Ungleichheiten in der grünen Transformation: Die prädistributive Macht von Infrastrukturen

2.1 Bisherige Forschung und Desiderate

Auch wenn Fragen der Klima(schutz)gerechtigkeit ein wesentlich größeres Spektrum umfassen (Chancel et al. 2023), konzentriert sich die deutsche Debatte hierzu auf die Verteilung von Transformationslasten. Die Einstellungsforschung zeigt, dass die Bereitschaft zum Klimaschutz mit sozioökonomischen Indikatoren – insbesondere Einkommen und Bildung – korreliert (Eversberg 2024; Mau et al. 2023). Diese Differenzen sind allerdings nicht stark oder in anderen Umfragen gar nicht feststellbar (Eichhorn & Grabbe 2025). Deutlicher wirken sich hingegen sozioökonomische Ungleichheiten auf Zustimmung oder Ablehnung von spürbaren Einschränkungen und kostenintensiven Belastungen aus (Abou-Chabi et al. 2024; Beiser-Grath & Bernauer 2023; Mau et al. 2023; Schaffer 2023).

Eine plausible Lesart dieser Einstellungsmuster ist, dass sie reale Erfahrungen mit sozial unausgewogenen Klimaschutzmaßnahmen reflektieren (Dieckmann 2024). Der Strukturwandel in fossilen Sektoren mit seinen Arbeitsplatz- und Einkommensverlusten (Dörre et al. 2024) und den umfassenderen Deprivationseffekten in betroffenen Regionen (Beckfield & Evrard 2023) ist tiefgreifend und schwer zu kompensieren (Stutzmann 2024). Bevölkerungsgruppen in ländlichen Gegenden sind durch schlechte Versorgung mit Alternativen zum Individualverkehr, durch Sanierungsanforderungen an Eigenheime und den Ausbau von Anlagen für erneuerbare Energien eher von den Nachteilen des Klimaschutzes betroffen als städtische Bevölkerungsgruppen (Beaussier et al., 2024). Zudem zeigen zahlreiche Studien, dass konventionelle Klimaschutzmaßnahmen wie CO₂-Steuern regressive Verteilungseffekte auslösen (Jenkins et al. 2016; Neuhoff et al. 2013; Schaefer 2018). In Deutschland trifft dies auf die mittlerweile abgeschaffte Erneuerbare-Energien-Umlage (EEG) ebenso zu wie auf die CO₂-Abgabe auf Brennstoffe oder die steigenden Netzentgelte. Obwohl wesentlich schlechter erforscht, scheinen regressive Mechanismen auch bei der Dekarbonisierung von Wärme wirksam zu sein, etwa bei energetischen Sanierungen zulasten von Mietern, die statistisch vergleichsweise einkommensschwach sind (Held et al. 2021).

Besorgniserregend ist, dass rechte und insbesondere rechtspopulistische Parteien zum Sprachrohr der tatsächlichen und vermeintlichen Klimaschutz-Verlierer avancieren. Die unterschiedlichen strukturellen Auswirkungen von Klimaschutzmaßnahmen werden zunehmend durch eine politische Spaltung (Cleavage) überformt, die durch statusbezogene Konflikte um legitime Lebensstile vertieft wird (Eversberg 2020; Mau et al. 2023; Neckel 2023; Sommer et al. 2022: 83 ff.). In der Folge nimmt wie bereits in den USA (Müller 2023) in Europa die parteipolitische Polarisierung rund um Klimaschutz zu (Kulin et al. 2021; Ottenti & Weisskircher 2021; Sommer et al. 2022; Sommer & Schad 2023).

Unter Expert:innen ebenso wie unter politischen und zivilgesellschaftlichen Akteuren wie Wohlfahrtsverbänden, Gewerkschaften und linken Parteien haben diese Befunde zu einer Befürwortung sozialpolitischer Flankierungen des Klimaschutzes geführt (Cremer & Bohnenberger 2024). Einerseits kursiert seit Längerem die Idee einer Just Transition, die das Dilemma von Arbeiter:innen in fossilen Branchen entschärfen soll – zwischen der Angewiesenheit auf gut bezahlte Arbeitsplätze und den Anforderungen des Klimaschutzes (Newell & Mulvaney 2013; Jenkins et al. 2016). Andererseits gibt es zahlreiche Studien zu der Idee progressiv wirkender Kompensationszahlungen, die Haushalte mit verhältnismäßig hohen Energiekosten zu Profiteuren von Klimaschutz machen sollen (Beiser-Grath & Bernauer 2023; Bergquist et al. 2020). Redistributive Maßnahmen würden, so der grundlegende Gedanke, die bisherige Gerechtigkeitslücke des Klimaschutzes schließen und seine Legitimität gerade unter ressourcenschwachen Haushalten steigern (vgl. auch Nullmeier 2024; Opielka 2024).

Die Soziologie kann mit ihren Stärken in der Erforschung soziotechnischer Infrastrukturen diese Debatte und die Suche nach Just Transition-Lösungen erweitern. Infrastrukturen (Barlösius 2021) oder „großtechnische Systeme“ (Mayntz 1988; 1993) sind netzförmige technische Zusammenhänge, die mittels Leitungen, Standards, Planungen, professioneller Wartung etc. Produzenten essenzieller Güter mit einer Vielzahl von Nutzer:innen verbinden. In der Soziologie werden Infrastrukturen in Hinblick auf ihre ermöglichenden „Vorleistungen“ für fast sämtliche Aspekte moderner Gesellschaft diskutiert (van Laak 2019), in Handlungstheorien integriert (Edwards 2019; Star 1999; Watson & Shove 2023) und auf ihr ko-konstitutives Verhältnis zu Gesellschaft (Dolata & Werle 2007) und Machtstrukturen befragt (Förster & Bauch 2015; Winner 1980).

Die Infrastruktursoziologie wird für Klimaschutz in zunehmendem Maße relevant, weil Dekarbonisierung den Umbau energetischer Infrastrukturen erfordert, der auch Haushalte immer direkter betrifft. Im Strombereich sehen wir etwa den schrittweisen Umbau von einem sternförmigen, asymmetrischen System mit passiven Konsument:innen zu größeren, komplexeren Netzen mit aktiven „Prosumern“ (Produzent-Konsumenten) (Newberry et al. 2016: 696). Noch unmittelbarer sind Haushalte vom Infrastrukturwandel im Verkehrssektor und bei der Wärmeversorgung betroffen. Die Wärmewende wiederum erfordert hohe Investitionen. Während in Deutschland Energieeffizienzmaßnahmen seit Langem, aber nur mit mäßigem Erfolg gefördert werden und bei Neubauten obligatorisch sind, verlangt effektive Dekarbonisierung einen bis dato vernachlässigten Wechsel zu auf erneuerbaren Energien basierenden Wärmeerzeugern (Frank et al. 2020).

Diese Entwicklungen machen soziologische Zugänge zu Energieinfrastrukturen umso wichtiger. In einem breiteren Forschungsfeld sind es vor allem die Sustainability Transition Studies (Geels 2019; Loorbach et al. 2017), die (basierend auf Unruh 2000) die multidimensionalen ‚Lock-ins‘ von Infrastrukturen herausgearbeitet haben. Diese Forschung macht deutlich, dass je nach den Adaptionsmöglichkeiten von Bestandsinfrastrukturen oder den Notwendigkeiten ihres radikalen Umbaus unterschiedlich hohe Dekarbonisierungshindernisse bestehen (vgl. Geels & Kemp 1997; Geels et al. 2016). Auch die Unterscheidung von massenhaft anwendbaren Standardtechnologien gegenüber kontextsensiblen Technologielösungen ist ein wesentlicher Beitrag der Forschung (Wesche et al. 2019). Ergänzend hierzu weisen praxeologische Arbeiten auf die langen Prozesse der Habitualisierung bei Infrastrukturwandel hin (Shove et al., 2015; Trentmann & Carlsson-Hyslop 2018; Watson & Shove 2022).

Bei den wenigen Arbeiten, die Infrastrukturen in Hinblick auf Verteilungseffekte befragen, dominieren relativ grobe und empirisch kaum validierte Unterscheidungsraster. So kontrastieren viele Autor:innen von Privateigentum geprägte und kapitalistische mit öffentlichen und kollektivistischen Infrastrukturen (Bartelheimer 2024: 475). In der Tat hat sich eine marktgetriebene, von Privateigentum abhängige Energiewende als ungleichheitsfördernd erwiesen (Ameli & Brandt 2014; Borenstein & Davis 2016; Kuhn & Schlattmann 2024). Doch die Vorstellung, dass Bürgerenergie die egalitäre Alternative zur Energiebereitstellung durch große Energieunternehmen sei, übersieht Varianten von Privateigentum an Energieanlagen, die vermögende Bevölkerungsgruppen privilegieren (Gorrono-Albizu 2021). Einige Autor:innen sehen öffentliches Eigentum als Chiffre für eine sozial inklusive Energiewende (Meelen & Slijs 2025). So unterstellen Lockwood et al. (2016), dass kommunales beziehungsweise kooperatives Eigentum an Energieversorgern in Dänemark und Deutschland die Inklusivität und Legitimität der dortigen Energiewenden erhöht hat. Doch weder führt öffentliches Eigentum an Energieunternehmen per se zu einem schnelleren Ausbau erneuerbarer Energien noch dämpft es notwendigerweise Energieungleichheiten. So zeigt unsere Analyse, dass hinsichtlich der Dekarbonisierungsfortschritte und Verteileffekte deutliche Unterschiede zwischen Dänemark und Deutschland bestehen, obwohl in beiden Ländern kommunale beziehungsweise kooperative Unternehmen die leitungsgebundene Versorgung dominieren.

2.2 Prädistributive Mechanismen von Infrastrukturen: Soziomaterialitäten und Institutionen

Für eine präzisere Konzeptualisierung der Distributionsmechanismen konzentrieren wir uns auf die soziomateriellen und institutionellen Eigenschaften von Infrastrukturen. Diese ermöglichen es uns zu bestimmen, wie Kosten und Nutzen in Dekarbonisierungsprozessen verteilt werden. Wir sprechen von „prädistributiven“ Mechanismen im Sinne von Fligstein und Vogel (2020), weil Soziomaterialitäten und ihre institutionelle Einbettung die relativen Energie- und Investitionskosten sowie Partizipationschancen für verschiedene Bevölkerungsgruppen häufig unbemerkt vorprägen.

1. Soziomaterialitäten. Erstens argumentieren wir, dass der Aufwand des Umbaus sowie die spezifische Inzidenz der Kosten in Infrastruktursystemen die distributiven Effekte prägen. In Anlehnung an Geels und Kemp (2007) differenzieren wir Systeme, die auf dem Pfad zur Klimaneutralität modular änderbar sind, von solchen, die größtenteils abgeschrieben und erneuert werden müssen (vgl. auch Andersen et al. 2023: 4–5). Beispielsweise können vormals für fossile Energie genutzte Fernwärmeleitungen auch für grüne Wärme genutzt werden, während Gasleitungen im Verteilnetz keine ökonomisch darstellbaren Umnutzungsmöglichkeiten haben. Mit Wesche et al. (2019) gehen wir davon aus, dass sich Dekarbonisierung mit Standardtechnologien schneller und kostengünstiger umsetzen lässt als Dekarbonisierung, die auf die Anpassung von Technologien an lokale Umstände angewiesen ist. Dies trifft besonders auf Wärmetechnologien zu, da hier heterogene Gebäudeeigenschaften, unterschiedliche lokal verfügbare Wärmequellen sowie weitere lokale Faktoren eine Rolle spielen. Zur Soziomaterialität der Infrastruktur gehört auch, wer die Umrüstungs- und Umbaukosten trägt – die Inzidenz der Transformationslasten. Dabei können Abschreibungs- und Investitionsanforderungen entweder Upstream bei Produzenten und Netzbetreibern anfallen (wie im Falle der Stilllegung von Kohlekraftwerken) oder die privaten Energienutzer:innen selbst betreffen. Extreme Beispiele für unterschiedliche Inzidenzen sind das Fernwärmenetz in Russland, das Versuche der Individualisierung von Heizkosten während der postsowjetischen Transformation sabotiert hat (Bychkova & Popova, 2011; Collier 2011) sowie kommerziell geleaste Solarpanels in Kenia (Gore et al 2025: 6), deren Kosten vollumfänglich auf die Verbraucher verlagert werden. Die Literatur zu Stranded Assets geht davon aus, dass Widerstände gegen Dekarbonisierung dort am größten sind, wo sich hohe Abschreibungsbedarfe bei wenigen Akteuren konzentrieren (Colgan et al. 2021). Doch auch Dekarbonisierungsprozesse, die Kosten auf individuelle Haushalte verteilen, können sich als verteilungspolitisch problematisch erweisen.

2. Institutionen. Der zweite Aspekt umschreibt die institutionellen Arrangements, die die Verteilung der Kostenlasten beim Umbau von Infrastrukturen prägen. Wir unterscheiden idealtypisch zwischen Institutionen, die Profitmotive priorisieren, und solchen, die das Gemeinwohl in der Verteilung von Transformationslasten in den Vordergrund stellen. Profitmotive dominieren überall dort, wo die Infrastruktur durch ökonomische Anreize für Energieanbieter, Netzbetreiber und sonstige Akteure gesteuert wird – eine Variante hiervon ist das viel diskutierte „De-Risking“ (Gabor 2021). Die EEG-Umlage ist hierfür ein Beispiel, ebenso wie die Modernisierungsumlage, die zur Absicherung von Eigentümerrenditen erlaubt, Energieeffizienzmaßnahmen zu einem gewissen Anteil Mietern aufzuerlegen (Grossmann 2019). Der Begriff Gemeinwohl ist umstritten (Offe 2002), artikuliert jedoch in unserem Zusammenhang den politischen Anspruch, dass im Sinne der Daseinsvorsorge und eines expansiven Begriffs öffentlicher Güter (Bieber & De Jongh 2024) der Zugang zu grüner Energie allen Bürger:innen offenstehen soll. Marktmechanismen leisten dies nur unzureichend; bestehende Ressourcenungleichheiten müssen durch progressive Distributionsmechanismen ausgeglichen werden. Wir verknüpfen Profit- und Gemeinwohlorientierung nicht mit einem simplen Indikator – zum Beispiel öffentlichem gegenüber privatem Eigentum –, sondern betrachten stattdessen eine Vielzahl von Merkmalen: Eigentumsstrukturen, Governance-Formen, Finanzierungsmodalitäten und rechtlich-politische Rahmenbedingungen. Die vorliegende Literatur macht bereits deutlich, dass auch öffentliche Unternehmen, entgegen verbreiteten Annahmen (z. B. Schmid-Petri & Elschner 2025: 3), profitorientiert ausgerichtet sein können, etwa aufgrund der Finanzinteressen öffentlicher Eigentümer oder der Regeln des europäischen Binnenmarktes (Wansleben & Neumann 2024).

Aus diesen beiden Merkmalen lassen sich prädistributive Mechanismen einer stark ungleichheitsfördernden Energiewende ableiten – nämlich dann, wenn Transformationslasten hoch sind, bei zahlreichen Akteuren mit heterogenen Ressourcen anfallen und durch profitorientierte Mechanismen verteilt werden. Wir erwarten, dass in solchen Konstellationen ein erhebliches Potenzial für politische Mobilisierung gegen Dekarbonisierung besteht, weil sich konzentrierte fossile Interessen mit den sozialen Belangen der Haushalte zu einer Anti-Klimaschutz-Allianz verbinden können. Demgegenüber können Energiewenden, bei denen Kosten Upstream aufgefangen und auf Basis von Gemeinwohlkriterien verteilt werden, inklusiv verlaufen. Im Folgenden diskutieren wir diese Extremfälle, wobei wir im Diskussionsteil auch intermediäre Szenarien besprechen.

4.1 Dänemark: Gemeinwohlorientierte Fernwärme mit Upstream gesteuerter Dekarbonisierung

Dänemark hat eine wesentlich umfassendere Fernwärme-Infrastruktur entwickelt als Deutschland. Ihr Anteil in der Wärmeversorgung beträgt über 60 Prozent. Dieser Abschnitt zeigt, wie diese noch aus der fossilen Energieversorgung stammende Infrastruktur die Wärmewende wesentlich vereinfacht hat, indem sie Investitionsanforderungen verringert und Upstream verlagert hat. Insbesondere Haushalte mit geringem Einkommen und Armutsrisiko profitieren durch überdurchschnittliche Anschlussraten. Allerdings führt nicht allein die günstige Fügung einer aus der Vergangenheit stammenden, umnutzbaren Infrastruktur zu einer inklusiven Wärmewende. Ebenso wichtig ist die Einbettung der Fernwärme in ein institutionelles Gefüge, das starke Planungselemente beinhaltet und dem Gemeinnützigkeitsprinzip Vorrang gewährt. Eigentums- und Governance-Strukturen der Fernwärmeversorger, Verbraucherschutz und der Planungsrahmen wirken zusammen, um Fernwärme zur günstigsten, breit verfügbaren Wärmeversorgung zu machen. Die Analyse zeigt, dass insbesondere die ansonsten im Klimaschutzkontext vernachlässigten Haushalte mit geringen Einkommen von dieser inklusiven Infrastruktur profitieren und deshalb die Wärmewende mittragen.

Die historischen Ursachen für Dänemarks gemeinnützige Fernwärme liegen in der Energiearmut des Landes (Johansen & Werner 2022: 4). Mangels eigener Energiequellen etablierten Kommunen und Kooperativen die ersten Versorgungsinfrastrukturen im Zuge der Urbanisierung und Industrialisierung zu Beginn des 20. Jahrhunderts. Große Energieunternehmen, die diese Initiativen hätten unterdrücken und/oder eigene Absatzmärkte erschließen können, gab es nicht. Die selbstorganisierten lokalen oder regionalen Energieversorger stellten die Bedarfe der Verbraucher ins Zentrum und setzten auf Lösungen, die die importierten, teuren Energiequellen möglichst effizient zu nutzen erlaubten. So entstanden erste Formen gemeinnütziger, kooperativer oder kommunaler Fernwärme.

Wesentlich zum Ausbau dieser Infrastruktur trug die dänische Reaktion auf die Ölkrise bei. Zum Zeitpunkt des ersten Ölpreisschocks 1973 deckte Dänemark über 90 Prozent des Energiebedarfs mit importiertem Öl (Christensen & Jensen-Butler 1982). Die Krise war derart einschneidend, dass sie grundlegende Veränderungen auslöste. Die Regierung baute einen umfassenden Planungsapparat auf, der drei Ziele verfolgte: Erhöhung der Energieeffizienz, stärkere Eigenversorgung und Diversifizierung der Quellen.

Diese strategischen Veränderungen führten zu einer Ausweitung und Weiterentwicklung der gemeinnützigen Fernwärme. Erstens wurden Kommunen mit dem 1979 verabschiedeten Wärmeversorgungsgesetz angewiesen, Versorgungszonen für Fernwärme und Erdgas auszuweisen, für die auch Anschlusszwänge erlassen werden konnten (Johansen 2021: 103). Zweitens sah der Plan von 1979 vor, die Effizienz der eingesetzten Energie durch einen höheren Anteil von Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) zu steigern, die bis dato nur in großen Kommunen wie Kopenhagen eingesetzt wurde. Der Staat förderte den Bau entsprechender Anlagen, wodurch die Verbrauchskosten für Wärme und Strom begrenzt werden konnten. Drittens entstand ein Apparat zur Regulierung und langfristigen Steuerung der Energieversorgung, der die Weiterentwicklung gemeinnütziger Fernwärme nachhaltig unterstützte (Midttun & Baumgartner 1986: 232; Rüdiger 2020: 59; Spering et al. 2011). Am wichtigsten war die gesetzliche Festsetzung eines Prinzips kostendeckender Preissetzung für Fernwärme, das existierende Praktiken der Verbraucher-Kooperativen kodifizierte und den Fernwärmesektor von Profitinteressen abschirmte. Der Staat baute zudem Planungskapazitäten in nationalen Behörden und Kommunen auf. Da sich die Planung in öffentlicher Hand befand, konnte der Infrastrukturaufbau und -ausbau von den Interessen spezifischer (fossiler) Anbieter entkoppelt und Verbraucherinteressen ins Zentrum gestellt werden.

Die Ausweitung von Fernwärme ging zunächst mit einem höheren Kohleverbrauch in KWK-Anlagen einher. Dies wirkte sich negativ auf die dänische Umweltbilanz aus. Doch ab 1990 gelang es, den Klimaschutz in die bestehende Infrastruktur unter Nutzung ihrer soziomateriellen und institutionellen Merkmale zu integrieren.^[2] Als „Brückenlösung“ wechselte Dänemark von Kohle auf eigenes Erdgas und dann immer stärker zu Biomasse. Hierfür konnten die bestehenden Anlagen umgerüstet und die Wärmeleitungen weiter genutzt werden. Mittlerweile versucht die vierte Generation der Fernwärme eine Umstellung auf Geothermie, Wärmespeicher und Großwärmepumpen (Johansen & Johra 2022). Die Steuerbarkeit dieser Umstellungen reflektiert die hohen organisationalen Kapazitäten für und politische Legitimität von staatlicher Planung. So kommt bei Kosten-Nutzen-Analysen für Infrastrukturprojekte ein kodifiziertes Verfahren zur Geltung, das Umweltkosten ebenso wie sozioökonomische Faktoren berücksichtigt (Chittum & Østergaard 2014). Die Kosten der Umrüstungen werden durch direkte Subventionen und vergünstigte Kredite einer kommuneneigenen Investitionsbank aufgefangen.

Abbildung 1:

Wahrnehmung von Energiekosten im Haushaltsbereich; Quelle: Eurobarometer Special Report 527 „Fairness perceptions in the green transition, Mai – Juni 2022.

Entgegen dem Liberalisierungstrend auf Energiemärkten blieb der hohe Eigentumsanteil von Verbraucherkooperativen an Fernwärme – 83 Prozent (Gorrono-Albizu 2021: 64) – bestehen. Als einige Privatisierungen zu stark gestiegenen Fernwärmekosten führten, kauften Gemeinden oder Kooperativen die Netze zurück, woraufhin die Preise wieder sanken (Odgaard & Djørup 2020). Preisaufsicht und Transparenzpflichten sind über die vergangenen Jahre gestärkt worden. Insgesamt ist Fernwärme die günstigste Heizquelle für Privathaushalte geblieben (Chittum & Østergaard 2014).

Die signifikanten Verteilungsimplikationen dieser Upstream gesteuerten und von gemeinnützigen Institutionen getragenen Wärmewende ergeben sich aus der Kombination aus preisgünstiger grüner Wärme und den sehr hohen Anschlussraten einkommensschwacher Haushalte. 74 Prozent der Haushalte mit Armutsrisiko, gegenüber 64 Prozent in der Gesamtheit, sind an die Fernwärme-Infrastruktur angeschlossen.^[3] Vermutlich haben diese Haushalte oftmals die Dekarbonisierung ihrer Wärmeversorgung gar nicht bewusst wahrgenommen, geschweige denn aktiv mitgestaltet. Die extrem hohe Zufriedenheit mit ihrer Versorgungsinfrastruktur (Billerbeck et al. 2024) und die mangelnde Sorge vor steigenden Energiepreisen fungieren als primäre Legitimationsquelle für Klimaschutz.^[4] Entsprechend schwierig messbar ist die Unterstützung für die Wärmewende als solche, weil sie sich primär in der Abwesenheit von Verteilungskonflikten um Klimaschutz ausdrückt.

4.2 Deutschland: Profitgetriebener Gasinfrastruktur-Ausbau

In Deutschland hat sich seit den 1970er-Jahren eine auf Gas basierende Wärmeversorgung entwickelt, die mittlerweile über 50 Prozent des Wärmebedarfs deckt.^[5] Diese Infrastruktur wirft große verteilungspolitische Probleme bei der Wärmewende auf. Eine heterogene Allianz rund um Erdgas bildete die Hauptopposition gegen das „Heizungsgesetz“ 2023. Die wesentliche Schwierigkeit besteht darin, dass sich diese Infrastruktur nur begrenzt umnutzen lässt und die Wärmewende deshalb große Abschreibungskosten und Neuinvestitionsbedarfe sowohl bei Energieunternehmen als auch bei Privathaushalten verursacht. Die Abhängigkeit gerade ressourcenschwacher Haushalte von dieser Infrastruktur ist besonders hoch. Die bisherigen Wärmewende-Politiken des Bundes, wie Neubauregulierungen sowie Bau- und Heizungstauschsubventionen, bevorzugen ressourcenstarke Haushalte. Wesentlich für die Zementierung der Gasinfrastruktur und für die Widerstände gegen den Umbau ist zudem, dass Gesetze, Regulierungen, Förderungen etc. die Infrastrukturentwicklung allein mit (schwachen) individuellen Anreizen steuern, wodurch eine Überwindung der Widerstände nicht zu erreichen ist.

Als primäre Heizquelle für die rasch wiederaufgebauten Gebäude während der Nachkriegszeit verbreitete sich das Mineralöl, das einfacher zu transportieren war als Kohle, sauberer verbrannte und einen höheren Wirkungsgrad hatte (Gerber 2014: 66; Smil 2021: 120).^[6] Schon die frühe Energieversorgung kannte lokales Stadtgas und überregionales Kokereigas, das insbesondere im Ruhrgebiet in den zahlreichen Kokereien produziert wurde und den dortigen Bedarf überstieg (Bleidick 2017). Doch Gas war im Vergleich zu Mineralöl zu teuer für Heizzwecke und wurde vor allem zum Kochen verwendet. Fernwärmenetze existierten nur dort, wo industrielle Abwärme verfügbar war. Der Anteil von Anlagen, die gleichzeitig Strom und Wärme für den lokalen Verbrauch erzeugten, war in Westdeutschland niedrig. Dies lag an der Stromerzeugung in großen, zentralisierten Anlagen der Steinkohleverbrennung. Im Jahr 1970 betrug der Anteil der Fernwärme gerade einmal drei Prozent.^[7]

Nach dem Bau vereinzelter überregionaler Gasleitungen infolge von Erdgas-Entdeckungen in Groningen leitete die Ölkrise dann die schnelle Expansion der Gasinfrastruktur ein. Die Ruhrgas AG schloss mit Regierungsunterstützung Kooperationsverträge mit den sowjetischen Lieferanten, deutschen Stahlbauern und Finanzierern zur Errichtung der gigantischen Pipeline-Infrastruktur (Gross 2023). Das neue sowjetische Gas floss vor allem in private Wohngebäude, für die Öl zu teuer geworden war. Ursprünglich hatte die Ruhrgas 80 Prozent ihres Gases an die Industrie verkauft; schon ab 1980 machte die private Nachfrage ähnliche Anteile aus (Bleidick 2017: 276). 1986 schrieb die Bundesregierung in ihrem Energiebericht: „1985 wurden rd. 7 Mio. oder gut ein Viertel der Wohnungen mit Gas beheizt; diese Zahl dürfte sich weiter erhöhen.“^[8] Die Erdgas-Fixierung der BRD steht im Kontrast zu der Reaktion auf die Ölkrise in der DDR. Die dortige Führung setzte zur Erhöhung der Energieeffizienz und stärkeren Autonomie vor allem auf Fernwärme (zumeist befeuert mit Braunkohle), deren Anteil von 1970 bis 1985 von 5,4 auf 20,2 Prozent stieg (Friedrich-Ebert-Stiftung 1988: 56). Bis heute weist die Fernwärme im Osten wesentlich höhere Anteile auf als in Westdeutschland, insbesondere in Brandenburg, Berlin und Mecklenburg-Vorpommern (ca. 30 Prozent). Diese Infrastruktur hat allerdings für den Klimaschutz bis in die 2020er-Jahre keine prägende Rolle gespielt.

Entscheidend für den weiteren west- und dann gesamtdeutschen Pfad war, dass Gasanbieter erhebliche Profite trotz eines kapitalintensiven Ausbaus der Infrastruktur mit Übertragungs- und Verteilnetzen erzielen konnten; entscheidend hierfür waren wiederum die günstigen Lieferantenpreise aus Russland. Aufgrund der wachsenden Konkurrenz auf den internationalen Gasmärkten profitierten die überregionalen Gashändler auch dann noch, nachdem die Monopolstrukturen gebrochen und die Preisbindung an Mineralöl aufgehoben worden waren (Abdelal 2015). Doch auch die Direktversorger erzielten erhebliche Gewinne, insbesondere die in diesem Segment dominanten kommunalen Unternehmen. Letztere hielten zumeist die Konzessionen für die in den 1980er- und 1990er-Jahren wachsenden Verteilnetze und waren auch beim Direktvertrieb mit Marktanteilen über 65 Prozent vorherrschend.^[9] Die von den kommunalen Unternehmen erzielten Gewinne werden in Deutschland zur Querfinanzierung defizitärer Daseinsvorsorge (wie des öffentlichen Nahverkehrs) und zur Stabilisierung chronisch angespannter kommunaler Haushaltslagen verwendet (Wansleben & Neumann, 2024). Deshalb entsteht ein besonderer Profitdruck auf kommunale Unternehmen und eine Knappheit an Investitionsmitteln.

Anders als beim Strom blieben die Verbrauchskosten trotz erheblicher Profitmargen relativ stabil. Für einkommensschwache Haushalte war das besonders wichtig, da sie überproportional häufig in älteren, schlecht sanierten Gebäuden wohnen.^[10] Während sich Gasthermen für jeden Gebäudetyp eignen, immer effizienter werden und über sehr lange Zeiträume genutzt werden, ist die Realisierung alternativer Heizkonzepte, wie Wärmepumpen, in älteren Bestandsgebäuden besonders kostenintensiv und kompliziert. Deshalb hatte der Gesetzgeber den (überwiegend vor der Ölkrise entstandenen) Gebäudebestand von jeglichen Vorgaben für Energieeffizienz oder erneuerbare Wärme ausgespart (Frank et al. 2020). Gas blieb bis 2021 so günstig, dass selbst für Haushalte mit geringen Einkommen und schlechten Sanierungsständen keine hohen Risiken für Energiearmut bestanden. So lag der Anteil der Deutschen, die wegen zu geringer Einkommen ihre Wohnung nicht ausreichend heizen konnten, im Jahr 2018 mit 2,7 Prozent deutlich unter den Niveaus in Frankreich (7 Prozent) oder Großbritannien (5 Prozent).^[11]

Während der Wechsel von Öl zu Gas noch bis in die 2000er-Jahre zu Emissionssenkungen geführt hatte, gerieten die Haushalte in einen immer stärkeren Gas-Lock-in.^[12] Die Emissionsreduktionen verflachten über die Zeit. Die Verteilung von Gebäudetypen auf sozioökonomische Gruppen und die ungleiche Ausstattung mit Investitionsmitteln bedeuten, dass sich diese Lock-ins bei ärmeren Haushalten verhärten. Demgegenüber nutzen ressourcenstärkere Haushalte häufiger öffentliche Subventionen, um ihre Neubauten an höhere Energieeffizienzstandards anzupassen oder (in geringerem Ausmaß) Bestandsgebäude zu sanieren. Im Jahr 2022 verdienten lediglich 36 Prozent der Empfänger der Bundesförderung für effiziente Wohngebäude unter 4.000 Euro, während 64 Prozent der Empfänger über 4.000 Euro verdienten (bei einem durchschnittlichen Monatseinkommen von 3.800 Euro netto).^[13]

Zusammenfassend ergibt sich das Bild einer latenten Gas-Allianz zwischen profitorientierten, wenn auch teilweise kommunalen Gasanbietern beziehungsweise Verteilnetzbetreibern mit bestehenden, noch nicht vollumfänglich refinanzierten Kapitalgütern und Hauseigentümern sowie ihren Mietern, die von geringen Investitionskosten und Preisen profitieren sowie ihre Investitionen über sehr lange Zeiträume abschreiben können. Die Expansion dieser Infrastruktur wurde von profitorientierten Akteuren (zu Beginn die Ruhrgas AG) getragen und politisch unterstützt, während Deutschland keine öffentlichen Ressourcen für einen gesteuerten Umbau entwickelt hat. Klimapolitik in diesem Bereich operiert allein mit Regulierungen und Förderprogrammen, wobei Letztere größtenteils reicheren Haushalten zugutekommen. Eine besonders von dieser Infrastruktur abhängige Gruppe sind ressourcenarme Haushalte, die auf niedrige Heiz- und Investitionskosten angewiesen sind. Der folgende Abschnitt zeigt die politischen Konsequenzen dieser Konstellation.

5.1 Das Wasserstoff-Argument zur Sicherung der fossilen Bestandsinfrastruktur

Die DNA der öffentlichen Stellungnahmen zum ersten GEG-Referentenentwurf bestätigt unsere anfängliche Vermutung über die zentrale Rolle der deutschen Gasinfrastruktur für den schleppenden Verlauf der deutschen Wärmewende. Abbildung 1 zeigt das Diskursnetzwerk auf Basis von sechs Konzepten, die am stärksten polarisierten.^[17] Es lässt sich eine klare Allianzbildung erkennen. Auf der linken Seite findet sich eine hauptsächlich aus Umwelt- und EE-Verbänden bestehende Allianz, auf der rechten Seite eine Allianz aus Gaswirtschaft, kommunalen Verbänden und Unternehmen, Hauseigentümerverbänden und Handwerkerverbänden. Bei genauerer Betrachtung der zweiten Allianz zeigt sich, dass fast alle Akteure durch die fossile Bestandsinfrastruktur verbunden sind. Hierzu zählen die Gaswirtschaft, die kommunalen Verbände und Unternehmen (Gasnetze und Direktvermarktung) und die Handwerker:innen im Bereich Heizung/Sanitär.

Die Stellungnahmen zum Referentenentwurf belegen zudem, dass sich die Gas-Allianz vehement für den Erhalt der bestehenden Versorgungsinfrastruktur einsetzte. Ihre Mitglieder forderten häufig „Technologieoffenheit“. Zahlreiche Akteure argumentierten, dass Gasheizungssysteme, die „H2-ready“ sind (das heißt: zukünftig auf Wasserstoff umgerüstet werden könnten), im GEG erlaubt werden sollen. Der Bundesverband der Immobilienberater, Makler, Sachverständigen und Verwalter e.V. (IVD) schrieb dazu: „Es ist sinnvoll und zielführend, dass auch die künftige Nutzung ‚grüner‘ Gase durch heute eingebaute H2-ready Gasheizungen in § 71k ermöglicht werden soll“ (IVD 2023). Mitglieder der FDP griffen dieses Argument auf; so meldete die Frankfurter Allgemeine Zeitung am 21. April 2024: „Lindner […] zog es vor, eine Protokollerklärung abzugeben, in der er Vorbehalte äußerte. Er fordere eine ‚praxistaugliche und finanzierbare‘ Umsetzung des Grundsatzes der Technologieoffenheit.“ Die prospektive Nutzung von Wasserstoff lehnten hingegen nahezu alle Akteure der grünen Allianz ab. So schrieb beispielsweise Deutschlands größter Energieberaterverband, der GIH Bundesverband e.V. (GIH): „Dass unter dem Deckmantel H2-Ready weiter Gasheizungen in Betrieb genommen werden und noch über ein Jahrzehnt fossiles Gas verbrennen dürfen, halten wir für eine Mogelpackung“ (GIH 2023). Die Analyse verdeutlicht, wie entschieden eine Allianz rund um die Gas-Infrastruktur Abschreibungen auf ihre Investitionen zu verhindern suchte und dabei Wasserstoff als vermeintliche Lösung ins Spiel brachte.

Abbildung 2:

Das Akteursnetzwerk basiert auf der DNA der Stellungnahmen zum Referentenentwurf zur Novelle des Gebäudeenergiegesetzes 2023, selektiert nach einer Anzahl kontroverser Themen. Quelle: eigene Analyse.

5.2 Medialer Diskurs zum „Heizungsgesetz“: Verteilungsgerechtigkeit im Fokus

Die Gasinfrastruktur-Allianz hätte jedoch nicht derart starken politischen Einfluss ausüben können, wäre die Debatte im medialen Diskurs nicht so stark polarisiert worden. Zuvor, von 2017 bis 2023, tauchte das GEG nur selten in den Medien auf. Für diesen Zeitraum lassen sich nur 12 Artikel in Qualitätsmedien finden, die das „Gebäudeenergiegesetz“ überhaupt erwähnten.^[18] Vergleicht man die Häufigkeit der behandelten Themen in der verhaltenen Debatte, so fällt auf: Kosten für Haushalte und faire Lastenverteilung spielten eine marginale Rolle, ehe sie explizit bei der öffentlichen Mobilisierung gegen den Referentenentwurf des BMWK zur Sprache kamen.^[19]

Dies bestätigen auch die Interviews. Immer wieder wurde von den Beteiligten betont, dass die Verteilungsfrage im Gebäudesektor im Jahrzehnt vor der GEG-Novelle 2023 vernachlässigt worden sei. So reflektierte ein ehemaliger Mitarbeiter des Umweltbundesamts, dass sozialer Ausgleich lange nicht als relevantes (Unter-)Ziel der Wärmewende erkannt wurde. Selbst linke Parteien mit ambitionierten Klimaschutz-Agenden hätten kaum Konzepte für eine soziale Wärmewende entwickelt, wie eine BMWK-Mitarbeiterin äußerte.

Ab Februar 2023 erhielt das Thema in der medialen Debatte jedoch zunehmende Beachtung. Neben Zeitdruck und Technologieoffenheit spielte das Argument übermäßiger Kosten für Eigentümer:innen eine zentrale Rolle. Auch Fragen sozialer Gerechtigkeit generell, Diskussionen über progressive Subventionen sowie die Betrachtung von Kosten für Mieter:innen nahmen viel Raum ein. In der BILD-Zeitung, die die öffentliche Mobilisierung gegen das GEG maßgeblich vorantrieb, wird dies besonders deutlich. Abbildung 4 zeigt die umfangreiche Thematisierung von Kosten für Haushalte. Der „arme Eigenheimbesitzer“, der mit den Kosten des Heizungsaustauschs massiv überfordert sei, wurde ins Zentrum gerückt. So schrieb Gunnar Schupelius am 26. Mai 2023 in der BILD: „Millionen von Eigentümern und Mietern sehen ängstlich auf ihr Konto. Wer sich ein eigenes Dach über dem Kopf als Altersvorsorge erspart hat, der verliert alles, wenn er sich die neue Heizung nicht leisten kann.“ Dieses emotionalisierende Narrativ wurde auch in Medienberichten der FAZ und der Süddeutschen Zeitung reproduziert. Beispielsweise wurde der damalige stellvertretende Vorsitzende der CDU/CSU-Bundestagsfraktion Jens Spahn, in der Süddeutschen Zeitung vom 24. Mai 2023 mit folgender Aussage zitiert; „Viele wissen nicht, wie sie über die Runden kommen sollen […], das ist unwürdig.“

Abbildung 3:

Die Abbildungen basieren auf Medienberichten von FAZ und Süddeutsche Zeitung zum Gebäudeenergiegesetz im Zeitraum von 2017 bis 31. Januar 2023 bzw. dem Zeitraum 01. Februar bis zum 13. Juni 2023. Quelle: eigene Analyse.

Damit zeichnet sich eine für den Klimaschutz höchst nachteilige Konstellation ab. Akteure, die auf die fossile Gasinfrastruktur angewiesen sind, formten eine Allianz mit erheblicher Lobby-Macht. Die hohe Abhängigkeit privater Haushalte von der Gasinfrastruktur und die mangelnde Verfügbarkeit von Alternativen für einen inklusiven Infrastrukturwechsel – insbesondere für ressourcenarme Familien – wurden zum entscheidenden Zusatzargument in einer lauten und parteipolitisch dominierten Debatte. Da die Wärmewende bislang vorwiegend von Profitinteressen gesteuert wurde, waren ihre Befürworter – anders als in Dänemark – nicht auf die massiven Verteilungsprobleme vorbereitet, die die Abwendung von der Bestandsinfrastruktur implizierte. Das Argument ungerecht verteilter Kosten wurde so zum politischen Stolperstein.