Interaktion im Schatten der Hierarchie: Zwang und Zusammenarbeit in Jobcentern

1 Einleitung^[1]

Sowohl Zwang als auch Zusammenarbeit kennzeichnen die Interaktion in Jobcentern zwischen Arbeitsuchenden und Vermittlungsfachkräften. Im Rahmen der aktiven und aktivierenden Arbeitsmarktpolitik verfolgen Fachkräfte der Beratung und Vermittlung das Ziel, Arbeitsuchende in eine Erwerbsarbeit zu bringen. Die aktivierende Arbeitsmarktpolitik fordert von Arbeitsuchenden Eigenverantwortung; rechtliche Pflichten zur Stellensuche und Arbeitsaufnahme wirken als Zwang. Gleichzeitig fördert die aktivierende Arbeitsmarktpolitik die Beschäftigungsfähigkeit von Arbeitsuchenden; unterstützende Angebote, wie Beratung und Weiterbildung, erfordern eine Zusammenarbeit von Arbeitsuchenden und Vermittlungsfachkräften (Dingeldey 2008: 322–323).

Die Frage, in welchem Ausmaß der Staat Zwang gegenüber Arbeitslosen ausüben soll, zieht sich durch die Geschichte der Sozialpolitik (de Swaan 1993). Jüngst war sie Gegenstand einer polarisierenden politischen Debatte um die Einführung des Bürgergeldes, das im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitsuchende an die Stelle des Arbeitslosengeldes II tritt. Am 25. November 2022 verabschiedeten Bundestag und Bundesrat nach Verhandlungen im Vermittlungsausschuss das Bürgergeld-Gesetz (Zwölftes Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und andere Gesetze – Einführung eines Bürgergeldes), das am 1. Januar 2023 in Kraft trat. Mit dem Bürgergeld sollen Zwang und Zusammenarbeit im Zweiten Buch des Sozialgesetzbuches (SGB II) in ein neues Verhältnis zueinander gesetzt werden, wie Bundesarbeits- und Sozialminister Hubertus Heil die Neuregelungen im Interview mit der Süddeutschen Zeitung (Süddeutsche Zeitung 2022) zusammenfasste: „Wir setzen auf Kooperation, Ermutigung und Qualifizierung statt auf Generalverdacht. Sanktionen gibt es nur noch für ganz hartnäckige Fälle.“

Mit dem Bürgergeld-Gesetz ändert sich die Ausrichtung der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik. Der institutionelle Wandel kann als graduell beschrieben werden (Beckmann 2023). Weiterhin gilt, dass die Jobcenter ihre Aufgaben in einer Interaktion mit den Arbeitsuchenden ausführen und dass dieser Interaktion Zwang und Zusammenarbeit innewohnen. Beide Merkmale gelten generell für die öffentliche Verwaltung im Kontakt zu den Bürgerinnen^[2] und Bürgern, freilich in zum Teil sehr unterschiedlichen Ausprägungen und sehr unterschiedlichem Ausmaß, je nach Politikfeld und Regelungsbereich, Art der beteiligten Akteure und institutionellem Rahmen, der die Interaktion beeinflusst (Weber 1972: 122–130; Mayntz 1978: 211–249). In diesem Beitrag soll die Frage beantwortet werden: Auf welche Weise verhalten sich Zwang und Zusammenarbeit in der Beratung und Vermittlung in Jobcentern zueinander?

Thematisch schließt sich dieser Beitrag an eine breite Forschung an, die unter den Oberbegriffen „street-level bureaucracy“ und „street-level bureaucrats“ Interaktionen zwischen der öffentlichen Verwaltung und den Bürgerinnen untersucht (für Überblicke über das Forschungsfeld siehe Brodkin 2012; Nothdurfter/Hermans 2018; Hupe 2019; Chang/Brewer 2022). Beamtinnen und Angestellte, die öffentliche Aufgaben im direkten Kontakt zu den Bürgerinnen durchführen, nennt Michael Lipsky (2010: 3, 27–28) „street-level bureaucrats“, die Behörden und Einrichtungen, in denen sie arbeiten, „street-level bureaucracies“. Auch Vermittlungsfachkräfte der Arbeitsverwaltung werden als „street-level bureaucrats“ betrachtet (z. B. van Berkel et al. 2017; Guul et al. 2021).

Analytisch nimmt dieser Beitrag mit dem Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus (Mayntz/Scharpf 1995; Scharpf 2000) eine andere Perspektive ein als der Ansatz der „street-level bureaucracy“ (Lipsky 2010). Letzterer legt das Augenmerk auf Strategien, mit denen „street-level bureaucrats“ unzureichende Arbeitsbedingungen bewältigen („coping“). Das Hauptargument von Michael Lipsky ist, dass weniger politische Entscheidungen von Parlamenten und Regierungen (Policy Outputs) als vielmehr das Ermessen von „street-level bureaucrats“, verstanden als deren Beurteilungs- und Handlungsspielraum, dafür maßgeblich ist, welche Wirkungen politische Inhalte bei den Bürgerinnen entfalten (Policy Outcomes).

Obgleich der Ansatz der „street-level bureaucracy“ strukturelle Rahmenbedingungen berücksichtigt, verbleibt er im Wesentlichen auf der Ebene der Akteure. Um die Interaktion mit den Bürgerinnen vollständig zu erfassen, müssen, so die Kritik, weitere strukturelle und institutionelle Rahmenbedingungen berücksichtigt werden (Rice 2013; Hupe/Buffat 2014; Fuertes/Lindsay 2016). Kritik erfährt zudem die Konzeption des Ermessens, das „street-level bureaucrats“ ausüben. Unberücksichtigt bleibe, dass Ermessen eine Voraussetzung für die Umsetzung von Politik bildet, indem es ermögliche, Gegebenheiten vor Ort und Eigenschaften von Politikadressatinnen zu berücksichtigen (Evans 2010: 18–21; Thomann et al. 2018). Darüber hinaus erscheint in Studien über „street-level bureaucrats“ Ermessen mitunter als unspezifische Kategorie, die all jenes umfasst, was während der Implementation von Policy Outputs geschieht und nicht durch andere Faktoren erklärt werden kann (Hupe 2013).

Dieser Beitrag nimmt die Kritik an dem Ansatz der „street-level bureaucracy“ auf. Anhand des Ansatzes des akteurzentrierten Institutionalismus (Mayntz/Scharpf 1995; Scharpf 2000) führt er Erkenntnisse aus bestehenden Studien über die Beratung und Vermittlung in Jobcentern zusammen und fügt empirische Ergebnisse hinzu. Der akteurzentrierte Institutionalismus eignet sich mit seiner analytischen Trennung von institutionellem Kontext, Akteurkonstellation und Interaktionsform dafür, die einseitige Hervorhebung von Akteuren zu überwinden. Inhaltlich folgt für die Beratung und Vermittlung in Jobcentern daraus, dass Zwang und Zusammenarbeit weniger auf einen eher vage gehaltenen Beurteilungs- und Handlungsspielraum von Vermittlungsfachkräften zurückzuführen sind, innerhalb dessen diese auf unzureichende Arbeitsbedingungen reagieren. Vielmehr soll in diesem Beitrag gezeigt werden, dass sowohl Zwang als auch Zusammenarbeit jeweils auf Akteurs- und struktureller Ebene enthalten sind und zwischen den Ebenen variieren können. Zwang und Zusammenarbeit setzen sich, so die Argumentation, nicht gleichmäßig über die drei Analyseebenen hinweg fort. Vielmehr ist für die Beratung und Vermittlung eine Konstellation charakteristisch, die Fritz W. Scharpf (1993: 67, 2000: 323) Selbstkoordination „im Schatten der Hierarchie“ nennt: Vermittlungsfachkräfte und Arbeitsuchende arbeiten zusammen, während der strukturelle und institutionelle Zwang im Hintergrund bleibt.

Im folgenden Abschnitt 2 wird der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus dargestellt. Die anschließenden Abschnitte gliedern sich nach den analytischen Dimensionen, die der akteurzentrierte Institutionalismus benennt. Abschnitt 3 beschreibt den institutionellen Kontext der Beratung und Vermittlung für die Zeit vor der Einführung des Bürgergeldes. Die hier dargestellten Ergebnisse und Schlussfolgerungen empirischer Studien beziehen sich ebenfalls auf diese Zeit. Die Akteurkonstellation ist Gegenstand von Abschnitt 4. Hierzu zählen die strukturelle Eigenart der Beziehung zwischen Arbeitsuchenden und Vermittlungsfachkräften sowie Informationen über beide Personengruppen, die Untersuchungen herausgearbeitet haben und für die Beratung und Vermittlung von Relevanz sind. Abschnitt 5 zeigt die Interaktionsformen auf. Hierfür werden Ergebnisse bestehender Studien, die jeweils unterschiedliche Perspektiven einnehmen, mit Blick auf das jeweilige Ausmaß von Zwang und Zusammenarbeit zusammengefasst.

Abschnitt 6 erläutert die Beratung und Vermittlung im Schatten der Hierarchie. Die Ausführungen basieren auf empirischen Daten, die im Rahmen eines Forschungsprojektes über die Beratung und Vermittlung in Jobcentern erhoben wurden. Als exemplarische Fälle wurden zwei Interaktionen zwischen Vermittlungsfachkräften und Arbeitsuchenden in zwei Jobcentern herausgegriffen (Clark et al. 2021: 60). Beide Jobcenter sind als gemeinsame Einrichtungen organisiert, weisen in ihrem Bezirk eine ähnliche Arbeitsmarktlage auf (Dauth et al. 2013) und liegen im selben Bundesland. Die Daten für die Analyse stammen aus passiv-teilnehmenden Beobachtungen (Schlipphak et al. 2020) von Beratungs- und Vermittlungsgesprächen, reflektierenden Gesprächen mit der jeweiligen Vermittlungsfachkraft und der arbeitsuchenden Person im Anschluss an das Beratungs- und Vermittlungsgespräch sowie leitfadengestützten Interviews (Gläser/Laudel 2010) mit Fach- und Führungskräften der Jobcenter sowie der übergeordneten Regionaldirektion und der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit. Ergänzt wurden die Daten durch prozessproduzierte Informationen aus dem IT-Fachverfahren der Jobcenter über die Arbeitsuchenden, die an dem beobachteten Beratungs- und Vermittlungsgespräch teilnahmen. Die transkribierten Gespräche und Interviews wurden anhand des von der Grounded Theory vorgeschlagenen Vorgehens ausgewertet (Strauss 1994). Im Anschluss an das offene Codieren, das Themen und Aspekte offenlegte, die für die beteiligten Akteure von Relevanz sind, wurden die Codes im axialen Codieren anhand des hier vorgestellten theoretischen Rahmens ergänzt und gruppiert, ehe im selektiven Codieren der Schwerpunkt auf die Koordination im Schatten der Hierarchie gelegt wurde. Abschnitt 7 zieht die Schlussfolgerungen des Beitrags.

2 Der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus

Der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus (Mayntz/Scharpf 1995; Scharpf 2000) bietet einen theoretischen Rahmen für die Erklärung von Policy Outputs und Policy Outcomes. Politische Entscheidungen und ihre Wirkungen folgen danach aus der Interaktion zwischen Akteuren, die von Institutionen beeinflusst wird. Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf entwickelten den akteurzentrierten Institutionalismus, um die „Problematik von Steuerung und Selbstorganisation auf der Ebene ganzer gesellschaftlicher Teilbereiche“ (Mayntz/Scharpf 1995: 41) zu untersuchen. Der Ansatz bleibt jedoch nicht auf politische Steuerung und gesellschaftliche Selbstorganisation beschränkt, sondern findet Anwendung auf die Politikgestaltung in verschiedenen Politikfeldern auf nationaler und europäischer Ebene (Treib 2023: 265–271). Zudem flossen Ergebnisse aus Studien von Mayntz und Scharpf über Entscheidungs- und Planungsprozesse in der Bundesregierung und der Ministerialverwaltung in den Ansatz ein. Als analytischer Ansatz identifiziert der akteurzentrierte Institutionalismus mehrere erklärende Faktoren: den institutionellen Kontext und die beteiligten Akteure sowie die jeweilige Akteurskonstellation und Interaktionsform. Sie geben einer Untersuchung einen Rahmen, der durch empirische Daten gefüllt werden muss, um zu einer Erklärung zu gelangen (Scharpf 2000: 73–94).

Der institutionelle Kontext besteht für den akteurzentrierten Institutionalismus aus Regelsystemen, die das Handeln der Akteure strukturieren. Institutionen umfassen danach formale rechtliche Regeln sowie soziale Normen des angemessenen Verhaltens. Sie beeinflussen die Akteure mit ihrer Wahrnehmung und ihrer Handlungsorientierung. Akteure nehmen in einer Situation verschiedene Sachverhalte als Problem sowie unterschiedliche Wege der Problemlösung wahr. Ihrer Präferenz für den einen oder den anderen Weg der Problemlösung können verschiedene Motivationen zugrunde liegen. Die Akteurkonstellation beschreibt die beteiligten Akteure und die Beziehungen zwischen ihnen. Sie enthält die Handlungsmöglichkeiten der Akteure, ihre jeweiligen Präferenzen sowie die Folgen, die aus ihrem Handeln erwartet werden. Zuletzt steht die Interaktionsform für den Koordinationsmechanismus zwischen den Akteuren, der zur Lösung von Problemen eingesetzt wird (Mayntz/Scharpf 1995; Scharpf 2000).

Der institutionelle Kontext gibt vor, in welcher Interaktionsform eine Koordination stattfinden kann. Während beispielsweise Marktbeziehungen einseitiges Handeln und unter bestimmten Bedingungen Verhandlungen zulassen, sind innerhalb der hierarchischen Struktur von Organisationen neben einseitigem Handeln auch verschiedene Formen der Zusammenarbeit oder hierarchische Steuerung möglich (Scharpf 2000: 90–92). Die institutionelle Struktur und die tatsächliche Koordination zwischen den Akteuren sind damit voneinander getrennt. So folgt aus einer hierarchischen Struktur nicht notwendigerweise eine hierarchische Steuerung. Eine spezifische Konstellation von institutionellem Kontext und Interaktionsform beschreibt Scharpf (1993: 67–71, 2000: 323–327) als Selbstkoordination im Schatten der Hierarchie. Die Beschreibung geht zurück auf Analysen von Entscheidungsprozessen in der Bundesregierung und der Ministerialverwaltung (Mayntz/Scharpf 1975).

In ihren Analysen beobachten Mayntz und Scharpf (1975; Scharpf 1993: 67–71), dass bei Entscheidungsprozessen innerhalb der Ministerialverwaltung, die auf die Lösung politischer Probleme zielen, keine hierarchische Steuerung stattfindet. Vielmehr erfolgen Entscheidungen einvernehmlich und im Dialog sowohl im horizontalen Austausch zwischen verschiedenen Organisationseinheiten eines Ministeriums und zwischen unterschiedlichen Ministerien als auch in vertikalen Interaktionsbeziehungen zwischen Politikerinnen und Beamtinnen. Die hierarchische Organisationsstruktur des Ministeriums gibt dabei der Koordination einen Rahmen vor, indem sie Verfahrensregeln bestimmt und die Letztentscheidung bei der politischen Leitung festlegt. Einigungen, die zwischen Abteilungen oder Referaten erzielt werden, werden auf der Ebene der Ministerin, der Bundeskanzlerin oder des Kabinetts bewertet und in der Folge bestätigt oder verworfen. Die Koordination ist als Selbstkoordination in die Hierarchie des institutionellen Kontextes eingebettet; sie erfolgt nicht selbst als hierarchische Steuerung.

Die Konzeption der Koordination im Schatten der Hierarchie wurde für verschiedene weitere Gegenstandsbereiche diskutiert, wie der politischen Steuerung in der deutschen Umweltpolitik (Töller 2008), freiwilligen Selbstvereinbarungen der Industrie auf europäischer Ebene (Héritier/Eckert 2008) oder dem Regieren in Räumen begrenzter Staatlichkeit (Börzel 2008). Generell kann die Logik, der eine Koordination im Schatten der Hierarchie folgt, so Scharpf (1993: 71), „auf Beziehungen übertragen werden, die unter der hierarchischen Autorität des Staates stehen“. Eine solche Beziehung besteht zwischen Vermittlungsfachkräften und Arbeitsuchenden in Jobcentern.

Der hierarchische Kontext trägt, so die Argumentation von Scharpf (1993: 70–71, 79–80), zu einer Einigung unter den beteiligten Akteuren bei und verhindert, dass Akteure durch einseitiges Handeln eine gemeinsame Abstimmung unterlaufen. Zudem reduziert die Selbstkoordination im Schatten der Hierarchie zwei Probleme, die bei einer hierarchischen Steuerung auftreten: das Informationsproblem und das Motivationsproblem. In einem hierarchischen Verhältnis der Über- und Unterordnung fehlt es der übergeordneten Instanz stets entweder an Informationen, die für eine Entscheidung relevant sind und über die Akteure der unteren Ebene verfügen, oder an der Fähigkeit, die Fülle an Informationen angemessen zu verarbeiten. Auch ist die übergeordnete Instanz nicht in der Lage, vollständig sicherzustellen, dass die Akteure der unteren Ebene im Sinne der übergeordneten Instanz handeln (Scharpf 1993: 61–65, 2000: 282–300).

Hierarchie beschreibt sowohl ein institutionelles Regelsystem, das in der Interaktionsform der hierarchischen Steuerung Zwang als Koordinationsmechanismus vorsieht, als auch eine vertikale Beziehungsstruktur zwischen Akteuren. Hingegen arbeiten bei der Kooperation Akteure in einer Selbstkoordination zusammen und stehen in einer horizontalen Beziehung zueinander (Schneider/Kenis 1996; Kenis/Raab 2008). In der Beratung und Vermittlung spiegeln sich Zwang und Zusammenarbeit jeweils in der Interaktionsform, der Akteurkonstellation und dem institutionellen Kontext wider.

3 Institutioneller Kontext: Hierarchie und Kooperation

Der institutionelle Kontext, in den die Beratung und Vermittlung in Jobcentern eingebettet ist, hält sowohl hierarchischen Zwang als auch kooperative Unterstützung bereit. Der institutionelle Kontext besteht aus den gesetzlichen Regelungen des SGB II, einschließlich des Ziels, Arbeitsuchende in eine Erwerbsarbeit zu bringen und dadurch ihre Hilfebedürftigkeit zu überwinden. Das SGB II ist mit dem Leitgedanken des Förderns und Forderns Ausdruck einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik. Diese setzt auf Anreize und Eigenverantwortung. Arbeitsuchende sind dazu angehalten, selbständig eine Erwerbsarbeit zu suchen und damit ihre Arbeitslosigkeit zu beenden. Sowohl positive Anreize durch Angebote zur Weiterbildung und Qualifizierung als auch negative Anreize durch Sanktionen sollen zur Aufnahme einer Beschäftigung beitragen. Ferner sollen die Beratung der Vermittlungsfachkräfte und die Information über offene Stellen Arbeitsuchende dabei unterstützen, eine Arbeit zu finden (Spohr 2015: 194–206; Brussig 2019: 105–107).

Die aktivierende Arbeitsmarktpolitik verbindet Hierarchie und Kooperation. Kenntlich wird dies bereits zu Beginn der Beratung und Vermittlung, wenn Vermittlungsfachkräfte und Arbeitsuchende in der Regel im ersten Beratungsgespräch eine Eingliederungsvereinbarung abschließen (Bieback 2009). Diese zielt auf eine Zusammenarbeit von Vermittlungsfachkräften und Arbeitsuchenden, setzt Letztere aber in eine schwächere Rechtsposition. Eine Eingliederungsvereinbarung ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der die Anstrengungen der Arbeitsuchenden und die Unterstützungsleistungen des Jobcenters auf dem Weg in eine Erwerbsarbeit konkretisiert. Neben dem kooperativen Gedanken einer Vereinbarung enthält die Eingliederungsvereinbarung Elemente des Zwangs. So besteht gemäß § 2 Abs. 1 S. 2 SGB II die Pflicht zum Abschluss einer Eingliederungsvereinbarung. Verweigert eine arbeitsuchende Person die Unterzeichnung, kann die Vermittlungsfachkraft einseitig einen Verwaltungsakt erlassen. Kommt das Jobcenter den vereinbarten Pflichten nicht nach, muss eine arbeitsuchende Person vor Gericht klagen, um die Unterstützungsleistungen einzufordern. Erfüllt umgekehrt die arbeitsuchende Person ihre Verpflichtungen nicht, drohen ihr Sanktionen (Bieback 2009).

Weitere Gründe für Sanktionen sieht das SGB II vor, wenn Arbeitsuchende eine „zumutbare“ Arbeit, Ausbildung, Arbeitsgelegenheit oder Maßnahme ohne „wichtigen Grund“ ablehnen oder abbrechen (Pflichtverletzung nach § 31 Abs. 1 SGB II) oder einen Termin im Jobcenter ebenfalls ohne „wichtigen Grund“ nicht wahrnehmen (Meldeversäumnis nach § 32 Abs. 1 SGB II). Die vorgesehenen Sanktionen reichten von einer Kürzung des Arbeitslosengeldes II bis zum kompletten Wegfall der Transferzahlungen (Grüttner et al. 2016: 68–70). Das Bundesverfassungsgericht beanstandete in seinem am 5. November 2019 verkündeten Urteil die Sanktionen als zu weitreichend. Daraufhin wurden die Sanktionen in ihrem möglichen Umfang reduziert und später im Zuge der Corona-Pandemie ausgesetzt. Anfang Mai 2022 entschied der Bundestag mit den Stimmen der Regierungskoalition, Sanktionen bis zu einer Neuregelung im Rahmen des Bürgergeldes bei Pflichtverletzungen weiterhin ganz auszusetzen und bei Meldeversäumnissen zu beschränken (Beckmann et al. 2021: 654–657; Knize et al. 2022). Die hierarchische Regelstruktur, die das SGB II für die Beratung und Vermittlung vorgibt, ist des Weiteren dadurch gekennzeichnet, dass Widersprüche und Klagen der Arbeitsuchenden gegen Entscheide des Jobcenters keine aufschiebende Wirkung haben, fordernde Verhaltenspflichten gegenüber den Arbeitsuchenden einseitig vonseiten des Jobcenters definiert werden und bei der Gewährung fördernder Unterstützungsleistungen Vermittlungsfachkräfte über Ermessens- und Beurteilungsspielräume verfügen (Bieback 2009: 190–192; Fehmel 2017: 567–569).

Das Verhältnis von Hierarchie und Kooperation wird auch ersichtlich, wenn die Beratung und Vermittlung als eine Form der Sozialen Arbeit betrachtet wird. Diese berät, betreut und begleitet Menschen, die in der Gesellschaft benachteiligt sind und mit Problemen kämpfen, die aus sozialen Beziehungen und Strukturen entstehen, mit dem Ziel, ihnen eine eigenständige Lebensführung auf eine von der Gesellschaft akzeptierte Art und Weise zu ermöglichen. Für die Vermittlungsfachkräfte der Jobcenter bedeutet dies, Personen so zu unterstützen, dass sie eine Erwerbsarbeit aufnehmen und die Arbeitslosigkeit beenden können. Von den Vermittlungsfachkräften wird einerseits erwartet, dass sie Arbeitsuchende in einer schwierigen Situation ihres Lebens bestärken, sie bei der Integration in den Arbeitsmarkt unterstützen und ihnen durch die Aufnahme einer Ausbildung oder Erwerbsarbeit ein eigenständiges Leben ermöglichen. Andererseits sollen die Vermittlungsfachkräfte Grundsicherungsbeziehende zur Arbeitsuche aktivieren, ihre Bemühungen der Arbeitsuche überprüfen und disziplinierend auf ihr Verhalten einwirken (Ludwig-Mayerhofer et al. 2009: 25–31; Fehmel 2017).

Der skizzierten Funktion der Sozialen Arbeit wohnen zwei Dimensionen inne, die Lothar Böhnisch und Hans Lösch (1973) in einem viel zitierten Aufsatz als „doppeltes Mandat“ bezeichnen. Vermittelt über Institutionen des Sozialstaates haben Fachkräfte der Sozialen Arbeit danach stets eine Balance zwischen Unterstützung und Kontrolle zu wahren. Sie sollen benachteiligte Menschen dazu befähigen, ihre Bedürfnisse zu erfüllen, und gleichzeitig sicherstellen, dass die Erfüllung der Bedürfnisse innerhalb dessen stattfindet, was die Gesellschaft als angemessen ansieht. Das „doppelte Mandat“ beschreibt somit für die Soziale Arbeit im Besonderen einen Sachverhalt, der historisch und analytisch für die Sozialpolitik und den Sozialstaat im Allgemeinen zutrifft. Bereits die Armenfürsorge des Mittelalters verband die Hilfe für Bedürftige mit der Sicherung der öffentlichen Ordnung. Dem individuellen Nutzen der Armen an Kleidung, Nahrung und Obdach stand der kollektive Nutzen der Besitzenden an Sicherheit und der Bereitstellung von Arbeitskräften gegenüber. Auch die Herausbildung des Sozialstaates seit der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts war begleitet von den Zielen, Menschen vor sozialen Risiken abzusichern und der Arbeiterbewegung den revolutionären Impetus zu nehmen (de Swaan 1993). Analytisch schreibt Eduard Heimann (1929: 122) der Sozialpolitik ein „konservativ-revolutionäres Doppelwesen“ zu. Die Sozialpolitik schränke einerseits das kapitalistische Wirtschaftssystem ein und schütze so die arbeitenden Menschen in gewissem Ausmaß vor dessen negativen Folgen. Dadurch erhalte die Sozialpolitik andererseits die Arbeitskraft derjenigen Menschen, die mit ihrer Arbeit das Wirtschaftssystem tragen, und sichere so dessen Fortbestand und Funktionieren (Heimann 1929).

4 Akteurkonstellation: Asymmetrie und Koproduktion

Wie im institutionellen Kontext spiegeln sich auch in der Akteurkonstellation Zwang und Zusammenarbeit wider. Der Zwang in der Akteurkonstellation entsteht aus einer vertikalen Beziehungsstruktur, die eine Machtasymmetrie zwischen Vermittlungsfachkräften und Arbeitsuchenden zulasten Letzterer enthält. Die Asymmetrie resultiert daraus, dass auf der einen Seite der Beziehung Arbeitsuchende für sich als natürliche Personen stehen, während auf der anderen Seite Vermittlungsfachkräfte als Beauftragte des Jobcenters, einer Organisation und eines korporativen Akteurs, handeln (Coleman 1986: 32–44; Preisendörfer 2015).

Die Asymmetrie zeigt sich darin, dass korporative Akteure über mehr Ressourcen verfügen und in ihren Interaktionen weniger auf konkrete andere Akteure angewiesen sind als natürliche Personen. Für die überlegene Ressourcenausstattung korporativer Akteure ist insbesondere ein Informationsvorsprung verantwortlich. So besitzen Vermittlungsfachkräfte meist mehr Wissen über rechtliche Regelungen des Sozialgesetzbuches, die Lage und Entwicklung am Arbeitsmarkt sowie Möglichkeiten arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen. Umgekehrt fällt es sozioökonomisch benachteiligten Arbeitsuchenden mitunter schwer, sich auf die unpersönliche Logik korporativer Akteure einzustellen. Während die Jobcenter und Vermittlungsfachkräfte im Kontakt mit einer Vielzahl von Arbeitsuchenden stehen und die einzelne Arbeitsuchende eine unter vielen ist, ist das Jobcenter für die Arbeitsuchenden in der Regel die einzige Organisation, die ihnen in ihrer aktuellen Lebenssituation die Existenz sichert. Um Geldleistungen zu erhalten, müssen Arbeitsuchende die Zugangsvoraussetzungen zur Grundsicherung für Arbeitsuchende und darüber hinaus die Pflichten der Beratung und Vermittlung erfüllen. Zwar sind Arbeitsuchende formal frei, auf das Arbeitslosengeld II zu verzichten und sich so der Autorität des Jobcenters und der Vermittlungsfachkraft zu entziehen; den Einkommensverlust infolge eines solchen Verzichts oder infolge von Sanktionen, die Vermittlungsfachkräfte aufgrund von Pflichtverletzungen oder Meldeversäumnissen aussprechen, können Arbeitsuchende jedoch in der Regel nicht durch andere Einnahmequellen auffangen (Coleman 1986: 32–44; Preisendörfer 2015).

Die Machtasymmetrie zulasten der Arbeitsuchenden wird dadurch begrenzt, dass Vermittlungsfachkräfte auf die Mitarbeit der Arbeitsuchenden angewiesen sind. Es entsteht eine horizontale Beziehungsstruktur zwischen Vermittlungsfachkraft und arbeitsuchender Person. Bei der Beratung und Vermittlung handelt es sich um eine soziale personenbezogene Dienstleistung, die eine Zusammenarbeit von Vermittlungsfachkräften und Arbeitsuchenden erfordert. Kennzeichnend für eine Dienstleistung ist die Koproduktion von Leistungsgeberin und Leistungsnehmerin innerhalb einer konkreten Situation. Eine soziale Dienstleistung ist die Beratung und Vermittlung, weil es nicht nur im privaten Interesse der Arbeitsuchenden liegt, eine Erwerbsarbeit aufzunehmen, sondern auch im öffentlichen Interesse, die Arbeitslosigkeit zu senken. Sie ist personenbezogen, weil die Aufnahme einer Erwerbsarbeit untrennbar mit der arbeitsuchenden Person verbunden ist (Klatetzki 2010; Truschkat/Peters 2018).

Die Beratung und Vermittlung erfolgt in einer Koproduktion, die (ein Mindestmaß an) Vertrauen voraussetzt. Die Vermittlungsfachkraft als Dienstleistungsgeberin und die arbeitsuchende Person als Dienstleistungsnehmerin sind darauf angewiesen, dass die jeweils andere Person Informationen bereitstellt und Motivation zur Zusammenarbeit und zur Erwerbsaufnahme zeigt. Vermittlungsfachkräfte benötigen Informationen über berufliche Qualifikationen, persönliche Eigenschaften und die Lebenssituation von Arbeitsuchenden. Umgekehrt bedürfen Arbeitsuchende von Vermittlungsfachkräften Informationen über Perspektiven am Arbeitsmarkt, Möglichkeiten arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen und Anforderungen offener Stellen. Motivation benötigen beide Seiten insofern, als Vermittlungsfachkräfte sich auf die Situation von Arbeitsuchenden einlassen müssen, um sie auf dem Weg in eine Erwerbsarbeit unterstützen zu können, und Arbeitsuchende die Unterstützung auf diesem Weg durch die Teilnahme an einer Weiterbildung, das Schreiben von Bewerbungen oder andere Tätigkeiten annehmen müssen (Senghaas et al. 2019). Das Ausmaß der Koproduktion ist gering bei Arbeitsuchenden, die nur wenig Unterstützung auf dem Weg zu einer neuen Erwerbsarbeit benötigen. Das Ausmaß der Koproduktion steigt hingegen, je größer und nötiger die Anstrengungen für die arbeitsuchende Person sind, ihre Situation zu ändern, und je stärker die Beratung der Vermittlungsfachkraft und das Handeln der arbeitsuchenden Person aufeinander bezogen sind und aufeinander aufbauen (Alford 2016).

Vermittlungsfachkräfte können eher als Maklerin oder eher als Sozialarbeiterin handeln. Zuerst für Vermittlungsfachkräfte in Arbeitsämtern als Vorgängerorganisationen der Jobcenter festgestellt (Eberwein/Tholen 1990: 355–362), gelten die beiden Handlungsorientierungen auch für Vermittlungsfachkräfte in Jobcentern, einschließlich für diejenigen, die im Fallmanagement arbeiten, das sich an Arbeitsuchende in (besonders) schwierigen Lebenslagen und mit (besonders) schlechten Chancen am Arbeitsmarkt richtet (Osiander/Steinke 2011: 164–168; Boockmann et al. 2013: 77–78, 89–90). Um Personen in eine Erwerbsarbeit zu bringen, führen Maklerinnen Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage zusammen. Sie benötigen hierfür Informationen über die Fähigkeiten von Arbeitsuchenden, die am Arbeitsmarkt verwertbar sind, sowie über die Anforderungen, die Betriebe an offene Stellen haben. Das Ausmaß an Koproduktion ist relativ gering. Bei Sozialarbeiterinnen tritt hingegen die unmittelbare Stellenvermittlung in den Hintergrund. Im Vordergrund stehen Merkmale und die Lebenssituation von Arbeitsuchenden, die eine Erwerbsaufnahme erschweren, und Hilfsangebote, mit denen Hürden einer Erwerbsaufnahme abgebaut werden können. Dies erfordert ein relativ hohes Ausmaß an Koproduktion (Eberwein/Tholen 1990: 355–362).

Die Arbeitsuchenden, die Grundsicherungsleistungen beziehen, haben unterschiedliche Voraussetzungen für eine Erwerbsaufnahme. Während die Chance, den Grundsicherungsbezug zu verlassen, auch von der Zusammensetzung des Haushalts abhängt, wird die Chance, die Arbeitslosigkeit zu beenden, wesentlich von individuellen Merkmalen beeinflusst. Insbesondere für Personen, die 55 Jahre oder älter sind, schon länger arbeitslos sind oder eine geringe berufliche Qualifikation besitzen, ist es schwierig, wieder eine Erwerbsarbeit zu finden (Hohmeyer/Lietzmann 2020; Lietzmann/Hohmeyer 2022).

Zu den Unterschieden zwischen Grundsicherungsbeziehenden zählen ferner Unterschiede in der Erwerbsorientierung und der Motivation für eine Stellensuche. Klaus Dörre et al. (2013: 134–208) unterscheiden drei Typen: die „Um-jeden-Preis-Arbeiterinnen“, die „Nicht-Arbeiterinnen“ und die „Als-ob-Arbeiterinnen“. Das Hauptaugenmerk der Um-jeden-Preis-Arbeiterinnen gilt der Erwerbsarbeit. Sie zeigen große Aktivität bei der Stellensuche und sind guter Dinge, wieder eine Arbeit zu finden. Zu ihnen zählen sowohl diejenigen, die wegen ihrer Ausbildung und Berufserfahrung gute Aussichten auf eine neue Stelle haben, als auch diejenigen, die in ihrem Leben keine Alternative zu einer Erwerbsarbeit sehen. Von den Um-jeden-Preis-Arbeiterinnen unterscheiden sich die Nicht-Arbeiterinnen deutlich, die sich von der Erwerbsarbeit als Norm und Teil des Lebens abgewendet haben. Sie haben nur noch eine vage Vorstellung von einer regulären Beschäftigung, sind bereits lange arbeitslos und verfügen nur über geringe Fähigkeiten, die sie für den Arbeitsmarkt qualifizieren. In ihre Zukunft setzen sie keine Hoffnung; sie sind entweder ziellos oder resigniert. Ein ambivalentes Verhältnis zur Erwerbsarbeit haben die Als-ob-Arbeiterinnen. Auf der einen Seite bildet die Erwerbsarbeit einen relevanten Bezugspunkt ihres Selbstverständnisses. Auf der anderen Seite haben sie eine geringe Aussicht auf eine Arbeitsmarktintegration.

Inhaltlich ähneln die skizzierten Typen den Haltungstypen, die bereits Marie Jahoda, Paul F. Lazarsfeld und Hans Zeisel (1975: 70–73) für die Arbeitslosen von Marienthal beschreiben: die Ungebrochenen, die Resignierten, die Verzweifelten und die Apathischen. Auch Anne Schröter und Irene Dingeldey (2016: 526–527) beschreiben mit Blick auf eine Überwindung des Grundsicherungsbezugs ähnliche Typen für Familien, die trotz Erwerbsarbeit hilfebedürftig sind und deshalb ihr Erwerbseinkommen mit Arbeitslosengeld II aufstocken: die aktiv Planenden, die Statuskonservativen, die Strategiesuchenden und die Resignativen.

5 Interaktionsform: hierarchische Steuerung und Selbstkoordination

Die Interaktion zwischen Vermittlungsfachkräften und Arbeitsuchenden findet in der Beratung und Vermittlung der Jobcenter sowohl als hierarchische Steuerung wie auch als Selbstkoordination statt. Vermittlungsfachkräfte können das jeweilige Ausmaß von Zwang und Zusammenarbeit sowie von Kontrolle und Unterstützung variieren. Die Unterschiede führen Wolfgang Ludwig-Mayerhofer, Olaf Behrend und Ariadne Sondermann (Behrend/Ludwig-Mayerhofer 2008; Ludwig-Mayerhofer et al. 2009: 111–169) darauf zurück, dass Vermittlungsfachkräfte sich in ihren Deutungsmustern, die ihr jeweiliges Handeln leiten, voneinander unterscheiden. Monika Senghaas und Sarah Bernhard (2021) argumentieren hingegen, dass Unterstützung und Zusammenarbeit einerseits und Kontrolle und Zwang andererseits zwei voneinander unabhängige Logiken sind, die das Spannungsfeld der Beratung und Vermittlung bilden. Dieselbe Vermittlungsfachkraft kann beide Logiken einsetzen und so kombinieren, wie sie es in einer konkreten Situation gegenüber einer arbeitsuchenden Person für angemessen erachtet.

Dass das Handeln von Vermittlungsfachkräften abhängig ist von der arbeitsuchenden Person, ist eine gemeinsame Schlussfolgerung mehrerer Studien, die die Interaktion zwischen Vermittlungsfachkräften und Arbeitsuchenden in Jobcentern aus verschiedenen Blickwinkeln beleuchten. Als relevante Faktoren ermitteln die Studien im Einzelnen Merkmale und die Lebenssituation einer arbeitsuchenden Person sowie deren Erwerbsmotivation und Kooperationsbereitschaft, wie sie von einer Vermittlungsfachkraft wahrgenommen werden. Die genannten Faktoren spiegeln die Arbeitsmarktchancen einer arbeitsuchenden Person wider sowie das Ausmaß an Unterstützung, das sie benötigt, um (wieder) in eine Erwerbsarbeit zu gelangen, und das die Vermittlungsfachkraft als angemessen erachtet.

In einer empirischen Studie über das Handeln von Vermittlungsfachkräften zeigen Bernhard Boockmann et al. (2013: 77–83), dass Vermittlungsfachkräfte eine kooperative Handlungsorientierung besonders gegenüber Arbeitsuchenden aufweisen, die eine gute berufliche Qualifikation und eine hohe Erwerbsmotivation haben. Bei Arbeitsuchenden mit einer geringen beruflichen Qualifikation erachten viele Vermittlungsfachkräfte ebenfalls eine gegenseitige Kooperation als wichtig und sind geneigt, individuelle Wünsche zu berücksichtigen, beispielsweise bei der Vergabe einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme. Bei Arbeitsuchenden, die eine geringe Erwerbsmotivation besitzen, neigen viele Vermittlungsfachkräfte hingegen dazu, einzelne Entscheidungen auch gegen den Willen der arbeitsuchenden Person zu treffen und durchzusetzen (Boockmann et al. 2013: 77–83).

Weitere empirische Studien heben ebenfalls hervor, dass das Qualifikationsniveau einer arbeitsuchenden Person und zudem ihre Lebenssituation das Ausmaß von Zwang und Zusammenarbeit in der Beratung und Vermittlung beeinflussen. So haben Arbeitsuchende ohne oder mit einem geringen Bildungsabschluss ein höheres Risiko, sanktioniert zu werden, als Arbeitsuchende mit einer höheren formalen Qualifikation – unabhängig von der individuellen Erwerbsmotivation (Zahradnik et al. 2016). Als Humankapital zusammengefasste Faktoren, die die Arbeitsmarktchancen einer arbeitsuchenden Person beeinflussen, sowie die Familiensituation, insbesondere Kinder, die im Haushalt leben und betreut werden, erklären einen Großteil der Unterschiede zwischen den Sanktionswahrscheinlichkeiten von Frauen und Männern (Knize 2022). Ähnliche Faktoren beeinflussen die Intensität, die Vermittlungsfachkräfte für die Beratung und Vermittlung einer arbeitsuchenden Person als angemessen erachten. Hierbei spielen die Berufserfahrung sowohl der arbeitsuchenden Person als auch deren Partnerin eine Rolle sowie ein Kind unter drei Jahren, das im Haushalt lebt (Bähr et al. 2019: 92–109). Bei Menschen, die als Geflüchtete nach Deutschland kamen und Grundsicherungsleistungen beziehen, sind die Dauer, die sie bereits in Deutschland leben, und – damit verbunden – ihre Deutschkenntnisse dafür entscheidend, welche Maßnahme der aktiven Arbeitsmarktpolitik eine Vermittlungsfachkraft ihnen anbietet (Lehwess-Litzmann/Söhn 2022).

Die Maßstäbe, die Vermittlungsfachkräfte anlegen, wenn sie auf Arbeitsuchende und ihre Lebenssituation reagieren, werden in verschiedenen Studien aus unterschiedlichen Perspektiven betrachtet. Monika Senghaas (2021) verwendet das analytische Konzept der individuellen Hilfewürdigkeit („deservingness“). Dieses benennt Aspekte von Arbeitsuchenden, ihrer Lebenssituation und ihrer Verhaltensweise, die von Vermittlungsfachkräften aufgegriffen werden, um zu bewerten, ob eine arbeitsuchende Person Unterstützung verdient. Kai Marquardsen (2018) blickt auf verschiedene Vorstellungen von Gerechtigkeit, die aus der Sicht von Vermittlungsfachkräften eine Unterstützung von Arbeitsuchenden begründen. Trotz unterschiedlicher Argumentation im Einzelnen, kommen beide Studien hinsichtlich der Interaktionsform zu ähnlichen Ergebnissen. Danach betrachten Vermittlungsfachkräfte eine Selbstkoordination als angemessen bei Arbeitsuchenden, die sich motiviert bei der Stellensuche und gegenüber dem Jobcenter kooperativ zeigen. Eine hierarchische Steuerung befürworten Vermittlungsfachkräfte, wenn aus ihrer Sicht Arbeitsuchende in der Lage wären, die Arbeitslosigkeit zu überwinden, aber eine zu geringe Erwerbsorientierung und zu wenig Aktivität bei der Stellensuche zeigen. Bei Arbeitsuchenden, die besondere Schwierigkeiten am Arbeitsmarkt haben, beispielsweise wegen gesundheitlicher Einschränkungen oder bereits langer Zeiten der Arbeitslosigkeit, erachten Vermittlungsfachkräfte eine hierarchische Steuerung als weder angemessen noch zielführend.

Mit Bewertungen von Vermittlungsfachkräften befasst sich auch die Analyse von Christine Weinbach (2014). Sie argumentiert auf der Basis der Systemtheorie Niklas Luhmanns, dass Vermittlungsfachkräfte Arbeitsuchende nach moralischen Personenkategorien in „gute“ und „schlechte Kunden“ einteilen. Ein „guter Kunde“ erfüllt danach die Anforderungen, die das SGB II und das Jobcenter an ihn stellen, und zeigt Verständnis für organisationale Abläufe des Jobcenters. Ein „schlechter Kunde“ beteiligt sich aus der Sicht der Vermittlungsfachkraft hingegen nicht angemessen an seiner Arbeitsmarktintegration und gibt sich uneinsichtig bei tatsächlichem oder vermeintlichem Fehlverhalten. Gegenüber „guten Kunden“ setzen Vermittlungsfachkräfte auf eine Selbstkoordination; gegenüber „schlechten Kunden“ greifen sie auf eine hierarchische Steuerung oder deren Androhung zurück. Ähnlich argumentieren Wolfgang Ludwig-Mayerhofer, Olaf Behrend und Ariadne Sondermann (2014: 600–606) mit Blick auf die soziale Schicht von Arbeitsuchenden, für die sie den Beruf einer arbeitsuchenden Person und ihre damit verbundene Stellung am Arbeitsmarkt heranziehen. Danach erfüllen Akademikerinnen und Angestellte überwiegend die Erwartungen der Vermittlungsfachkräfte und erfahren von ihnen im Gegenzug eine kooperative Unterstützung. Insbesondere ungelernte und angelernte Arbeiterinnen sind hingegen häufig mit den Regeln und Prozessen der Verwaltung weniger vertraut und mit den Anforderungen, die an sie gestellt werden, teilweise überfordert. Als Folge zeigen sich Vermittlungsfachkräfte weniger kooperativ und sind eher geneigt, Zwang einzusetzen (Ludwig-Mayerhofer et al. 2014: 600–606).

Ebenso wie Arbeitsuchende die Kooperationsbereitschaft von Vermittlungsfachkräften beeinflussen, ist umgekehrt auch die Kooperationsbereitschaft von Arbeitsuchenden abhängig von den Vermittlungsfachkräften, wie Meike Janina May (2018) anhand der Gerechtigkeitswahrnehmung von Arbeitsuchenden darlegt. Danach zeigen sich Arbeitsuchende kooperationsbereit, wenn sie Regeln und Verfahren des Jobcenters sowie das Verhalten der Vermittlungsfachkraft als gerecht empfinden. Mit Abläufen und Verhaltensweisen, die Arbeitsuchende als gerecht wahrnehmen, signalisieren Vermittlungsfachkräfte Arbeitsuchenden Vertrauenswürdigkeit. Arbeitsuchende sind dadurch stärker geneigt, ihrerseits der Vermittlungsfachkraft zu vertrauen. Das gegenseitige Vertrauen wiederum stärkt die Zusammenarbeit und die Selbstkoordination (May 2018). Für eine wesentliche Bedeutung der Selbstkoordination als Interaktionsform spricht auch die Studie von Fabian Beckmann et al. (2021), in der ein Großteil der befragten Arbeitsuchenden angab, der Umgang mit der Vermittlungsfachkraft sei von Respekt geprägt. Insgesamt schlussfolgern die Autoren, dass sich struktureller und institutioneller Zwang weder pauschal noch notwendigerweise in eine hierarchische Steuerung übertragen und dass die genannten Ebenen voneinander unterschieden werden müssen (Beckmann et al. 2021).

6 Beratung und Vermittlung im Schatten der Hierarchie

Die Beratung und Vermittlung findet als Selbstkoordination im Schatten der Hierarchie statt, wenn sich hierarchische Element des institutionellen Kontextes und der Akteurkonstellation nicht in eine hierarchische Steuerung übertragen, die Hierarchie des institutionellen Kontextes und die Asymmetrie der Akteurkonstellation jedoch die horizontale Zusammenarbeit rahmen. Der Schatten der Hierarchie kann unterschiedlich lang auf eine Beratung und Vermittlung fallen. Die hierarchische Steuerung kann als Möglichkeit der Anwendung Druck auf eine arbeitsuchende Person ausüben, als Drohung im Hintergrund bleiben oder in der Beratung und Vermittlung ausgeblendet sein.

Um Arbeitsuchende zu unterstützen, eine Erwerbsarbeit zu finden und die Hilfebedürftigkeit zu überwinden, ist es aus der Sicht der Vermittlungsfachkräfte, die im Rahmen eines Forschungsprojektes über die Beratung und Vermittlung befragt wurden, zentral, dass die Arbeitsuchenden ihnen Informationen über sich selbst, über ihren bisherigen beruflichen Werdegang und ihre beruflichen Qualifikationen sowie über ihre Lebenssituation geben. Nur mit dem Wissen über Probleme, die die Aufnahme einer Erwerbsarbeit hemmen, können die Vermittlungsfachkräfte zur Lösung dieser Probleme beitragen. Ebenso können Fähigkeiten und Erfahrungen von Arbeitsuchenden jenseits des formalen Lebenslaufes sowie Unterstützungsmöglichkeiten, die eine Partnerin oder ein Partner, Freunde oder Bekannte bei der Stellensuche bieten, in der Beratung und Vermittlung nur genutzt werden, wenn diese der Vermittlungsfachkraft bekannt sind.

Um die Informationen zu erhalten, die den Weg in eine Erwerbsarbeit unterstützen, versuchen Vermittlungsfachkräfte, den hierarchischen Kontext der Beratung und Vermittlung auszublenden, wie zwei Vermittlungsfachkräfte ausführen. Der eine Vermittler bringt den Beginn der Beziehung zu einer arbeitsuchenden Person so zum Ausdruck:

Also eigentlich ist es ja so, dass wir versuchen, erstmal ein Gesprächsverhältnis aufzubauen. Der Kunde muss uns ein Stück weit auch vertrauen, dass wir ihm nichts Böses tun wollen, sondern dass wir mit ihm und auch für ihn arbeiten.

Hierarchie und Zwang wirken einem vertrauensvollen Gesprächsverhältnis gerade entgegen, wie der andere Vermittler ausführt:

Also ich merke hier, wenn ich den Leuten auf Augenhöhe gegenübertrete, habe ich den größten Erfolg. In dem Moment, wo ich – die Situation gibt es – Druck aufbauen muss, oder vielleicht auch mal belehrend sein muss, ist das eigentlich immer mit einer schwierigen Gesprächssituation verbunden.

Neben Informationen über die arbeitsuchende Person und ihre Lebenssituation fehlen Vermittlungsfachkräften zu Beginn der Interaktion auch Informationen über deren Motivation, eine Erwerbsarbeit zu suchen und aufzunehmen. Die tatsächliche Motivation kristallisiere sich häufig erst nach mehreren Beratungs- und Vermittlungsgesprächen heraus. Im Interview schildert ein Vermittler den Fall, dass ein Arbeitsuchender vorgab, seine erkrankte Frau zu betreuen, und er deshalb keine Stelle suchen könne. Da die Frau ebenfalls arbeitsuchend im Jobcenter gemeldet war, erfuhr der Vermittler, dass die Frau bereits seit Längerem genesen war. Der Vermittler lud das Paar zu einem gemeinsamen Gespräch ein, bei dem der Mann seine Ausrede einräumte. Das gemeinsame Gespräch als geringes Druckmittel führte dazu, dass sich der Mann im Sinne der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik um eine Erwerbsaufnahme kümmerte. In anderen Fällen stieße Zwang, einschließlich stärkerer Druckmittel, jedoch an Grenzen, wie der Vermittler weiter ausführte:

Dass der Kunde eine komplette Verweigerungshaltung an den Tag legt und sagt „ich will einfach nicht arbeiten“; dann kann ich hier machen, was ich will, da komme ich nicht dran. Selbst wenn man so Kunden sanktioniert, durchsanktioniert bis hundert Prozent runter, ist es häufig so, dass die immer noch sagen „ich mache es nicht“.

In welchem Ausmaß der Schatten der Hierarchie auf die Selbstkoordination fallen kann, wird an zwei Beratungs- und Vermittlungsgesprächen deutlich, die im Rahmen des Forschungsprojektes beobachtet wurden. Im ersten Gespräch weist der Vermittler an einer Stelle auf den hierarchischen Kontext hin und blendet ihn an einer anderen Stelle aus. Zum Zeitpunkt des Gesprächs ist der Arbeitsuchende seit etwa zweieinhalb Monaten arbeitslos. Zuvor hatte er in verschiedenen Helfertätigkeiten gearbeitet, war dazwischen immer wieder arbeitslos und nahm in der Vergangenheit an Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik teil. Es ist das dritte Beratungs- und Vermittlungsgespräch, das die beiden Personen miteinander führen. Der Vermittler ist sich über die tatsächliche Erwerbsorientierung des Arbeitsuchenden nach eigener Auskunft noch nicht sicher; dieser betont an einigen Stellen des Gesprächs, sich rege und redlich auf offene Stellen zu bewerben. Allerdings hatte er über seine versandten Bewerbungen dem Vermittler bislang noch keinen Nachweis erbracht. Der Vermittler weist in dem Gespräch explizit darauf hin, dies zu tun. In dem vorangegangenen Gespräch wurde der Arbeitsuchende laut dem Eintrag im IT-Fachverfahren ausdrücklich auf Rechtsfolgen, einschließlich Sanktionen bei Pflichtverletzungen, hingewiesen.

Neben dem Bewerbungsprozess selbst ist die Suche nach geeigneten Tätigkeiten Gegenstand des Gesprächs. Der Arbeitsuchende strebt eine Tätigkeit als Lagerhelfer an. Der Vermittler fragt, inwiefern angrenzende Tätigkeiten in Betracht kämen und ob die beiden Töchter des Arbeitsuchenden noch der Betreuung bedürfen. Letzteres verneint der Arbeitsuchende. Er sieht sich für verschiedene handwerkliche Tätigkeiten qualifiziert, kann jedoch wegen gesundheitlicher Einschränkungen nicht mehr, wie in der Vergangenheit, als Maler oder Lackierer arbeiten. Bei der inhaltlichen Beratung kommt die Möglichkeit von Sanktionen nicht zur Sprache. Der Arbeitsuchende erwähnt jedoch von sich aus, dass er momentan ein verringertes Arbeitslosengeld II erhält, weil er seine letzte Stelle selbst gekündigt hat. Dem Vermittler war dieser Sachverhalt bislang nicht bekannt; er erläutert die Sanktion aus rechtlicher Sicht. Anschließend dreht sich das Gespräch wieder um die Stellensuche.

In dem beobachteten Beratungs- und Vermittlungsgespräch wird der Schatten der Hierarchie für den Arbeitsuchenden an der Stelle sichtbar, an der es um seine Aktivitäten bei der Stellensuche geht. Der Vermittler kann die Erwerbsmotivation des Arbeitsuchenden noch nicht einschätzen. Um hierüber Klarheit zu erreichen, verlangt er von dem Arbeitsuchenden Nachweise über seine geschriebenen Bewerbungen und macht auf Rechtsfolgen aufmerksam. Im weiteren Verlauf des Gesprächs blendet der Vermittler den Zwang des hierarchischen Kontextes aus. Die Suche nach einer geeigneten Beschäftigung erfolgt gemeinsam in einem gegenseitigen Austausch von Informationen. Zum Ende des Gesprächs erwähnt der Arbeitsuchende eine momentane Sanktion gegen ihn. Diese war dem Vermittler bislang unbekannt. Sie steht nicht im Zusammenhang mit der Beratung und Vermittlung und ist für den Vermittler nicht von weiterem Interesse.

Im zweiten beobachteten Beratungs- und Vermittlungsgespräch kommen keine Hinweise auf hierarchische Elemente vor. Der beratene Arbeitsuchende ist bereits seit mehreren Jahren ohne Arbeit und bezieht Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Zum Zeitpunkt des beobachteten Gesprächs nimmt er an einer vom Europäischen Sozialfonds geförderten Maßnahme der aktiven Arbeitsmarktpolitik teil. In der Dokumentation der Beratungs- und Vermittlungsgespräche aus der Vergangenheit wird der Arbeitsuchende als kooperativ, aber auch mit mehreren Einschränkungen für eine Arbeitsaufnahme beschrieben. Nach eigener Aussage ist er trotz der Widrigkeiten motiviert, eine Stelle zu finden und einer Erwerbsarbeit nachzugehen. Der Vermittler teilt die Eigenwahrnehmung des Arbeitsuchenden. Der Vermittler hatte den Arbeitsuchenden kurzfristig zu einem Gespräch eingeladen. Nach einer kurzen Plauderei zu Beginn dreht sich das Gespräch ausführlich um eine offene Stelle – zufällig ebenfalls – als Lagerhelfer. Die Tätigkeit als Lagerhelfer brachte der Vermittler ins Spiel, nachdem die Suche nach einer Anstellung als Hausmeister sich auch deshalb schwierig gestaltete, weil der Arbeitsuchende keinen Führerschein besitzt. Der Arbeitsuchende zeigt sich aufgeschlossen für die vorgeschlagene Stelle, und beide Gesprächspartner erörtern die mit dieser Stelle verbundenen Aussichten, am Arbeitsmarkt Fuß zu fassen. Anschließend zeigt der Vermittler dem Arbeitsuchenden weitere offene Stellen für Helfertätigkeiten auf dem Bau und in der Produktion eines Unternehmens. Auch bei diesen Stellen bekundet der Arbeitsuchende sein Interesse, und der Vermittler druckt ihm die Stellenanzeigen aus.

Sowohl der Arbeitsuchende des ersten beobachteten Gesprächs als auch der Arbeitsuchende des zweiten Gesprächs haben ein geringes Qualifikationsniveau und – wegen gesundheitlicher Einschränkungen bzw. langer Arbeitslosigkeit – besondere Schwierigkeiten, wieder eine Erwerbsarbeit zu finden. Während der Vermittler im ersten Gespräch den Schatten der Hierarchie einsetzt, um Klarheit über die Erwerbsmotivation des Arbeitsuchenden zu erhalten, ist zwischen dem Vermittler und dem Arbeitsuchenden des zweiten Gesprächs bereits Vertrauen gewachsen, und die Erwerbsorientierung und die Kooperationsbereitschaft des Arbeitsuchenden stehen für den Vermittler außer Frage. Freilich gilt auch für den Arbeitsuchenden im zweiten Gespräch der hierarchische institutionelle Kontext und die asymmetrische Akteurkonstellation, in der beobachteten Zeit bleibt der Schatten der Hierarchie jedoch unsichtbar, und die Suche nach einer geeigneten Beschäftigung erfolgt in einer Zusammenarbeit der Selbstkoordination.

7 Schlussbetrachtung

Zwang und Zusammenarbeit prägen in unterschiedlichem Ausmaß und auf unterschiedlichen Ebenen die Beratung und Vermittlung in Jobcentern. Die Hierarchie des institutionellen Kontextes und die Machtasymmetrie in der Beziehungsstruktur können zu einer hierarchischen Steuerung beitragen, in der Vermittlungsfachkräfte Zwang auf Arbeitsuchende ausüben. Daneben sieht der institutionelle Kontext Formen der Kooperation vor, und die Beziehungsstruktur zwischen Vermittlungsfachkräften und Arbeitsuchenden erfordert, dass beide Seiten in einer Koproduktion zusammenarbeiten, um eine Erwerbsaufnahme zu erreichen. In dieser Hinsicht begünstigen Institutionen und Strukturen eine Selbstkoordination. Charakteristisch für die Beratung und Vermittlung ist allerdings eine Selbstkoordination im Schatten der Hierarchie. Hierarchie und Machtasymmetrie finden sich dann in der Interaktion selbst nicht wieder, sondern rahmen diese.

Zwang und Zusammenarbeit stellen verschiedene Mittel der Zielerreichung dar. In beiden Fällen besteht das Ziel darin, Menschen in eine Erwerbsarbeit zu bringen und dadurch ihre Hilfebedürftigkeit zu beenden. Wie sich Zwang und Zusammenarbeit in der Beratung und Vermittlung zueinander verhalten sollen, ist jedoch nicht nur eine Frage danach, inwieweit sich die Mittel für die Zielerreichung eignen. Es ist auch eine politische Frage, deren Antwort je nach politischer Wertvorstellung und politischem Interesse unterschiedlich ausfällt, wie die Diskussion über das Bürgergeld zeigt (Beckmann et al. 2021: 654–657). Der institutionelle Rahmen spiegelt die Wertvorstellungen und Interessen wider; er ermöglicht und begrenzt sowohl den Einsatz von Zwang als auch die Form der Zusammenarbeit. Es macht einen Unterschied für Arbeitsuchende (Policy Outcome), in welchem Umfang das Bürgergeld-Gesetz (Policy Output) Sanktionen vorsieht. Gleichzeitig treffen Sanktionen und die Androhung von Sanktionen Arbeitsuchende in unterschiedlichem Ausmaß, weil Vermittlungsfachkräfte auf unterschiedliche Personen unterschiedlich reagieren.

Die Verbindung von institutioneller und Akteursebene kann als Stand der Forschung gelten. Dennoch können aus der Art und Weise, wie der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus Institutionen und Akteure verbindet und wie sich mit ihm bestehende Forschungsergebnisse zusammenführen lassen, für die Beratung und Vermittlung in Jobcentern zwei Schlussfolgerungen gezogen werden. Zum einen kommt weder dem institutionellen Regelsystem, das in der politischen Debatte stark umkämpft ist, noch den Bewertungs- und Handlungsspielräumen von Vermittlungsfachkräften, die der Ansatz der „street-level bureaucracy“ in den Mittelpunkt stellt, die dominante Relevanz für die Beratung und Vermittlung zu. Neben dem institutionellen Kontext und der Interaktionsform ist insbesondere die Akteurkonstellation für das Verhältnis von Zwang und Zusammenarbeit verantwortlich. Auf Arbeitsuchende wirkt Zwang, weil sie gegenüber dem Jobcenter als Organisation in einer schwächeren Position sind und weil sie an der Beratung und Vermittlung teilnehmen müssen, um ihren Lebensunterhalt zu sichern. Gleichzeitig sind Vermittlungsfachkräfte auf die Zusammenarbeit mit den Arbeitsuchenden angewiesen, weil die Beratung und Vermittlung nur in einer Koproduktion stattfinden kann.

Zum anderen setzen sich Zwang und Zusammenarbeit nicht gleichmäßig vom institutionellen Kontext über die Akteurkonstellation zur Interaktionsform fort. Vielmehr ist eine Selbstkoordination im Schatten der Hierarchie charakteristisch für die Beratung und Vermittlung. Vermittlungsfachkräfte und Arbeitsuchende interagieren in einer Selbstkoordination, weil die Beratung und Vermittlung in einer Koproduktion entsteht, weil eine hierarchische Steuerung die Probleme der Information und der Motivation nicht löst und weil Zwang in vielen Situationen kein geeignetes Mittel ist, um Menschen in Arbeit zu bringen, wenn beispielsweise gesundheitliche Einschränkungen vorliegen, die Kinderbetreuung nicht gewährleistet ist oder berufliche Qualifikationen fehlen. Die Selbstkoordination erfolgt einerseits trotz der hierarchischen Elemente des institutionellen Kontextes und der Akteurkonstellation und wird andererseits von ihnen beeinflusst. In jedem Fall bleibt ein Schatten der Hierarchie bestehen, der unterschiedlich lang auf verschiedene Arbeitsuchende fällt, in Abhängigkeit von deren persönlichen Merkmalen, ihrer Lebenssituation und ihrer Verhaltensweise.

Neben dem in diesem Beitrag beschriebenen Schatten der Hierarchie, der auf Arbeitsuchende fällt, handeln auch die Vermittlungsfachkräfte in einem Schatten der Hierarchie. Sie befinden sich auf der unteren Ebene der hierarchischen Organisationsstruktur der Jobcenter, und für ihre Tätigkeit in der Beratung und Vermittlung gelten Zielvorgaben, die das SGB II in § 48b Abs. 3 S. 1 SGB II definiert und die in Zielvereinbarungen zwischen dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales, der Bundesagentur für Arbeit und den Bundesländern konkretisiert werden (Wegrich 2015: 951–955). In diesem Sinn, bezogen auf die Mitarbeiterinnen innerhalb einer Organisation, beschrieben Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf den Schatten der Hierarchie ursprünglich für Entscheidungsprozesse in der Ministerialverwaltung. Dass institutionelle Zielvorgaben die Beratung und Vermittlung beeinflussen können, zeigt bereits eine frühe Studie über die Arbeitsverwaltung in einem US-amerikanischen Bundesstaat (Blau 1963). Insbesondere bewirkt danach die Zielvorgabe, möglichst viele Menschen möglichst rasch in Arbeit zu bringen, dass Vermittlungsfachkräfte Arbeitsuchende mit guten Arbeitsmarktchancen vorrangig behandeln. Der Schatten auf die Vermittlungsfachkräfte verändert, um im Bild zu bleiben, somit den Schatten auf die Arbeitsuchenden. Er ändert jedoch weder die Konstellation an sich noch den Koordinationsmechanismus, der für die Beratung und Vermittlung mit der Selbstkoordination im Schatten der Hierarchie beschrieben ist.