 1.1.2005 flauten die Proteste ab. Stattdessen verzeichnete nun die Sozialgerichtsbarkeit einen massiven Anstieg der Klagezahlen im Bereich des SGB II; der Konflikt verlagerte sich vom politischen in den rechtlichen Raum mit einem zahlenmäßigen Höhepunkt im Jahr 2012. Diese Entwicklung lässt vermuten, dass sich die SGB-II-Mobilisierung von den zuvor genannten Befunden der defensiven und zurückhaltenden Sozialrechtsmobilisierung unterscheidet.

Nicht nur die absoluten Zahlen, sondern auch die Rechtsbehelfsquote im Bereich des SGB II lag hoch und erreichte im Jahr 2010 mit sechs Klageeingängen jährlich pro 100 Bedarfsgemeinschaften ihren Höhepunkt (Statistisches Bundesamt 2012a: 83, eigene Berechnung). Im Vergleich dazu lag etwa im Arbeitsrecht im Jahr 2016 die Klagequote bei Kündigungsschutzklagen nur bei etwa einem Prozent (Statistisches Bundesamt 2017a: 358, Statistisches Bundesamt 2017b: 15, eigene Berechnung). Besonderheiten des SGB II – etwa das Erfordernis mehrerer Klagen, wenn sich dasselbe Rechtsproblem über mehrere Jahre erstreckte – können die hohe Zahl vermutlich anteilig, aber nicht vollständig erklären. Die hohe Zahl der Rechtsbehelfe war statistisch belegt, ergänzend wiesen einzelne Sozialgerichte öffentlich darauf hin. Dadurch war die rechtliche Konflikthaftigkeit auch Gegenstand von Medienberichterstattung. Das Klagegeschehen sorgte insofern für ein Minimum an Thematisierung und erfüllte eine Auffangfunktion nach dem Abflauen der politischen Proteste im öffentlichen Raum.

Teilweise wurden kommunikativ oder politisch motivierte Verfahren vermutet: So erklärten SozialrichterInnen die hohen Klagezahl im SGB II sowohl mit rechtlichen als auch mit außerrechtlichen Ursachen (Braun et.al 2009: 52). Als rechtliche Faktoren nannten sie u.a. eine zu umfangreiche Gesetzgebung und kommunikative Mängel im Verwaltungsverfahren, als außerrechtliche Faktoren eine zunehmend existenzielle Bedeutung der Leistungen, eine verbreitete klägerische Unzufriedenheit mit der Rechtslage sowie geringes Vertrauen in die Behörde (Braun et al. 2009: 179ff). Die befragten SozialrichterInnen beschrieben weiterhin eine verbreitete kommunikative Motivation von KlägerInnen in dem Sinne, dass viele KlägerInnen ausschließlich ihre normative Kritik an der behördlichen Entscheidung artikulieren wollten, ohne den festgestellten Sachverhalt oder die Rechtslage in Zweifel zu ziehen (ebd.: 185f). KlägerInnen selbst nannten als Ursachen oft verfahrensbezogene Faktoren, die an der Schnittstelle zwischen rechtlich und außer-rechtlich liegen (ebd.: 90ff). Dazu gehörte eine geringe Verständlichkeit von Bescheiden. Weitere Ursachen waren ein fehlendes Gefühl des Ernstgenommen-Werdens durch die Behörde, eine geringe Hilfsbereitschaft der MitarbeiterInnen sowie ein häufiges Gefühl der Hilflosigkeit und des Ausgeliefertseins (ebd.: 90ff, 183).

Außerrechtliche Motive wurden also sowohl von RichterInnen als auch von KlägerInnen als Ursache der hohen Klagequote genannt. Allerdings können sie den hohen Anteil an gerichtlichen Teil-/Erfolgen nicht erklären: Knapp 40 Prozent der SGB-II-Verfahren zwischen 2007 und 2016 – und damit im Zeitraum der höchsten Klagezahlen – endeten mindestens teilweise erfolgreich für die KlägerInnen. Im Vergleich dazu lag die Teil-/Erfolgsquote in der Verwaltungsgerichtsbarkeit mit ihrer vergleichbaren Parteienkonstellation – BürgerInnen gegen Behörden –im beispielhaften Jahr 2016 bei etwa 30 Prozent. Die intensive SGB-II-Mobilisierung beruhte insofern auch auf verbreiteten Fehlern in der behördlichen Rechtsanwendung. Diese könnten in Ostdeutschland besonders verbreitet gewesen sein, denn dort lag die Zahl der eingehenden sowie der bestehenden Klagen im Verhältnis zur Zahl der Bedarfsgemeinschaften über mehrere Jahre hinweg ungefähr doppelt so hoch wie in Westdeutschland (Bundesagentur für Arbeit 2013, dies. 2015, dies. 2018, jeweils Tab. 1.1; eigene Berechnung), wobei die Rechtsbehelfe in Ostdeutschland etwas häufiger ganz oder teilweise erfolgreich waren als diejenigen in Westdeutschland (ebd., jeweils Tab. 3; eigene Berechnung).

Eine weitere Erklärungsmöglichkeit für die unterschiedlich hohen Klagequoten bei annähernd gleichen Teil-/Erfolgsquoten könnte der unterschiedliche Bildungsgrad der Betroffenen in Ost- und in Westdeutschland sein: Der durchschnittliche Bildungsgrad der ostdeutschen GrundsicherungsbezieherInnen lag vermutlich deutlich über demjenigen der westdeutschen, weil in Ostdeutschland ein höherer Anteil der Langzeiterwerbslosen beruflich qualifiziert und zuvor qualifiziert erwerbstätig war, aber wegen der ruckartigen Übertragung des westdeutschen Arbeitsmarkts erwerbslos wurde. Die informationsbezogenen Hürden vor der Mobilisierung des Rechts lagen für diese Personen vermutlich niedriger als für westdeutsche Langzeiterwerbslose, die zu einem höheren Anteil über keine berufliche Qualifikation oder Berufsbiographie verfügten.

Rechtsbehelfe als Konservierung eines politischen Konflikts

Qualitative Interviews mit SGB-II-KlägerInnen sowie mit VertreterInnen von Erwerbsloseninitiativen und gewerkschaftlichen Rechtsschutzbüros zeigen, dass die hohe Zahl an alltäglichen Sozialgerichtsverfahren den politischen Konflikt nicht befriedet, sondern konserviert haben. Politischer Druck für legislative Änderungen wurde durch das alltägliche Klagegeschehen zwar nicht erhöht, aber auch nicht abgemildert.

Rückführung des Konflikts in den politischen Raum

Das SGB II wurde seit seiner Einführung vielmals geändert, auch in Reaktion auf obergerichtliche Rechtsprechung. Diese Gesetzesänderungen verliefen aber unterhalb der gesamtgesellschaftlichen Wahrnehmung; sie waren nicht Gegenstand einer allgemeinen politischen Debatte.

Dies änderte sich zum Ende der letzten Wahlperiode, als mit der SPD und den Grünen gerade die Parteien, die „Hartz IV“ eingeführt hatten, prominent verkündeten, die Reform zumindest begrifflich wieder abschaffen zu wollen. Dem vorausgegangen waren jahrelange Kritiken von Gewerkschaften, Sozial- und Wohlfahrtsverbänden, die u.a. eine unzureichende Arbeitsförderung, zu strenge Sanktionen und fehlerhafte Berechnung der Regelleistungen bemängelten. Im Bundestag teilte die damalige PDS von Anfang an diese Kritikpunkte; die Grünen schlossen sich bald nach ihrem Ausscheiden aus der Bundesregierung 2005 in vielen Aspekten an. Die SPD diskutierte seit 2018 verstärkt einzelne eher kleinteilige Änderungsvorschläge, stellte diese aber trotzdem unter die weitgehende Überschrift, Hartz IV „abzuschaffen“. Mit dem Koalitionsvertrag der Ampel-Regierung wurde der Konflikt 16 Jahre nach dem Inkrafttreten der Hartz-IV-Reform endgültig prominent in den politischen Raum zurückgeführt – und zwar nicht auf die Straße, sondern ins Parlament. Die drei Parteien vereinbarten, „[a]nstelle der bisherigen Grundsicherung (Hartz IV) […] ein Bürgergeld ein[zu]führen [, … das] die Würde des und der Einzelnen achten, zur gesellschaftlichen Teilhabe befähigen sowie digital und unkompliziert zugänglich sein“ solle (SPD, Grüne & FDP 2021: 75).

Die Bundesregierung legte Ende 2022 einen ersten Gesetzentwurf für die Bürgergeld-Reform vor (BR-Drs. 456/22). Jenseits der semantischen Änderung von „Arbeitslosengeld II“ zu „Bürgergeld“ lag der Kern der Änderungen in der Abschaffung des Vermittlungsvorrangs (Falkenhain & Hirseland 2022: 477), die Weiterbildungen und nachgeholten Ausbildungen einen höheren Stellenwert verschaffen sollte. Relevant waren außerdem Karenzzeiten bei der Übernahme der Wohnkosten und beim Vermögensschutz sowie Abmilderungen bei der Sanktionierung von sogenannten Pflichtverletzungen. Dagegen blieb die Leistungshöhe, die von Sozial- und Wohlfahrtsverbänden und Gewerkschaften (AWO Bundesverband e.V. 2020, Deutscher Caritasverband 2020, Diakonie 2020, SoVD 2020, VdK 2020, Deutscher Gewerkschaftsbund 2020) und selbst vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (2020) als zu niedrig kritisiert wurde, von vornherein unangetastet. Verändert wurde nur die jährliche Anpassung an die Inflation (BR-Drs. 456/22: 3, 47), was die Kaufkraft sichert, aber nicht erhöht. Die Bürgergeld-Reform war also schon im ersten Gesetzentwurf nur Teil eines inkrementellen Wandels und stellte keinesfalls einen Paradigmenwechsel dar (Börner & Kahnert in Opielka und Wilke 2024). Trotzdem wurde sie von der Union im Bundestag und vor allem über den Bundesrat vehement angegriffen.

Dabei nannten konservative Politiker wiederholt unzutreffende Rechenbeispiele, wonach die Grundsicherung zu Leistungen oberhalb des Mindestlohns führen würde und Arbeitslosigkeit finanziell lohnenswerter als eine Tätigkeit zum Mindestlohn wäre (Steffen 2022a, Steffen 2022b). Mit dieser Desinformation wurden NiedriglöhnerInnen gegen Arbeitslose ausspielt, was angesichts der verbreiteten Abwertung von Langzeitarbeitslosen lohnenswert sein konnte, um Zustimmungswerte zu konservativen Politikangeboten zu erhöhen. Erst in Folge von wiederholten Faktenchecks (BR24 2023; Deutschlandfunk 2024; Tagesschau 2023; Wirtschaftswoche 2024) wurde dieses Phänomen seltener.

Wegen der fehlenden Zustimmung der unionsgeführten Bundesländer im Bundesrat wurde der Vermittlungsausschuss angerufen. Im Ergebnis der Verhandlungen wurden die Karenzzeiten beim Vermögensschutz gekürzt und Veränderungen bei den Sanktionen vereinbart. Danach schrieb sich CDU-Chef Merz zu, „den Kern“ der ursprünglich geplanten Reform verhindert zu haben (Welt vom 22.11.2022). Diese Erfolgszuschreibung ist unzutreffend, denn der Kern des ersten Gesetzentwurfs lag ohnehin nicht in den betroffenen Regelungen, sondern in der Abschaffung des Vermittlungsvorrangs. Trotzdem wurde sie aber von vielen Medien undistanziert übernommen.

Mit Inkrafttreten der Reform zum 1.1.2023 war zunächst zu vermuten, der politische Konflikt sei wesentlich befriedet. Das war vor allem deshalb wahrscheinlich, weil die Erleichterungen bei den Wohnkosten und dem Vermögensschutz vor allem denjenigen Betroffenen nützen, die die meisten ökonomischen Ressourcen mitbringen.

Tatsächlich wurde und wird das Thema aber von konservativer und liberaler Seite immer wieder aufgerufen, verstärkt seit dem BVerfG-Urteil zur Schuldenbremse und den folgenden Debatten um Einsparungen beim Bundeshaushalt. So forderte die CDU schon im März 2024 in ihrem Konzept einer „Neuen Grundsicherung“ (CDU-Bundesvorstand 2024) eine erneute Verschärfung der Sanktionen sowie die Rücknahme der Karenzzeiten beim Vermögensschutz und bei den Wohnkosten – trotz der Zustimmung sowohl der unionsgeführten Bundesländer im Bundesrat und als auch der Unionsfraktion im Bundestag zu den betreffenden Regelungen Ende 2022. Ein weiterer Anlass für konservative und liberale Änderungsforderungen war die jährliche Inflationsanpassung zum 1.1.2024, die wie schon 2023 erneut zu einer deutlichen Anhebung der absoluten Euro-Beträge geführt hatte und sowohl von CDU-Chef Merz als auch von FDP-Generalsekretär Djir-Sarai als unangemessen kritisiert wurde (tagesschau vom 03.12.2023). Dabei wurde zum einen der nachholende Charakter dieser Anpassungen ausgeblendet, denn die Anhebungen zum 2021 und 2022 blieben weit unter dem Niveau der Inflation, Einmalleistungen eingerechnet (Becker 2022). Zum anderen wurde unterschlagen, dass die geltende Rechtslage gem. § 28 Absatz 5 SGB 12 für eine zu hoch geschätzte Inflation ohnehin „Nullrunden“, also den Verzicht auf weitere Anhebungen, vorsieht und diese nachholende Korrektur für 2025 bereits absehbar war.

Im Zweiten Haushaltsfinanzierungsgesetz 2024 (BGBl. 2024 I Nr. 107 vom 27.03.2024) wurden die Forderungen nach wieder-verschärften Sanktionen umgesetzt: Bei wiederholter Ablehnung einer zumutbaren Arbeit kann die Regelleistung komplett gestrichen werden. Dies stellt eine Verschärfung über den Zustand vor der Bürgergeld-Reform hinaus dar, auch wenn die Regelung nur befristet für zwei Jahre gilt.

Im Bundestagswahlkampf 2025 griffen CDU/CSU und FDP das Bürgergeld erneut als zu bedingungsarm an. Die CDU/CSU wollte es „abschaffen“, da es nur fördere und nicht fordere – was die geltende Rechtslage mit ihren Sanktionsmöglichkeiten leugnet – und durch eine „Neue Grundsicherung“ mit strengeren Sanktionen, kürzerem Vermögensschutz und veränderter Inflationsanpassung ersetzen (CDU/CSU 2024: 29). Auch die FDP wollte das Bürgergeld „grundlegend reformieren“, da es unter dessen Bedingungen für einige „lohnender [scheint], von Sozialleistungen zu leben, als einer geregelten Arbeit nachzugehen“ (FDP 2024: 18). In ihrem Koalitionsvertrag haben Union und SPD tatsächlich die Ersetzung des Bürgergelds durch eine „neue Grundsicherung“ vereinbart, bei der u.a. Arbeitsvermittlung immer Vorrang vor Weiterbildung hat, Vermögen strenger angerechnet wird und die Sanktionsmöglichkeiten erneut verschärft werden (CDU/CSU/SPD 2025: 16f).

Insgesamt passt die intensive Kritik an den – ohnehin nur graduellen – Verbesserungen, die das Bürgergeld für die Betroffenen bedeutete, zu dem Befund von Elsässer u.a. (Elsässer et al. 2017. Elsässer 2018), dass die Interessen von einkommensarmen Menschen im politischen Raum nur dann Erfolg haben, wenn sie von anderen Einkommensgruppen unterstützt werden.

Aktuelle sozialgerichtliche Entwicklung und Ausblick

Die Grundsicherung bleibt also in der parlamentarischen Debatte. Dass sie erneut in der Sozialgerichtsbarkeit als „Klagewelle“ auftaucht, ist dagegen unwahrscheinlich.

Das liegt zunächst an der Entwicklung der Zahl der Betroffenen, die von 4,1 Mio. Bedarfsgemeinschaften mit 7,5 Angehörigen im April und Mai 2006 auf 2,9 Mio. Bedarfsgemeinschaften mit 5,7 Mio. Angehörigen im Dezember 2024 gesunken ist (Bundesagentur für Arbeit 2024, Eckwerte der Grundsicherung SGB II (Zeitreihe Monatszahlen ab 2005), Dezember 2024, Tab. 3.1 und 3.2). Auch wenn die Zahlen im Frühjahr 2022 mit 2,6 Mio. Bedarfsgemeinschaften mit 5,2 Mio. Personen leicht niedriger als derzeit lagen (ebd.), ist nicht mit einem Anstieg auf das Niveau der 2000er-Jahre zu rechnen.

Überdies sind mittlerweile viele Fragen, die gesetzgeberisch offengelassen wurden, geklärt und die behördliche Anwendung rechtssicherer geworden. Dies kann erklären, dass die Zahl der Rechtsbehelfe viel stärker gesunken ist als diejenige der Betroffenen, dass also die Rechtsbehelfsquote bedeutend niedriger liegt:

Auch der Anteil, den SGB-II-Verfahren am sozialgerichtlichen Geschäftsanfall ausmachen, ist gefallen: Wo auf dem Höhepunkt der absoluten SGB-II-Klagezahlen im Jahr 2010 dieser Anteil bezogen auf die Klageverfahren bei 42 Prozent lag (Statistisches Bundesamt 2012a: 28 f, eigene Berechnung), belief er sich im Jahr 2023 nur noch auf 22 Prozent (dasselbe 2024, Tab. 24271-08, eigene Berechnung) und lag damit auf dem niedrigsten Niveau seit Einführung der Sozialgerichtsstatistik im Jahr 2007:

Die letzten und die zu erwartenden zukünftigen gesetzgeberischen Reformen können neue Rechtsfragen aufwerfen. Insbesondere dürften verschärfte Sanktionsmöglichkeiten zu sozialgerichtlichen und eventuell auch verfassungsgerichtlichen Verfahren führen, wenn z. B. gesundheitliche Gründe gegen eine Arbeitsmöglichkeit angeführt werden und die bestehende Verfassungsrechtsprechung Anknüpfungspunkte gibt. Es ist aber nicht damit zu rechnen, dass derartige Fragen zu einem ähnlich umfangreichen Klagegeschehen führen werden wie in den Anfangsjahren des SGB II.

Vor allem ist eine erneute massive Zunahme des Klagegeschehens auch deshalb unwahrscheinlich, weil sich die Personengruppe in der Grundsicherung verändert hat und von den aktuellen BezieherInnen viele beim Zugang zum Recht höhere Hürden überwinden müssen. Das betrifft vor allem sprachliche Hürden, denn der Anteil der AusländerInnen an allen Personen in Bedarfsgemeinschaften ist von 19 Prozent im Jahr 2005 auf 47 Prozent im Jahr 2024 gestiegen (Bundesagentur für Arbeit 2025: Tab. 4). Deshalb ist bei einer deutlich höheren Anzahl von LeistungsbezieherInnen anzunehmen, dass sie über geringere Deutschkenntnisse verfügt und häufiger mit sprachbezogenen Zugangshürden konfrontiert ist. Allgemeine informationsbezogene Hürden dürften weniger stark, aber immer noch etwas angestiegen sein. Man kann davon ausgehen, dass ein vorhandener Berufsabschluss mit Informationen über Rechtsmobilisierung einhergeht. Der Anteil an arbeitsuchenden erwerbsfähigen Leistungsberechtigten, die über keinen Berufsabschluss verfügen, ist von 53 Prozent im Jahr 2009 (frühester verfügbarer Wert) auf 66 Prozent im Jahr 2024 gestiegen (ebd., Tab. 5).

Insofern verfügen die aktuell Betroffenen über weniger Ressourcen, Recht zu mobilisieren, als in den Anfangsjahren der sozialgerichtlichen Befassung, in der die vielen ostdeutschen Arbeitslosen nicht nur Muttersprachkenntnisse mitbrachten, sondern auch allgemeines und institutionenbezogenes Wissen. Ihre Berufs- und Bildungsbiographie aus der DDR war zwar auf dem bundesdeutschen Arbeitsmarkt entwertet, aber vorhanden, und dürfte den Zugang zum Recht erleichtert haben.

Auch der Charakter der jüngsten gesetzgeberischen Änderungen und die Merkmale von betroffenen Personengruppen sprechen dafür, dass es zu keiner weiteren intensiven sozialgerichtlichen Befassung kommen wird. Insbesondere wird die prominent diskutierte Verschärfung der Sanktionen den sozialgerichtlichen Geschäftsanfall vermutlich nicht erhöhen, obwohl diese Regelungen einen hohen Grad an rechtlicher Unklarheit zeigen und damit anfällig sind für Rechtsfehler (vgl. Kießling 2024). Denn zum einen sind Sanktionen ganz allgemein in der Praxis selten. Zum anderen dürfte die Voraussetzung des neuen § 31a Abs. 7 S. 1 und 2 SGB II – die willentliche Verweigerung einer zumutbaren Arbeit, deren Aufnahme tatsächlich und unmittelbar möglich ist („Totalverweigerung“) – nur in einer sehr kleinen Zahl von Fällen überhaupt vorliegen. Selbst für den Fall, dass dies behördlich anders praktiziert würde und rechtlich angreifbare Sanktionen vorlägen, ist nicht mit vielen Rechtsbehelfen zu rechnen, weil die betroffenen Personen vermutlich meist vielfältige gravierende Problemlagen aufweisen, u. a. fehlende Ausbildungsabschlüsse und psychische Erkrankungen (Kießling 2024; Diakonie 2024: 2). Deshalb dürften den Betroffenen in der Regel die Ressourcen fehlen, um die Rechtmäßigkeit der Kürzungen überprüfen zu lassen.

Fazit

Der Konflikt um die Grundsicherung zeigt, dass Recht Konflikte nicht nur befrieden, sondern auch konservieren kann. Die rechtliche und die politische Bearbeitung von Erwerbslosigkeit machen deutlich, dass viele theoretische Rechtskritiken zwar auf bürgerliches Formalrecht, nicht aber auf das soziale Recht des SGB II und des SGG zutreffen:

Nach einer intensiven Phase politischer Proteste, die einen Höhepunkt der Erwerbslosenproteste in Deutschland darstellte und in ihrer Intensität nicht lange aufrechterhalten werden konnte, und nach einer 15-jährigen Latenzphase in der sozialgerichtlichen Bearbeitung wird die Thematik seit der Ampel-Regierung erneut intensiv parlamentarisch und auch gesellschaftlich diskutiert. Dass der politische Konflikt um die Grundsicherung nicht eingeschlafen ist, lag auch an den Betroffenen – und zwar nicht als politische AktivistInnen, sondern als KlägerInnen mit unzähligen unterinstanzlichen Klagen seit 2005. Wie Jhering es konzeptualisiert haben sie damit ihr „Scherflein […] zur Verwirklichung der Rechtsidee auf Erden“ beigetragen (Jhering 1992[1872]: 9). Ihre individuelle Rechtsmobilisierung hat das politische Handeln nicht geschwächt, sondern die Wiederaufnahme des politischen Konflikts ermöglicht. Kleine lokale Erwerbslosengruppen konnten über das Angebot rechtsbezogener Beratung stabil bleiben. Der Bezug auf Recht unterstützte kollektive Organisierung in einer Zeit schwachen Protestgeschehens. Gleichzeitig konnte der DGB als große, stark arbeitsteilig ausdifferenzierte Organisation aus der Rechtsberatung Informationen für seine politische Tätigkeit generieren, was für die kritische Positionierung des DGB zum Sozialgesetzbuch II wichtig gewesen sein dürfte. Gewerkschaften nehmen also einerseits an der Mobilisierung sozialer Rechte teil, werden durch sie aber auch selbst beeinflusst, was für die korporatistisch eingebundene bundesdeutsche Arbeiterbewegung besonders informativ sein kann.

Dabei zeigt der Vergleich der politischen mit der rechtlichen Konfliktbearbeitung Vorteile des Rechts: Für einkommensarme und stigmatisierte Personengruppen ist nicht nur rechtliches, sondern auch politisches Handeln aufwändig und unsicher. Die rechtliche Konfliktbearbeitung war von einer Vielzahl an legislativ offen gelassenen Fragen und einer guten institutionellen Ausgestaltung der sozialen Rechte von Erwerbslosen und NiedriglöhnerInnen geprägt, insbesondere der Prozesskostenhilfe und dem klägerfreundlichen Prozessrecht. Dadurch konnte Rechtsmobilisierung für sehr unterschiedliche Klägertypen – von gelassen-mitgestaltenden über gelassen-delegierende und besorgt-delegierende bis hin zu besorgt-mitgestaltenden KlägerInnen – objektive wie subjektive Erfolge bringen. Vergleichbare Instrumente, die gezielt sozio-ökonomisch begründete Chancenungleichheit abmildern, fehlen im Bereich des politischen Handelns. Zudem spielte gruppenbezogene Menschenfeindlichkeit gegenüber Langzeitarbeitslosen beim Klagegeschehen kaum eine Rolle, beeinträchtigte die politische Bearbeitung aber immer wieder. Insofern war politisches Handeln für die betroffene ressourcenarme Gruppe weniger erfolgversprechend als rechtliches Handeln, ohne dass der politische Konflikt durch das Klagegeschehen befriedet worden wäre. Stattdessen hat die Rechtsmobilisierung auch für die kollektive Organisierung von Erwerbsloseninteressen Nutzen gebracht.

Nach der erneuten politischen Bearbeitung ist eine Rückverlagerung in die Sozialgerichtsbarkeit unwahrscheinlich, was weniger an einer politischen Befriedung liegen dürfte als vielmehr an geklärten Rechtsfragen und einer veränderten, ressourcenärmeren Gruppe der Betroffenen, die vor höheren Zugangshürden zum Recht steht.

Damit erweisen sich viele theoretische Kritiken an „dem Recht“ als zu undifferenziert. Materialistische u. a. Kritiken von Recht, die die Benachteiligung von unterprivilegierten Personengruppen betonen, treffen auf das SGB II und das SGG als soziales Recht im Sinne von Sinzheimer und Radbruch viel weniger zu als auf bürgerliches Formalrecht. Gerade das Sozialgerichtsgesetz, das fehlende ökonomische Ressourcen berücksichtigt und damit soziales Prozessrecht darstellt, ermöglicht den Nutzen von Rechtsmobilisierung für GrundsicherungsbezieherInnen als sozio-ökonomisch untere Personengruppen. Dies bestätigt Galanters Überlegungen, wie Chancenungleichheit bei asymmetrischen Parteikonstellationen abgebaut werden können. Die Sozialgerichtsbarkeit bildet neben der Arbeitsgerichtsbarkeit eine relevante Erkenntnisquelle für weitere empirische Forschung über die gesellschaftlichen Auswirkungen von sozialem Recht im Unterschied zu bürgerlichem Formalrecht.