Clubs demokratischer Marktwirtschaften als Antwort auf geopolitische Spannungen?

Einleitung

Die Gestaltung der künftigen internationalen Wirtschaftsbeziehungen beschäftigt Regierungen auf der ganzen Welt. Die Zeichen mehren sich, dass die Phase der unpolitischen Globalisierung zu Ende gegangen ist. Hank Paulson, früherer Chef der Investmentbank Goldman Sachs und später amerikanischer Finanzminister, konstatierte schon im November 2018 die Herausbildung eines neuen, wirtschaftlichen Eisernen Vorhangs (Cox 2018). Die geopolitischen Spannungen zwischen dem westlichen Lager auf der einen und dem chinesisch-russischen Lager auf der anderen Seite haben zu Forderungen nach einer Neuordnung der europäischen Handelspolitik geführt. Vielfach wird vorgeschlagen, die Europäische Union sollte auf Waren- und Dienstleistungshandel mit gleichgesinnten Staaten setzen und den Austausch mit China reduzieren. Dies würde bedeuten, das bislang verfolgte Prinzip der internationalen Arbeitsteilung, Produkte vom wettbewerbsfähigsten Anbieter zu beziehen, durch den Aufbau von Lieferketten mit demokratisch verfassten Marktwirtschaften zu ersetzen.

In den vergangenen zwei Jahren waren schon etliche Schritte hin zum Umbau der internationalen Wirtschaftsbeziehungen zu beobachten. Mit Beginn der Pandemie wurden Lieferketten unterbrochen und Frachtraten vervielfachten sich. Die Knappheit von Halbleitern führt bis heute zu Produktionseinschränkungen. Chinas rigide Covid-19-Politik resultierte in einer Abwanderung von ausländischen Fachkräften aus China. Heute leben viermal so viele Ausländer in der Schweiz wie in China. Die Wirtschaftssanktionen gegen Russland haben rasch zu einer drastischen Reduzierung des Handels geführt. Die internationalen Wirtschaftsbeziehungen sind im Krisenmodus.

Diese Liste der gegenwärtigen und hier nur skizzierten Entwicklungen ließe sich beliebig fortsetzen. Politische Überlegungen kehrten in die internationalen Wirtschaftsbeziehungen zurück. In zahlreichen Ländern – von China über die USA bis hin zu europäischen Volkswirtschaften – wird die sichere Versorgung mit Produkten aller Art neuerdings betont. Die bisherige Form der Globalisierung basierte allerdings auf diametral entgegensetzten Annahmen: Nicht Selbstversorgung, sondern freier Handel sicherte Wohlstand und Entwicklung. Die überwiegende Mehrheit der Ökonomen in OECD-Ländern zeigte sich vom wirtschaftlichen Nutzen der internationalen Arbeitsteilung überzeugt. Freier Handel ermöglichte die Spezialisierung von Unternehmen und hat zu den Wohlstandssteigerungen der letzten Jahrzehnte wesentlich beigetragen. Warum sollte dieses Modell aufs Spiel gesetzt werden?

Die Geopolitik zwingt zum Handeln

Das wichtigste und nicht zu übersehende Motiv für die Neuordnung der Handelsbeziehungen ist der sich seit etwa 2018 verschärfende geopolitische Konflikt zwischen China und dem Westen. Nach dem Zusammenbruch der UdSSR folgten über 35 Jahre der weitgehend reibungslosen Entwicklung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen. Gewiss waren einige Finanzkrisen zu meistern, aber im Waren- und Dienstleistungshandel wurden weder aus der Politik noch von Unternehmen und der Wissenschaft grundsätzliche Einwände gegen die internationale Arbeitsteilung geäußert. Nach der Benennung Chinas als systemischem Wettbewerber durch die EU-Kommission im Jahr 2019 ist diese unpolitische Sichtweise überholt. Die internationalen Wirtschaftsbeziehungen wurden re-politisiert.

Tatsächlich gibt es gute Gründe für diesen Schwenk. Die Volksrepublik China hat sich unter Generalsekretär Xi zu einem Land entwickelt, das sich sowohl von den Reformen Deng Xiaopings als auch von den Regeln der Welthandelsorganisation WTO verabschiedet hat. Xi drängt Privatunternehmen zurück und hat ein Hauptziel: Die Stabilisierung der Macht der Kommunistischen Partei. Alle anderen politischen und wirtschaftspolitischen Ziele werden diesem untergeordnet.

Gewiss könnte man diesen Schwenk der KP zurück zu Mao, in der Handelspolitik gar zurück zu den Ming- und Qing-Dynastien, als innere Angelegenheit Chinas betrachten. Im Waren- und Dienstleistungshandel mit einem so mächtigen Land wie China ist eine solche Perspektive unangemessen. Der Grund hierfür ist, dass chinesische Unternehmen mit Unternehmen aus dem Westen konkurrieren. Die Forderung nach Transparenz, etwa nach Art und Höhe der in China gezahlten Subventionen, ist legitim und politisch geboten. Die Regierungen von OECD-Ländern haben die Pflicht, ihre Bevölkerungen vor unfairem Wettbewerb zu schützen.

Verschärft wird diese Situation durch die seit 2020 verfolgte neue Handelspolitik Chinas. Peking setzt heute auf Stärkung der Binnenwirtschaft. Die Politik der zwei Kreisläufe, verkündet vor zwei Jahren als Teil des gegenwärtigen Fünfjahresplans, soll China unabhängiger von Importen machen und gleichzeitig China als unverzichtbaren Lieferanten von Produkten für OECD-Länder erhalten. Diese Wende der chinesischen Politik ist eine Kampfansage an den Westen: Dieser soll von China abhängig bleiben, aber das Reich der Mitte strebt nach partieller Autarkie.

Vor diesem Hintergrund ist es plausibel, dass insbesondere die USA, inzwischen aber auch europäische Regierungen in der Handelspolitik neue Wege einzuschlagen versuchen. Gewiss wäre der Königsweg eine Reform der Welthandelsorganisation WTO. Aber dieser Weg ist verbaut: China wird sein Wirtschaftssystem nicht ändern und wird klaren Regeln zur Subventionierung von Staatsunternehmen nicht zustimmen. Die USA wiederum werden eine WTO-Reform ohne diese zentrale Komponente nicht billigen. Die Welthandelsorganisation wird nicht verschwinden, aber sie wird für die künftige Organisation der internationalen Handelsbeziehungen keine wichtige Rolle spielen. Die Interessen der 164 Mitgliedsländer divergieren zu stark.

Neue Wege in der Handelspolitik?

Für eine Neuordnung der Handelspolitik gibt es drei Optionen. Die erste Möglichkeit ist, die WTO neu zu gründen und einige der heutigen strukturellen Mängel der WTO zu beseitigen. Dazu würde der Ausschluss von Staaten, deren Ökonomien sehr stark vom Staat geprägt werden, gehören. Die Mitgliedschaft in einer WTO 2.0 wäre für Länder mit einem staatlich durchdrungenen Kapitalismus verwehrt. Das wichtigste Beispiel für diese nicht-marktwirtschaftlich organisierten Volkswirtschaften ist China. In einer WTO gleichgesinnter Staaten könnten die heutigen Blockaden vermutlich überwunden werden. Allerdings zerfiele die Welt in einen freiheitlich geprägten Teil und in den von China angeführten Block von nicht-marktwirtschaftlichen Ökonomien.

Zudem zwänge diese Variante geopolitisch wichtige Staaten wie Indien, Brasilien oder Südafrika dazu, Position zu beziehen. Schon die Erfahrungen mit Indiens Nicht-Teilnahme an den Sanktionen des Westens gegen Russland machen deutlich, dass westliche Staaten mit dem Projekt WTO 2.0 ein großes Risiko eingingen. Der Versuch, die WTO 2.0 zu etablieren, würde außenwirtschaftspolitisch mehr Schaden als Nutzen anrichten.

Die zweite Variante ist die Schaffung eines handelspolitischen Clubs gleichgesinnter Staaten in einer großen Freihandelszone. Die 38 Mitgliedsländer der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) könnten eine OECD-Freihandelszone gründen. Die OECD sieht sich als Gemeinschaft von demokratischen verfassten Marktwirtschaften, die auf der Basis von Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten zusammenarbeiten und sich der Einhaltung offener und transparenter marktwirtschaftlicher Prinzipien verpflichtet fühlen.

Auch wenn die OECD nicht gegründet wurde, um handelspolitische Zusammenarbeit zu organisieren, ist der Kreis der Mitgliedsländer der OECD sehr geeignet, eine neue Plattform der Kooperation im neuen Kalten Krieg zu sein. Die relative Homogenität der OECD würde es ermöglichen, die Durchsetzung marktwirtschaftlicher Prinzipien sowie rechtsstaatlicher Verfahren zur conditio sine qua non des handelspolitischen Clubs zu machen.

Es wäre allerdings unklug, diesen Club nur für Mitgliedsländer der OECD zu öffnen. Die OECD-Freihandelszone müsste für alle Staaten offen sein, die bereit wären, die Anforderungen an marktwirtschaftliche Prinzipien zu erfüllen. Die Regierungsform sollte keine Rolle spielen: Auch nicht-demokratische Staaten sollten teilnehmen können. Auch in der WTO spielte diese Dimension völlig zu Recht keine Rolle. Anzustreben ist eine auf marktwirtschaftliche Prinzipien setzende Außenwirtschaftspolitik. Die heute etwa von Außenministerin Baerbock propagierte wertebasierte Außenpolitik ist dagegen ein nicht-legitimierter Versuch der Einmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Länder und führt in die Irre.

Allerdings würde der Prozess der Schaffung einer OECD-Freihandelszone vermutlich recht viel Zeit in Anspruch nehmen. Deshalb wäre eine dritte Alternative, eine vorhandene Freihandelszone zu einer neuen, globalen Gruppe auszubauen. Dies könnte etwa das bereits bestehende Abkommen von Pazifikanrainern, das „Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership“ (CPTPP), sein. Dieses Abkommen, ursprünglich als TPP („Trans-Pacific Partnership“) bekannt, böte die Möglichkeit, ein vergleichsweise ambitioniertes Abkommen abzuschließen und dort die Handelsbeziehungen der wichtigsten Industrieländer zu organisieren.

Auf den ersten Blick wirkt der Vorschlag, die EU sollte einem Abkommen im indopazifischen Raum beitreten, sehr weit hergeholt und fast verwegen. Tatsächlich ist die EU als Handelspartner in der Region bereits sehr präsent und verhandelt zudem mit allen Mitgliedsländern des CPTPP mit Ausnahme Bruneis über ein Freihandelsabkommen oder hat bereits ein Abkommen abgeschlossen, etwa mit Mexiko oder Kanada. Die Agrarpolitik der EU, die von einigen CPTPP-Mitgliedsländern als protektionistisch wahrgenommen wird, wäre eine nennenswerte Hürde für den Beitritt zu CPTPP. Allerdings muss die EU auch bei den Freihandelsabkommen mit Australien und Neuseeland, über die gegenwärtig verhandelt wird, einen Weg der Zusammenarbeit mit wettbewerbsfähigen Produzenten von Agrargütern finden.

Das CPTPP, umbenannt in „Comprehensive Agreement for International Partnership“ (CAIP), könnte der Club der demokratischen Marktwirtschaften werden. Das Vereinigte Königreich hat Anfang des Jahres 2021, nach dem Austritt aus der EU, bereits die Aufnahme in diese Freihandelszone beantragt. Sowohl die Europäische Union als auch die USA könnten folgen (Dieter 2021). Die frühere EU-Handelskommissarin Cecilia Mahlström hat diesen Vorschlag Anfang des Jahres 2022 unterstützt (Malmström 2022).

Eine Freihandelszone, an der die EU, die USA, Japan und Großbritannien teilnähmen, wäre ein massiver handelspolitischer Block. Die Freihandelszone müsste, wie schon ausgeführt, allen beitrittswilligen Volkswirtschaften offenstehen, sofern diese bereit wären, die Bedingungen der Mitgliedschaft zu erfüllen. Die Alternative zur WTO sind offene, nicht geschlossene Clubs.

Zugleich hätte die Europäische Union ihre Handelsbeziehungen im indo-pazifischen Raum in einem einzigen Abkommen gebündelt und mit den USA ein Handelsabkommen geschlossen. Die marktwirtschaftlich geprägten Ökonomien, die gegenwärtig angespannt auf die neuesten Entscheidungen in Peking warten, würden mit der Schaffung dieses Clubs das Heft des Handelns wieder in die Hand nehmen.

Die Nachteile

Die hier skizzierten Ideen sind jedoch keineswegs ohne Nebenwirkungen und bergen zahlreiche Risiken. Es besteht die Gefahr des Zerfalls der Weltwirtschaft in konkurrierende Blöcke, vergleichbar mit der Entwicklung in den 1930er Jahren. Die multilaterale Handelsordnung, vielleicht die wichtigste außenwirtschaftspolitische Errungenschaft der Ära nach dem Kalten Krieg, wäre zumindest mittelfristig zerstört. Weder der Streitschlichtungsmechanismus der WTO noch die Weiterentwicklung des multilateralen Regelwerkes wären möglich.

Allerdings war die Phase globaler Regulierung historisch betrachtet eher die Ausnahme als die Regel. Im Kalten Krieg galten im Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) andere Regeln als in den Staaten des Rates für gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW). Zwar waren einige Staaten des RGW Mitgliedsländer des GATT, aber die Handelsvolumina zwischen Ost und West waren durchweg bescheiden. Das jährliche Handelsvolumen zwischen den USA und der UdSSR etwa betrug zwei Milliarden US-Dollar, in etwa das heutige Volumen des chinesisch-amerikanischen Handels pro Tag.

Die sich abzeichnende Neuordnung der internationalen Handelsbeziehungen wird allerdings verschärft durch den weltweiten Trend hin zur Selbstversorgung. Deutschland ist hier leider keine Ausnahme. Bundeswirtschaftsminister Robert Habeck etwa forderte im Januar 2022, vor dem russischen Angriff auf die Ukraine, ein hohes Maß an Selbstversorgung in der Energiepolitik. Die Europäische Kommission strebt nun den Ausbau der Halbleiterfertigung in Europa durch gewaltige Subventionen in Höhe von 43 Milliarden Euro an. Begründet wird diese massive Subventionierung mit Knappheiten in der Versorgung der europäischen Industrie mit Halbleitern und dem Ziel, Europa zu einer technologischen Führungsmacht zu machen (EU Kommission 2022).

Diese zweite Entwicklung ist von der handelspolitischen Dimension strikt zu trennen. Im Halbleiterbereich etwa wird kaum diskutiert, dass es sinnvoller sein könnte, andere Staaten die Halbleiterproduktion subventionieren zu lassen und die Chips dann zu Marktpreisen einzukaufen. Unerschütterlich ist der Glaube, die heutigen Halbleiterknappheiten würden lange anhalten. Dabei ist ein temporärer Mangel bestimmter Rohstoffe oder Komponenten weder neu noch problematisch. Der Agrarökonom Arthur Hanau hatte auf das Phänomen des so genannten Schweinezyklus in seiner Dissertation hingewiesen. Folgt man Hanaus Überlegungen, ist mit einem mittelfristigen Verschwinden der heutigen Halbleiterknappheit und fallenden Preisen zu rechnen (Hanau 1928).

Angesichts der heutigen geopolitischen Lage wäre es gewiss leichtfertig, sich weiterhin stark auf chinesische Zulieferer zu verlassen. Aber der heute zu beobachtende Rückfall in staatswirtschaftliche Zeiten erscheint wenig durchdacht. Zumindest innerhalb der Gruppe der entwickelten Länder sollte die internationale Arbeitsteilung nicht kopflos über Bord geworfen werden. Es sollte keine Rolle spielen ob Halbleiter aus Seoul, Taipeh oder Dallas kommen.

Schlussbemerkungen

An der Neuordnung der Regelwerke für den grenzüberschreitenden Waren- und Dienstleistungshandel führt vermutlich kein Weg vorbei. Die WTO wird in einen anhaltenden Dämmerschlaf gleiten und ist wegen tiefgreifender Differenzen wichtiger Mitgliedsstaaten nicht reformierbar. Offene Clubs marktwirtschaftlich organisierter Volkswirtschaften sind eine mögliche Alternative. Diese plurilateralen Abkommen dürfen aber nicht als geschlossene Regelwerke konzipiert werden, sondern müssen allen Staaten, ob demokratisch verfasst oder nicht, offen stehen. Es geht um die Durchsetzung ökonomischer Prinzipien und nicht um die Umsetzung einer wertebasierten Außenwirtschaftspolitik.

Zugleich sollte nicht vergessen werden, dass die internationale Arbeitsteilung für hohe Wohlstandsgewinne gesorgt hat. Spezialisierung, Wettbewerb und die Reduzierung von Handelskosten haben diese Erfolge ermöglicht, nicht staatliche Steuerung. Die Rückkehr des „bossy state“ ist ein gefährlicher Irrweg, den westliche Marktwirtschaften dem kommunistischen China überlassen sollten (Economist 2022).