Gebrauchsanleitung für die Pandemie – Staatliche Krisenkommunikation zwischen Aufklärung und Verhaltenssteuerung

2.1 FAQs als Anleitung zum richtigen Verhalten oder als Einführung in argumentatives Denken

FAQ ist eine Abkürzung für Frequently Asked Questions und wird mit „häufig gestellte Fragen“ übersetzt. Mit dieser Bezeichnung werden Fragekataloge einschließlich entsprechender Antworten auf Internetplattformen überschrieben. Der Wortbedeutung nach stammen die Fragen von Nicht-Wissenden, die sie an Wissende gerichtet haben. Dabei müssen die Wissenden eine Selektion vornehmen. Denn zum einen muss entschieden werden, ab welcher Anzahl eine Frage als „häufig“ gestellt gelten soll. Zum anderen ist davon auszugehen, dass die aufgelisteten Fragen nach gewissen inhaltlichen Minimalbedingungen selektiert werden. So ist es denkbar, dass bestimmte Fragen zwar häufig gestellt werden, aber von den Wissenden als irrelevant angesehen werden, etwa weil sie nicht dem Wissensbereich entsprechen, der mit dem Fragekatalog abgedeckt werden soll.

Zusätzlich zum Selektionsprozess erfordert die Konstruktion von FAQs auch einen Typisierungsprozess. So kann davon ausgegangen werden, dass die Nicht-Wissenden inhaltlich ähnliche Fragen zum Teil unterschiedlich formulieren. Die Wissenden müssen die gestellten Fragen nach impliziten oder explizierten Ähnlichkeitskriterien zu einem Fragetypus gruppieren und eine Frageformulierung finden, mit der sie diesen Typus in den Katalog aufnehmen, um eindeutige, einfache, verständliche und anschlussfähige Fragen zu formulieren. Demnach wäre sprachliche Mehrdeutigkeit zu tilgen und die Fragestellung inhaltlich so zu präzisieren, dass sie anschlussfähig für einen Antworttext wird, der nicht zu umfangreich, sondern thematisch fokussiert ist und sich gut in den Gesamtzusammenhang anderer Fragen einfügt. Zugleich wird so eine Gliederung des Frage-Antwort-Kataloges erzeugt, die für sich genommen didaktischen Wert besitzt, weil sie das Spektrum der Fragen in eine Ordnung bringt und so eine eigenständige Wissensdomäne konstituiert, die als Struktur sichtbar wird. Diese Ordnung hat in der Regel zugleich die pragmatische Eigenschaft der Übersichtlichkeit, so dass die Adressat:innen der FAQs die Fragen leicht finden können.

Bei der Erzeugung einer solchen anspruchsvollen Ordnung einer Wissensdomäne mögen die Wissenden versucht sein, auch solche Fragen aufzunehmen, die eigentlich niemand gestellt hat. Schließlich setzt es ein gewisses Vorwissen voraus, eine gezielte Frage zu stellen. Um unabhängiger vom Vorwissen der Fragenden zu sein, können die Wissenden eigenständig Fragen und Antworten generieren, die sie für das Verständnis der Sachverhalte als bedeutsam erachten. Die FAQs weichen dann zwar von ihrer Wortbedeutung („häufig gestellt“) ab, die Repräsentation der Wissensdomäne wäre dann aber nicht mehr so abhängig von der Zufälligkeit der eintreffenden Fragen. Man könnte sagen, aus den Frequently Asked Questions (FAQ) werden dann Should Asked Questions (SAQ) – Fragen, die man stellen sollte, um angemessen aufgeklärt, bzw. in die Wissensdomäne eingeführt zu werden. Die Konstrukteur:innen des Fragekatalogs müssen also entscheiden, ob sie eher das Spektrum der tatsächlich gestellten Fragen Nicht-Wissender möglichst genau abbilden und so der wortgetreuen Bedeutung von FAQs folgen oder ob sie eher der sachgetreuen Konstruktion ihrer Wissensdomäne den Vorrang geben und somit eher einen Katalog von SAQs erzeugen wollen. Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass die Selektion der Fragen bereits mit komplexen, sinngebenden Öffnungs- und Schließungsprozessen verbunden ist.

Tatsächlich findet sich auf der Internetseite unter der Überschrift „Antworten auf häufig gestellte Fragen“ zunächst der Erklärungstext: „Auf dieser Seite beantworten wir alle wichtigen Fragen, darunter auch die häufigsten Anfragen von Bürgerinnen und Bürgern, die uns erreichen. Aktuell, wissenschaftlich fundiert und unabhängig.“. Der Erklärungstext hebt also nicht die Häufigkeit, sondern die Wichtigkeit hervor, denn von den häufig gestellten, werden nur die wichtigen berücksichtigt. Folgerichtig ist seit Oktober 2021 im Erklärungstext bei gleichbleibender Überschrift nur noch von „wichtigen Fragen“ die Rede und das „unabhängig“ wurde durch „hilfreich für Ihren Alltag“ ersetzt. Einige Fragen stammen also von der BZgA selbst (vgl. auch: Seefeld et al.: 578).³ Das ist didaktisch sinnvoll. Würden die Wissenden nur solche Fragen in den FAQs einstellen, die von den Nicht-Wissenden gestellt worden wären, könnte der aktuelle Wissensstand nur dann repräsentiert werden, wenn es eine häufig gestellte Frage dazu geben würde. Es kann schließlich nicht vorausgesetzt werden, dass die Bürger:innen auch in dynamischen Wissensdomänen stets rechtzeitig Fragen stellen, die sich als alleinige Grundlage für ein fortwährend aktualisiertes Aufklärungsformat eignen. Die BZgA nimmt also auch proaktiv ihren Aufklärungsauftrag wahr. Letztlich ist es aber unerheblich, genau zu wissen, wie die FAQs tatsächlich zustande gekommen sind. Für die hier interessierende Frage danach, wie gesundheitliche Aufklärung im Verlauf einer Pandemie durch FAQs geschieht, ist nicht der konkrete Entstehungszusammenhang entscheidend, sondern das Produkt. Da das Produkt der Wissensvermittlung dient, mit dem Ziel der öffentlichen Gesundheitsaufklärung während einer erklärten Pandemie, wird es hier als Ergebnis einer didaktischen Entscheidung aufgefasst. Selbst in dem Grenzfall, in dem FAQs computergestützt ausschließlich aus gestellten Fragen erzeugt werden, kann die didaktische Verantwortung denjenigen zugeschrieben werden, die sie veröffentlicht haben.

Auf welche Weise können nun FAQs Wissen vermitteln? FAQs sind historisch in Internetforen entstanden, in denen Administratoren häufig wiederkehrende Diskussionen zu Fragen gebündelt und an einem zentralen Ort den Noviz:innen des Forums präsentiert haben. Die FAQs dienen dort als bewährte Sammlung von Faktenwissen und Handlungsempfehlungen zum Forumsthema.⁴ Heute kommen FAQs vor allem auch dort zur Anwendung, wo Wissen über technische Produkte zur Verfügung gestellt werden soll. Sie dienen dann als eine Art Gebrauchsanleitung, die etwa von IT-Serviceabteilungen für die Software erstellt wird, die sie selbst programmiert oder zumindest auf die lokale Rechnerarchitektur angepasst haben. Technische Produkte sind geschlossene Sinneinheiten, für die die Produzent:innen auf nicht-reduktionistische Weise jene Fragen festlegen können, die eine kompetente Nutzer:in vollständig beantworten können sollte, um das Produkt richtig zu bedienen. Mit einem so erzeugten SAQ kann in Bezug auf technische Anwendungen der Anspruch erhoben werden, die produzierte technische Sinnwelt vollständig und ohne Rest abzubilden. Es ist dann möglich, dass die Konstrukteure den Anspruch erheben, die gesamte relevante Wissensdomäne abzubilden. Verbessert werden kann dann nur noch die didaktische Vermittlung an die Nutzer, also etwa die Verständlichkeit. Auch in anderen Kontexten geschlossener Sinneinheiten werden diese Art von SAQs eingesetzt, etwa auf den Internetseiten von Verwaltungen, um die standardisierten Verwaltungsabläufe zu erklären, was ebenfalls dem Charakter von Gebrauchsanleitungen entspricht. Auch hier geht es um eine Sinnwelt von Verfahren, die nicht-reduktionistisch mit Vollständigkeitsanspruch abgebildet werden kann und bei der die Produzent:in der technischen Sinnwelt mit der Produzent:in der SAQs logisch zusammenfällt. Für solche geschlossenen Sinnwelten kann also problemlos mit vorstrukturierten Fragen ein angemessener Gebrauch vermittelt werden.

Eine Gebrauchsanleitung ist eine Verhaltensvorgabe für einen standardisierten Handlungsablauf, die den bestimmungsgemäßen Gebrauch vermittelt. Auch wenn im Rahmen der Produktentwicklung Befragungen von potentiellen Nutzer:innen eine zunehmende Rolle spielen mögen, um die Produkte möglichst „nutzerfreundlich“ zu gestalten, so werden die Nutzer:innen mit dem Produkt selbst vor vollendete Tatsachen gestellt. Sie werden gar als potenzielle Störer:innen adressiert, die durch einen falschen bzw. inkompetenten Gebrauch die standardisierte Sache beschädigen können, was durch die Gebrauchsanleitung vermieden werden soll. Neben dem technisch falschen Gebrauch gibt es noch den Missbrauch durch Nutzer:innen, bei dem sie selbst oder andere Schaden nehmen. Exemplarisch stehen hierfür Arzneimittel, für die in Packungsbeilagen unerwünschte Wirkungen aufgelistet sind, die mitunter durch einen Missbrauch des Produkts entstehen können (in Form von Überdosierung oder Konsum im falschen Kontext wie z.B. sedierende Medikamentierung im Straßenverkehr). Insbesondere der Hinweis auf Gefahren durch Missbrauch scheint für einen mündigen Umgang mit einem Produkt hilfreich. Er ermöglicht die Abwägung von Nutzen und Risiko und befähigt damit zum verantwortungsvollen Produktgebrauch. Die Konstrukteur:innen der Gebrauchsanleitung erscheinen insofern nicht nur als Expert:innen für das Produkt, sondern auch für die produktbezogene Lebensführung der Nutzer:innen.

2.2 Die FAQ-Sammlung als Ganzes: Informationen und Handlungsempfehlungen

Die Autoren haben unabhängig voneinander die 66 FAQs vom Stand November 2020 durchgesehen, klassifiziert und die Zuordnungen gemeinsam diskutiert. Eine FAQ wurde für die Sequenzanalyse ausgewählt. Wichtige Veränderungen dieses FAQ über den Zeitraum von November 2020 bis Februar 2023 wurden zum Teil von den Autoren mitverfolgt, zum Teil einem Internetarchivierungsdienst (waybackmachine) entnommen. Sequenzanalytisch ausgewertet wurde die Version vom 23.12.2021, wobei stellenweise auf wichtige Veränderungen Bezug genommen wird.

Bei der Durchsicht der 66 FAQs vom November 2020 wurde geprüft, ob sie sich eher beziehen auf (1) handlungsrelevante medizinische, virologische oder epidemiologische Informationen bzw. Fakten, auf (2) Handlungsempfehlungen, auf (3) rechtliche, administrative bzw. technische Vorgaben im Umgang mit der Pandemie oder (4) auf (gesundheits-)politische und (bio-)ethische Fragen, also auf Begründungen für die normative Geltungskraft gesundheitsbezogener, kollektiv bindender Entscheidungen. Dieses grobe Klassifikationsschema ergab sich aus der gedankenexperimentellen Überlegung, welche Art von Fragen aus der lebensweltlichen Perspektive der aufklärungsbedürftigen Bürger:in in der Pandemie intuitiv bedeutsam erscheinen (vgl. auch Schütz 1946).⁶ In den Worten, mit denen die BZgA die FAQs überschreibt, geht es um „Antworten auf wichtige Fragen – aktuell, wissenschaftlich fundiert und hilfreich für Ihren Alltag“. So wäre anzunehmen, dass etwa solche Fragen behandelt werden: Wie gefährlich ist das Corona-Virus für mich und andere? Wie erkenne ich typische Symptome? Was kann ich selbst tun, um mich und andere vor einer Infektion und einer Erkrankung zu schützen und wie kann ich gegebenenfalls die Genesung befördern? Bei der Zuordnung der FAQs zu diesen Kategorien haben die Autoren auf eine statistische Quantifizierung der Übereinstimmung verzichtet, da die reliable Klassifikation der FAQ-Sammlung nicht im Vordergrund stand. Vielmehr sollte eine FAQ für die detaillierte Sequenzanalyse ausgewählt werden, für die angenommen werden kann, dass sich daran das Aufklärungshandeln der BZgA gut rekonstruieren lässt – eine Annahme, die sich ohnehin nur in der Interpretationspraxis bewähren kann.

Die BZgA selbst unterteilt die FAQs in die Rubriken „Sich und andere schützen“, „Ansteckung und Übertragung“, „Krankheitsverlauf und Immunität“, „Ausbreitung des Virus“, sowie „Verdacht auf eine Infektion, Test, Quarantäne und Isolierung“. Letztere wurde später in drei Rubriken unterteilt. Außerdem kamen im Laufe der Zeit noch weitere Rubriken mit zunehmend mehr Unterrubriken zur Impfung hinzu. Die Fragesammlung wuchs von anfangs 66 Fragen (11/2020) auf 102 Fragen (08/2021) und beträgt mittlerweile mehr als 574 Fragen (06/2022). Inhaltlich lassen sich die FAQs etwa wie folgt kategorisieren: (1) Die meisten Fragen betreffen etablierte Fakten zur Übertragung und Verbreitung des Virus, sowie zum Stand der von Fachgesellschaften empfohlenen Präventions-, Diagnose- und Therapiemöglichkeiten von COVID-19. Entsprechend finden sich in einigen dieser FAQs wenig ausführliche Erläuterungen des Sachverhalts, sondern Hinweise auf und Verlinkungen zu den Webseiten der Institutionen, die die Informationen laufend aktualisiert bereithalten. Beispiele sind: „Kann das Coronavirus SARS-CoV-2 über Wasser übertragen werden?“, „Wie lange ist eine Person ansteckend?“, „Zu welchen Komplikationen und Folgeerkrankungen kann COVID-19 führen?“ (2) Ein weiterer großer Teil von Fragen bezieht sich auf Handlungsempfehlungen zum Schutz vor bzw. Umgang mit Infektion und Erkrankung. Beispiele dafür sind: „Welche Empfehlungen gibt es für den Umgang mit Haustieren?“, „Was ist beim Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung zu beachten?“, „Ich habe Husten und Fieber. Was soll ich tun?“ (3) Ein weiterer sehr großer Teil von Fragen betrifft rechtliche Regelungen und administrative Vorgaben zum Umgang mit der Pandemie, etwa zur Quarantäne, der Corona-App, Reiseregelungen und dann zunehmend zur Impfung, was damit erklärt werden kann, dass sich 39% der Anfragen der Bevölkerung bei der BzgA auf „Unsicherheiten bei den Regelungen“ bezogen (von Rüden et al. 2021: 290). Da bereits die Fragen dieser drei Kategorien so gestellt sind, dass sie nicht direkt auf Begründungswissen abheben, sondern auf die Befolgung von Anweisungen, kann vermutet werden, dass die FAQ-Sammlung eher dem Modell des Gesundheitskatechismus folgt. Das ist aber nicht zwingend der Fall, da auch Fragen nach Fakten, Handlungsempfehlungen und Regelungen argumentativ in einer Weise beantwortet werden können, dass sie die Leser:innen befähigt, mündig zu diesen Sachverhalten Stellung zu nehmen und sie auf den eigenen Alltag zu beziehen. Viel stärker erforderlich dürfte dies bei explizit normativen Fragen sein, der vierten Fragekategorie.

(4) Nur eine Frage ist offensichtlich normativ-wertend ausgerichtet und bezieht sich explizit auf politische Aspekte der Pandemie. Sie sticht dadurch heraus, dass sie im Vergleich zu den anderen FAQs das aufzuklärende Bildungssubjekt, die Bürger:in, als Teil der politischen Öffentlichkeit zur gemeinschaftlichen Bewältigung der Pandemie zu adressieren scheint: „Warum sind im Zusammenhang mit COVID-19 so weitreichende Maßnahmen erforderlich?“ (siehe Abbildung 1). Innerhalb der FAQs nimmt diese Frage bis heute eine Art Metastatus ein, da sie sich auf die in der politischen Gemeinschaft seit Beginn der Pandemie bestehende Kontroverse um die Rechtfertigbarkeit sämtlicher Maßnahmen samt der mit ihnen einhergehenden Freiheitsbeschränkungen zu beziehen scheint und nicht lediglich eine einzelne Maßnahme (z.B. Maskenpflicht, Impfpflicht) fokussiert.⁷ Sie verspricht daher im besonderen Maße, über das Aufklärungshandeln der BZgA Auskunft geben zu können. Grundsätzlich würde sich zur Rekonstruktion des Aufklärungshandelns auch eine Frage nach medizinischen Informationen, Verhaltensempfehlungen oder rechtlichen Regelungen eignen. Es könnte untersucht werden, wie die Informationen, Verhaltensempfehlungen oder Regelungen vermittelt werden, etwa ob sie unhinterfragt als gegeben gesetzt oder argumentativ begründet werden, wie dort mit Ungewissheit oder wissenschaftlicher Kontroversialität umgegangen wird und inwiefern zum eigenständigen Räsonnement über diese Dinge eingeladen wird. Es ist plausibel anzunehmen, dass diese Aspekte gerade bei normativwertenden FAQs besonders virulent werden.

Schließlich (5) gibt es noch einige Fragen, die die Autoren bei der Erstellung des Kategoriensystems nicht erwartet hatten. Sie machten im ersten Pandemiejahr einen größeren Anteil der FAQ-Sammlung aus: FAQs zu epidemiologischen Kenngrößen zur Einschätzung der pandemischen Lage wie: „Was versteht man unter der Reproduktionszahl und wie wichtig ist sie für die Bewertung der Situation?“, „Werden die Erkrankungszahlen durch die wachsende Anzahl an Antigen-Schnelltests verzerrt?“ oder „Was bedeutet eine 7-Tage-Inzidenz von Null?“. Solche Fragen ließen sich deshalb nicht klassifizieren, weil der Alltagsbezug unklar bleibt. So mag man aus der lebensweltlichen Alltagsperspektive daran interessiert sein, ob es gegenwärtig riskant ist, das eigene Haus zu verlassen oder bestimmte Orte der Zusammenkunft aufzusuchen. Jedoch lassen sich Kenngrößen zur Einschätzung der pandemischen Lage nicht ohne weiteres auf die eigene Alltagspraxis zurückbinden. So ist aus der abstrakten Größe einer 7-Tage-Inzidenz von 50 nicht unmittelbar zu schließen, was sie für die Alltagsgestaltung bedeutet und ob eine Inzidenz von 1.500 oder ein R-Wert größer 1 erhebliche Anpassungen erfordern würde.⁸ Lebensweltlich relevant werden solche Kenngrößen wohl erst dadurch, dass sie im öffentlichen Diskurs so einen unerwartet prominenten Status erhalten haben (Miller 2022). Entsprechend könnte etwa im Modell der quaestio disputata vermittelt werden, wie ein System an Kenngrößen genutzt werden kann, um für die Alltagspraxis relevant zu sein. Es wäre interessant, die entsprechenden FAQs daraufhin detailliert interpretativ zu untersuchen. So könnte sich herausstellen, dass diese FAQs Risikomündigkeit fördern und die Leser:innen zur kompetenten Teilnahme am öffentlichen Diskurs über die epidemische Lage befähigen sollen. Dies könnte auch die Fähigkeit zur Kritik des öffentlichen Diskurses einschließen, sofern dort die naive expertokratische Vorstellung wirksam ist, „die“ Wissenschaft könne unstrittige Messwerte zum pandemischen Geschehen liefern und aus diesen die „einzig richtigen“ Handlungsanleitungen ableiten und politische Deliberation erübrigen (vgl. Münch 2022; Klinge et al. 2022; Mintrom et al. 2021). Auch in dieser Hinsicht verspräche die detaillierte Untersuchung dieser FAQs wichtige Ergebnisse aus einer erziehungswissenschaftlichen Perspektive auf die Pandemie. Hier soll aber im Folgenden aufgrund ihres herausgehobenen normativ-wertenden Metastatus‘ im Rahmen der Fragesammlung das FAQ aus der vierten Kategorie sequenzanalytisch rekonstruiert werden.

2.3 Fragetext: Zur Erforderlichkeit von Corona-Maßnahmen

Es wird nun der objektive Bedeutungsgehalt des Fragetextes der FAQ aus Abbildung 1 rekonstruiert.

Warum sind [...] so weitreichende Maßnahmen erforderlich?

In der FAQ geht es um die Begründung („warum“) für die Erforderlichkeit von Maßnahmen. Welche Bedingungen müssen erfüllt sein, damit eine Sprecher:in die Frage auf diese Weise formuliert? Die Sprecher:in kommuniziert die Erforderlichkeit der Maßnahmen als ein geltendes Faktum (x ist ein p) und erkundigt sich nach dem Geltungsgrund (warum ist x ein p). Alternativ hätte sie stärker darauf abheben können, dass es sich dabei um eine kontingente Überzeugung handelt, die von einem konkreten Erkenntnissubjekt vertreten wird (S ist der Überzeugung, dass x ein p ist), von anderen Subjekten aber bestritten werden könnte. Die Frage nach dem Grund für die Überzeugung bekommt dann einen stärker disputativen Charakter (Warum ist die Regierung der Überzeugung, dass x ein p ist). So könnte jemand fragen, der bereit ist, sich durch gute Argumente überzeugen zu lassen. Die BZgA dagegen stellt sich eine Bürger:in vor, für die die Erforderlichkeit der Maßnahmen ein unstrittige Tatsache ist und die sich lediglich für den Geltungsgrund interessiert. Aber wie kann dieses Interesse motiviert sein? Angenommen eine Person ist zum Beispiel davon überzeugt, das körperliche Züchtigungsverbot in der Erziehung sei eine moralische Tatsache oder die Wirksamkeit von Antibiotika gegenüber bakteriellen Infektionskrankheiten sei eine empirische Tatsache. Eine differenzierte ethische bzw. naturwissenschaftliche Begründung dieser Tatsachen mag dann akademisch interessant sei, ist aber praktisch bedeutungslos, da sie ihr Handeln ohnehin daran ausrichtet. Praktisch relevant wird eine Begründung erst dann, wenn Zweifel an der moralischen Richtigkeit bzw. empirischen Wirksamkeit aufkommen oder aber, wenn es darum geht, an einem Begründungsdiskurs teilnehmen zu müssen. Übertragen auf den hier interessierenden Kontext bedeutet dies: Überzeugt von der Erforderlichkeit weitreichender Maßnahmen wendet sich eine Bürger:in auf Basis ihres Institutionenvertrauens an die regierungsamtliche Expertise (das RKI vermittelt über die BZgA), um den Geltungsgrund zu erfahren. Dem Ideal der wohlinformierten Bürger:in (Schütz 1964) folgend möchte sie Rechenschaft abgegeben können, entweder vor sich selbst, falls zukünftig doch einmal Zweifel an der Richtigkeit der Behauptung der Erforderlichkeit aufkommen, oder gegenüber Dritten, falls diese sie mit Zweifel konfrontieren. Sie will sich von der BZgA nicht überzeugen lassen, das ist sie ja bereits. Sie will sich lediglich vergewissern, dass die Dinge sich tatsächlich so verhalten wie sie glaubt.

Die BZgA transportiert also das Ideal der wohlinformierten Bürger:in, die der Kompetenz der Regierung vertraut, am politischen Diskurs teilnehmen und öffentlich die Position vertreten kann, die weitreichenden Maßnahmen seien erforderlich. Kritiker:innen, die „so weitreichende Maßnahmen“ nicht für erforderlich halten, werden von der BZgA nicht adressiert. Unter Berücksichtigung des Anspruchs der BZgA, in die FAQ-Sammlung nur „wichtige“ Fragen aufzunehmen, ist die Hypothese zulässig, dass die BZgA Fragen von Kritiker:innen der Behauptung der Erforderlichkeit „weitreichender Maßnahmen“ nicht für wichtig hält. Es ist zu erwarten, dass der Antworttext keine differenzierte Begründung gibt, die auch Kritiker:innen zu überzeugen vermag (Modell quaestio disputata). Es ist plausibel davon auszugehen, dass die Begründung weniger argumentativ, sondern eher thetisch, im Modus aneinandergereihter Behauptungen geschieht, die sich gut memorisieren und rezitieren lassen (Modell Gesundheitskatechismus).

weitreichende Maßnahmen

Die Maßnahmen werden als „weitreichend“ charakterisiert. Sie erstrecken sich also auf einen großen Bereich oder auf viele Bereiche der individuellen oder gemeinschaftlichen Lebenspraxis oder berühren einen Bereich besonders tiefgreifend oder folgenreich. Das Wort „weitreichend“ verweist auf eine Skalierung, an deren gegenüberliegendem Ende „begrenzt“, „eng“ oder „oberflächlich“ stehen könnte. Demnach wird eine Dimensionalisierung von breit vs. eng sowie von invasiv vs. nicht-invasiv konstituiert. Sie setzt die Wahl, Macht und Möglichkeit voraus, entsprechende Handlungen gestalten zu können. Es handelt sich somit um einen gestaltbaren raum-zeitlichen Kontext, dessen Ausgestaltung deshalb begründungsbedürftig ist, da auch anders, nämlich weniger weitreichend hätte gestaltet werden können. Das Wort „so“ verstärkt das „weitreichend“ und deutet damit auf besonders invasive Handlungen hin, die von bisherigen Erfahrungen und Erwartungen abweichen. Die invasive, flächendeckende oder folgenreiche Abweichung ist somit besonders begründungsbedürftig. Da weitreichende Entscheidungen auch unerwünschte Folgen haben können, etwa Kollateralschäden, stellt sich ferner die Frage nach Fehlentscheidungen oder schuldhaftem Handeln und die Verantwortungsübernahme für geschädigte Betroffene. Die skalierende Formulierung „so weitreichend“ schließt also unerwünschte Folgen nicht aus, sondern macht auf sie aufmerksam.

Maßnahmen erforderlich

In der alltagssprachlichen Bedeutung meint „erforderlich“, dass ein Mittel „für einen bestimmten Zweck unbedingt notwendig bzw. unerlässlich“ (Duden) ist, es also keine akzeptablen alternativen Mittel gibt, diesen Zweck zu erreichen. Diese Mittel werden in der vorliegenden Frage als „Maßnahmen“ bezeichnet. Maßnahmen sind Anordnungen einer weisungsbefugten Instanz zur Befolgung bestimmter Verhaltensweisen, mit denen im Voraus spezifizierte Zwecke erreicht werden sollen. In den Rechtswissenschaften werden sie traditionell von Gesetzen unterschieden, die anhand allgemeiner Prinzipien stärker zweck- und situationsübergreifende Verhaltensnormierungen formulieren (Schmitt 1924: 249ff.). Maßnahmen adressieren „ein Sachproblem, das man so schnell wie möglich und irgendwie in den Griff bekommen muss“ (Volkmann 2020: 4). Es ist durchaus geläufig, von Maßnahmen zu sprechen, die eine Person sich selbst auferlegt („Ich habe Maßnahmen ergriffen, um mehr Flüssigkeit zu mir zu nehmen. Ich habe eine große Trinkflasche gekauft und eine Erinnerungsfunktion auf meinem Smartphone eingerichtet“). Der Begriff wird dann im übertragenden Sinne verwendet. Die Sprecher:in stützt sich dabei auf ein Instanzen-Modell der Person mit einer Weisungs- und einer Befolgungsinstanz. Im engeren Sinne bezieht sich der Begriff der Maßnahme auf die Perspektive des Organisations- bzw. hier: staatlichen Verwaltungshandelns. Es geht dabei um Tätigkeitsbündel bzw. -typen, die administrativ verordnet werden und ein umrissenes Problem beheben sollen. Als Maßnahme könnten also Verhaltensvorschriften oder -empfehlungen in Betracht kommen, die der Staat an die Bevölkerung mit der Intention erlässt, seiner Schutzpflicht nachzukommen.

Sind aber Verhaltensempfehlungen Maßnahmen? Genau genommen handelt es sich noch nicht um eine Maßnahme, wenn etwa eine Niesetikette zur Minimierung des Ansteckungsrisikos in staatlich verantworteten Informationsmaterialien empfohlen wird. Zur Maßnahme wird die Veröffentlichung einer Empfehlung zur Niesetikette erst dann, wenn die Veröffentlichung angeordnet wurde. Nicht der Realakt der Empfehlungshandlung als solcher ist die Maßnahme, sondern die Anordnung, diese Empfehlung zu zu geben (zu dieser Unterscheidung: Erbguth & Guckelberger 2020: 156). Auch die Anordnung an die BZgA, FAQs während einer Pandemie zu erstellen, stellt in diesem Sinne eine Maßnahme dar. Es handelt sich bei diesen Beispielen um Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit, um Kampagnen. Aus der Perspektive der Bürger:in sind solche Kampagnen nicht „unschuldig“, auch dann nicht, wenn sie der Empfehlung inhaltlich zustimmt. Sie können als Intervention des Staates zum Beispiel als unzulässige Einmischung oder Bevormundung gewertet werden. Entscheidend ist nun, ob solche angeordneten Empfehlungen als „weitreichende Maßnahmen“ im Sinne des FAQs interpretiert werden können. Naheliegender ist es wohl, darunter eher staatlich erlassene Schutzmaßnahmen zu fassen, wie sie im Infektionsschutzgesetz (§ 28) beispielhaft aufgelistet werden, da diese in die Grundrechte der Bürger:innen eingreifen: Abstandsgebote, Maskenpflicht, Verpflichtungen zur Vorlage eines Impf-, Genesenen- oder Testnachweises („Schutzmaßnahmen“), Ausgangs- oder Kontaktbeschränkungen, Schließungen von Einrichtungen und Untersagung bestimmter Aktivitäten und Veranstaltungen („weitergehende Schutzmaßnahmen“). Jedenfalls ist zu erwarten, dass im Antworttext expliziert wird, um welche Maßnahmen es geht, deren Erforderlichkeit hier behauptet wird.

Eine differenzierte Explikation des Wortes „erforderlich“ findet sich im Rechtsdiskurs zur Frage nach der Verhältnismäßigkeit. Voraussetzung dafür, dass eine Maßnahme als erforderlich gelten kann, ist, dass sie auch geeignet ist, den intendierten Zweck zu erreichen. Erforderlichkeit setzt Geeignetheit voraus. Als noch grundlegender gilt die Frage nach der Legitimität der Zwecke, denen die Maßnahmen dienen sollen. Zwischen den drei Kriterien der (1) Legitimität, (2) Geeignetheit und (3) Erforderlichkeit besteht ein logischer Zusammenhang: Verfolgt eine Maßnahme einem illegitimen Zweck, gilt sie insgesamt als illegitim, ohne dass noch nach der Geeignetheit und Erforderlichkeit gefragt werden muss. Erweisen sich die Mittel als ungeeignet für den Zweck, so kann ihre Verwendung nicht mehr erforderlich sein. Und schließlich besagt die Erforderlichkeit, dass die es keine Maßnahme gibt, die bei gleicher Eignung weniger Nachteile hätte und daher vorzugswürdig wäre. Darüber hinaus wird in der rechtswissenschaftlichen Literatur für gewöhnlich das vierte Kriterium der „Angemessenheit“ veranschlagt (auch: „Zumutbarkeit“ oder „Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne“ genannt), demzufolge Maßnahmen, selbst wenn sie zur Erreichung eines legitimen Zwecks geeignet und erforderlich sind, nicht zugleich mit nicht-intendierten Effekten (z.B. Kollateralschäden durch Beeinträchtigung von Rechtsgütern) verbunden sein sollen, die ihren Nutzen überwiegen.⁹ Diese abschließende Abwägung resultiert dann in ein Urteil über die Verhältnismäßigkeit des Mittels bezogen auf den Zweck. Bemerkenswert ist, dass diese abschließende Abwägung in diesem (und anderen) FAQ nicht thematisch ist, da auf Nachteile der Maßnahmen nicht eingegangen wird. Die Erwägung nicht-intendierter Folgen wird somit übergangen. Dies könnte darin begründet liegen, dass diese vierte Prüfstufe am stärksten von Werturteilen durchzogen ist. Denn wenn beurteilt werden soll, ob der angestrebte Nutzen einer Maßnahme durch ihren konkreten Beitrag zur Erreichung des Zwecks dem Gewicht nach gegenüber absehbaren Schäden überwiegt, müssen zunächst die ethisch-moralischen Maßstäbe der Gewichtung von Nutzen und Schäden expliziert werden. Hingegen gilt die dritte Prüfstufe der Erforderlichkeit als „stärker tatsachengeprägte und damit verlässlichere Stufe“ (Berkemann 2018: 104). Dennoch fließen auch hier Werturteile ein, da in vergleichender Betrachtung beurteilt werden muss, inwiefern die propangierten Mittel nicht mit gravierenderen Nachteilen verbunden sind als mögliche alternative Mittel. Jedoch: Indem die letzte und am stärksten durch Werturteile geprägte, vierte Prüfstufe entfällt, wird die Frage nach der Verhältnismäßigkeit im weiteren Sinne ausgeblendet oder droht latent auf ein technisches Problem der Effektivität von Mitteln verkürzt und seiner vollen ethischen Dimension beraubt zu werden.

im Zusammenhang mit COVID-19

Dennoch ist mit der aufgeworfenen Frage nach der Erforderlichkeit der Corona-Maßnahmen noch immer ein anspruchsvoller und komplexer Zusammenhang angesprochen, der in dem FAQ auf eigentümlich opake Weise formuliert wird, was insbesondere im Ausdruck „im Zusammenhang mit“ begründet liegt. Denn der Ausdruck „im Zusammenhang mit“ wird immer dann verwendet, wenn eine präzise Charakterisierung eines komplexen Bedingungsgefüges vermieden werden soll. Er kann von einem (gebildeten) Laien verwendet werden, der um sein Nicht-Wissen über gewisse komplexe Zusammenhänge weiß. Darüber hinaus wird diese Phrase auch als didaktisches Mittel etwa von Sozialwissenschaftler:innen und Philosoph:innen verwendet, um zu Beginn einer Abhandlung nicht zu viel vorwegzunehmen oder als methodisches Mittel, um die Reichweite ihrer Überlegungen nicht bereits dadurch einzuschränken, dass zentrale Begriffe eng definiert oder Kausalannahmen zwischen Entitäten präsupponiert werden. Strenggenommen wird hier von einem Zusammenhang zwischen den weitreichenden Maßnahmen und der Erkrankung COVID-19 gesprochen, die das Sars-CoV-2-Virus auslöst, wobei dem Sprachgebrauch nach mit COVID-19 auch Verdachtsfälle von Infektionen oder Fälle nachgewiesener Infektionen ohne symptomatische Erkrankung bezeichnet werden. Die BZgA wählt eine geschickte Formulierung, mit der sie alle Verwendungsweisen von COVID-19 einschließt. Gleichzeitig geht sie damit auch einer Zielbestimmung der Maßnahmen aus dem Weg. Denn alternativ hätte die FAQ eindeutiger und zugleich voraussetzungsvoller formuliert werden können in der Form: Warum sind zur Verhinderung/Minimierung von COVID-19-Fällen/-Infektionen/-Erkrankungen/-Toten so weitreichende Maßnahmen erforderlich? Mit solcher Art präzisen Fragen wäre zugleich das Ziel der Maßnahmen konkreter benannt. Dies wird hier vermieden.

Warum sind im Zusammenhang mit COVID-19 so weitreichende Maßnahmen erforderlich?

Die Unschärfen und Vagheiten in der Frage werden auch dann deutlich, wenn man sie mit stark kontrastierenden Formulierungen vergleicht. Angesichts dessen, dass es sich bei der Erforderlichkeit der Maßnahmen um ein hoch strittiges Thema, wenn nicht sogar um die gesundheitspolitische Kernfrage der Bewältigung von Pandemien handelt, hätte die BZgA deutlich offener aber nicht weniger präzise fragen können: Worum geht es bei der Frage nach der Erforderlichkeit (oder umfassender: der Verhältnismäßigkeit) von Maßnahmen? Sie hätte damit stärker darauf setzen können, die Bürger:innen zu befähigen, sich an diesem normativen Diskurs im politischen Raum zu beteiligen. Dazu würde dann auch die Befähigung gehören, danach fragen zu können, welche deskriptiven Aspekte geklärt werden müssen, bevor ein normatives Urteil über die Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen getroffen werden kann, und damit auch, welche empirischen Befunde in welchem Gewissheitsgrad über die pandemische Situation vorliegen müssen.¹⁰ Die BZgA setzt hingegen die Erforderlichkeit bereits in der Frage als gegeben voraus. Es scheint demnach unstrittig zu sein, dass die Maßnahmen erforderlich sind, interessant erscheint nur noch das Warum. Die BZgA tritt also mit einem starken Geltungsanspruch auf, den sie mit einer Frageformulierung hätte vermeiden können, die darauf abzielte, die Adressat:innen mit dem FAQ zur kompetenten Teilnahme an einem Diskurs zur Erforderlichkeitsprüfung zu befähigen. Damit würden sie auch dem steten Wandel der pandemischen Bedingungen gerecht werden. Denn da sich die pandemische Lage im Laufe der Monate dynamisch ändert und entsprechend die FAQs hin und wieder aktualisiert werden, müsste die BZgA bei Wegfall der Erforderlichkeit weitreichender Maßnahmen konsequenterweise die Frage reformulieren in: Warum sind keine weitreichenden Maßnahmen mehr erforderlich?¹¹

Bemerkenswert ist weiterhin, dass in dem Fragetext des FAQ die Maßnahmen, für die die Erforderlichkeit vorausgesetzt wird, gar nicht konkret benannt werden. Wenn nicht unterstellt werden soll, dass dies aus strategischen Gründen vage bleibt, damit eine ebenso vage Antwort gegeben werden kann, die dann den Charakter einer Generalvollmacht annehmen würde, so ist davon auszugehen, dass die Vagheit auch hier didaktisch motiviert ist. Entsprechend ist zu erwarten, dass die Antwort sämtliche Aspekte expliziert und in einen argumentativen Zusammenhang bringt. Eine transparente Antwort müsste argumentativ verdeutlichen, (i) welcher Zweck verfolgt wird und inwiefern es sich um einen legitimen Zweck handelt, (ii) mit welchen konkreten Maßnahmen dieser Zweck jeweils verfolgt wird und welche Gründe dafürsprechen, dass diese Maßnahmen die Zweckerreichung fördern und (iii) welche Gründe für die Annahme sprechen, dass es keine milderen, gleich geeigneten Maßnahmen zur Erreichung des Zwecks gibt. Die Frage erfordert also eine sehr komplexe Antwort.¹² Es ist bemerkenswert, dass die Konstrukteur:innen der FAQ sich nicht entschieden haben, die Frage in mehrere Teilfragen zu differenzieren, um sie didaktisch gerecht und in „einfacher Sprache“ (Eitze et al. 2021: 275) einzeln zu beantworten. Andererseits verleitet die Warum-Frage zu einer knappen Weil-Antwort. Auf die Frage, warum die Maßnahmen erforderlich sind, ließe sich antworten: „weil ohne diese Maßnahmen oder mit weniger weitreichenden Maßnahmen mehr Menschen Schaden nähmen“. Aber das wäre lediglich eine abgekürzte Form der hier explizierten Struktur einer wohlbegründeten Antwort. So knapp im Modus der Setzung zu antworten, wäre selbst wieder erklärungsbedürftig für eine Behörde, die Krisenkommunikation im Modus der gesundheitlichen Aufklärung wahrzunehmen beansprucht. Deshalb verwundert es, dass die Frage nicht auf eine Weise formuliert wurde, die nach einer extensiveren Erklärung verlangt, etwa in der Form: Inwiefern sind die Maßnahmen erforderlich?

2.4 Antworttext: Reduzierte Aufklärung

Der Antworttext kann nun daraufhin untersucht werden, wie die Erforderlichkeit der Maßnahmen begründet wird.

Bei SARS-CoV-2 handelt es sich um ein nach wie vor vergleichsweise neues Virus,

Gleich zu Beginn wird festgestellt, dass das Virus vergleichsweise „neu“ ist. Neu kann das Virus sein in Bezug auf seine Entdeckung durch die Wissenschaft und damit auch in Bezug auf den Wissensstand der relevanten Disziplinen. Und das Virus kann neu sein in Bezug auf seine Entstehung und Verbreitung, die dann ein Anpassungsproblem für einen Organismus bzw. eine Population von Organismen aufwirft. In der folgenden Sequenz wird implizit der zweite Aspekt angesprochen, der erste Aspekt bleibt somit latent:

das sehr ansteckend ist, eine – vor allem bei zunehmendem Alter bzw. bestimmten Vorerkrankungen – schwer verlaufende Krankheit (COVID-19) verursachen kann und bei einem großen Teil der Infizierten auch zu länger anhaltenden Folgen führen kann. [...] Aufgrund der hohen Übertragbarkeit und der Tatsache, dass ein relevanter Teil der Bevölkerung noch immer keinen ausreichenden Immunschutz gegen das Virus hat, kann es rasch zu hohen Fallzahlen mit schweren Erkrankungen, Todesfällen und einer Belastung des Gesundheitswesens kommen.

Aufgrund unzureichendem Immunschutz und seiner schnellen Ausbreitung stellt das Virus für den Menschen und für die Bevölkerung eine Gefahr dar, soviel ist der Wissenschaft bereits bekannt. Bekannt ist auch, dass es insbesondere für Menschen zunehmenden Alters und Menschen mit Vorerkrankungen gefährlich ist. Eine Quantifizierung des Risikos – etwa um der oft beklagten „falschen Wahrnehmung von Risiken“ (Wahidie et al. 2021: 622) entgegenzuwirken (Kurz-Milcke et al. 2008) – wird weder auf Bevölkerungs- noch auf Individualebene vorgenommen,¹³ eine über den vagen Hinweis auf die Neuheit des Virus hinausgehende Kontextualisierung etwa durch vergleichende Kontrastierung mit den (quantifizierten) Risiken durch andere Viren erfolgt nicht.¹⁴ Wie ist das zu erklären, wenn es doch gleichzeitig renommierte Wissenschaftler:innen gibt, die recht früh im Verlauf der Pandemie entsprechend der Maxime „probability as a guide of life“ (Carnap 1950: 246) den Anspruch erhoben haben, wohlbegründete probabilistische Risikoeinschätzungen mit hinreichendem Gewissheitsgrad vorgelegt zu haben (etwa: Spiegelhalter 2020; Ioannidis 2020). Und auch vom RKI werden frühzeitig Risikoanalysen vorgelegt (etwa: RKI 2020b).¹⁵ Eine sparsame Erklärung dafür wäre, dass die BZgA den Gewissheitsgrad der relevanten Entscheidungsparameter als nicht ausreichend einschätzt und sich dann auf eine Begründung nach dem Vorsorgeprinzip (precautionary principle) beruft: „lieber eine Vorsichtsmaßnahme zu viel einleiten als hinterher schmerzhaft zu erfahren, dass ‘man das Virus nicht ernst genug genommen hat.’“ (Renn 2021: 377). Ihr gilt, „die Pandemiesituation eine Vorsorgesituation par excellence“ (Dederer et al. 2021: 457). Denn wenn einerseits die Ausbreitungswege, Art, Umfang und Wahrscheinlichkeit von kurz-, mittel- und langfristigen Folgen einer Infektion unbekannt sind, also die Risiken nicht auf eine Weise quantifizierbar sind, das dies einem akzeptablen Grad von Gewissheit genügt, und andererseits das zu befürchtende Schadensereignis von hohem und irreversiblem Ausmaß und dessen Eintrittswahrscheinlichkeit ebenso ungewiss ist, dann gilt es dem Vorsorgeprinzip zufolge als gerechtfertigt, die Beweislast für zu ergreifende Maßnahmen umzudrehen: es braucht dann „evidence of no harm“ statt „evidence of harm“ (Taleb et al. 2022: 415). „Panik rettet leben“ (ebd.: 418) das ist aber nur dann von Wert, wenn die Folgen einer Unterschätzung der Gefahr die Folgen ihrer Überschätzung überwiegen (Ioannidis et al. 2022). Daher entbindet die Inanspruchnahme des Vorsorgeprinzips nicht von einer Abwägung. Die Nachteile der ergriffenen Maßnahmen müssen im Sinne der umfassenden Verhältnismäßigkeitsprüfung mit den erwarteten positiven Wirkungen abgewogen werden (Dederer et al. 2021; Meßerschmidt 2020). Und gerade diese umfassende Prüfung der „Angemessenheit“, also die vierte Stufe der Verhältnismäßigkeitsprüfung wurde in der Frageformulierung des FAQs bereits ausgeschlossen.

Nun ist das Vorsorgeprinzip kein Entscheidungsprinzip im engeren Sinne, sondern eher als Prozess aufzufassen (Nida-Rümelin et al. 2013: 114ff.). In einer gewissen Anfangsphase der Konfrontation mit einer ungewissen Gefahr verpflichtet das Vorsorgeprinzip den Staat dazu, trotz Ungewissheit zu handeln (Dederer et al. 2021: 457). Zugleich ist er verpflichtet, diese Ungewissheit aufzulösen, indem er Daten beschafft, die ein hinreichendes Maß an Gewissheit für Risikoanalysen erlauben, um entsprechende Maßnahmen gezielter einsetzen zu können (Randall 2011). Ob dieser Zeitpunkt hinreichender Gewissheit, der eine differenzierte Beurteilung der Erforderlichkeit von Maßnahmen erlaubt, bereits eingetreten ist oder nicht, ist jedoch gerade strittig.¹⁶ Entsprechend hätte die BZgA an dieser Sequenzstelle hier die eigene Auffassung explizit von konkurrierenden Sichtweisen abgrenzen und argumentativ – dem Modell der questio disputata folgend – verteidigen können, um die Leser:in zu überzeugen. Es zeigt sich an dieser Sequenzstelle wieder, dass Leser:innen, die Zweifel an der behaupteten Erforderlichkeit haben, etwa weil sie nicht die Auffassung teilen, dass die Ungewissheit so groß sei, dass das Vorsorgeprinzip greift, nicht adressiert werden. Mehr noch: auch die geneigte Leser:in, die von der Erforderlichkeit bereits überzeugt ist, wird hier nicht mit argumentativen Wissen versorgt. Eine mögliche Erklärung dafür könnte in der weit verbreiteten Überzeugung liegen, die durchschnittliche Bürger:in würde eine entsprechende Argumentation überfordern, da sie ohnehin nicht mit Wahrscheinlichkeiten umgehen könne. Wenn jedoch die Überzeugung besteht, es fehle an probabilistischer Risikokompetenz bzw. Risikomündigkeit, warum macht man es sich dann nicht zur Aufgabe, mit diesem FAQ einen Beitrag zu dessen Förderung zu leisten? Eine Erklärung wäre, dass eine strategische Risikokommunikation präferiert wird, die nur so viel argumentative Transparenz zulässt, wie nötig ist, um geneigte Leser:innen in ihrer Überzeugung zu festigen.

Darüber hinaus können neue Virusvarianten entstehen. Solche neuen Varianten können noch leichter als die bisherigen Varianten übertragen werden und unter Umständen häufiger zu schweren Krankheitsverläufen führen. Zwar steigt der Anteil der Bevölkerung, der entweder schon einmal infiziert war oder vollständig gegen das Virus geimpft wurde, jedoch ist der Anteil der nicht geschützten Bevölkerung immer noch groß. Für Kinder unter 5 Jahre gibt es bislang zudem noch keine zugelassenen Impfstoffe. Im Herbst und Winter kann sich das Virus auch wieder leichter verbreiten. Schließlich muss auch bedacht werden, dass in großen Teilen der Welt die Impffortschritte noch nicht so groß sind, so dass es dort zu hohen Inzidenzen und der kontinuierlichen Möglichkeit von Überführungen – auch neuer besorgniserregender Varianten – nach Deutschland kommen kann.

Der Verweis auf die mögliche Entstehung bzw. den Import von „neuen“ für die Individuen und die Populationen auf der ganzen Welt „besorgniserregenden“,¹⁷ weil gefährlicheren Varianten, die gegebenenfalls die bisher aufgebaute Immunität unterlaufen, untermauert die Ungewissheitsbehauptung, denn die Angabe einer Schätzung, wie wahrscheinlich dies ist, scheint nicht möglich. Verstärkt wird die Ungewissheitsbehauptung noch durch einen Satz, der zunächst aus der Interpretation ausgeklammert worden ist:

Eine zielgerichtete Therapie steht noch nicht zur Verfügung.

Als potenziell milderes, gleich geeignetes Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks wird die „zielgerichtete Therapie“ erwähnt, die jedoch „noch nicht zur Verfügung“ stünde. ‘Nicht-zielgerichtete’ Therapien werden nicht thematisiert. Vor allem wird der Lai:in gar nicht erklärt, was mit dem in der Fachdebatte nicht einhellig scharf definierten Konzept der „zielgerichteten Therapien“ konkret gemeint ist. Es liegt nahe, unter zielgerichteten Therapien solche mit einem auf die spezifische Krankheit COVID-19 oder die individuelle Patient:in zugeschnittenem Wirkmechanismus zu verstehen.¹⁸ Wenn dies zutrifft, wäre dies bemerkenswert, denn aus der Perspektive der individuellen Patient:in wie auch im Interesse der öffentlichen Gesundheit ist entscheidend, dass eine COVID-19-Erkrankung erfolgreich und mit günstigem Nebenwirkungsprofil behandelt werden kann. Der zugrundeliegende Wirkmechanismus ist dafür irrelevant.¹⁹ Stattdessen wird hier dem Mangel an Medikamenten mit einem bestimmten Wirkprinzip, die zudem auch gegenüber zukünftigen gefährlichen Varianten gut zu wirken hätten, eine zentrale Relevanz für die Aufrechterhaltung der Infektionsschutzmaßnahmen zugeschrieben. Die Hürde zur Minimierung der Ungewissheit wird hier recht hoch angesetzt. Dazu trägt auch bei, dass die bisherigen kollektivgeschichtlich bewährten Strategien der Lebensführung bei Infektionskrankheiten nicht thematisiert werden. Dazu zählen etwa „Hausmittel“ der Prä- und Postexpositionsprophylaxe wie Mund- und Nasenspülungen sowie Maßnahmen zur Stärkung des Immunsystems durch Ernährung und Bewegung. Das kollektivbiographische Erfahrungswissen der Hausärzt:innen und Bürger:innen wird damit für die Einschätzung und Bewältigung der aktuellen Lage implizit als unbrauchbar deklariert, nicht einmal, um ihre etwaige Unwirksamkeit zu behaupten oder gar argumentativ auszuweisen.²⁰ Auch das verstärkt implizit die Ungewissheitsbehauptung.

Diese Konstellation erfordert, dass die empfohlenen Infektionsschutzmaßnahmen bis auf weiteres weitergeführt werden müssen,

Was zuvor implizit blieb, wird in der nächsten Sequenz etwas expliziter behauptet: dass die Ungewissheit über die Entwicklung der pandemischen Lage die Erforderlichkeit weitreichender Maßnahmen begründe. Es scheint nicht absehbar („bis auf weiteres“), wie lange dieser Zustand bestehen bleibt. Die Ungewissheit scheint so außergewöhnlich, dass nicht einmal kommuniziert werden kann, was an der Datenlage gegenwärtig noch unzureichend ist, welches virologisches, epidemiologisches und immunologisches Erklärungswissen noch benötigt wird, welche Anstrengungen unternommen werden müssen, um die Datenmängel zu beheben und wann mit einem ausreichenden Gewissheitsgrad zu rechnen ist. Wenn die BZgA davon ausgeht, dass die pandemische Situation noch immer von solcher größtmöglichen Ungewissheit geprägt ist (unknown unknowns, vgl. Randall 2011: 34), dann könnte sie diese – nicht unkontroverse – Auffassung der Leser:in erläutern.

um die Fallzahlen in Deutschland so niedrig wie möglich zu halten.

Immerhin scheint nun der Zweck der Maßnahmen explizit benannt zu werden. Allerdings kann das Niedrighalten von Fallzahlen bei wohlwollender Interpretation nicht als Ziel der Maßnahmen betrachtet werden, weil dann die Senkung der Fallzahlen Selbstzweck wäre. Dass die BZgA andere Zwecke im Sinn hat, verdeutlicht der erste Absatz des FAQ, in dem von „hohen Fallzahlen mit schweren Erkrankungen, Todesfällen und einer Belastung des Gesundheitswesens“ die Rede ist, was impliziert, dass es Fallzahlen mit und Fallzahlen ohne schwere Erkrankungen oder Todesfälle gibt. Mit dieser Formulierung wurde die Unschärfe dieses Fokus‘ auf die Fallzahlen etwas minimiert, weil sich daraus erschließen lässt, dass die BZgA davon ausgeht, Fallzahlen eigneten sich als vergleichsweise gut erhebbarer Prädiktor für die zu erwartende Anzahl schwerer Erkrankungen, Todesfälle und der Belastung des Gesundheitswesens. Expliziert wird die Annahme jedoch nicht. Darüber hinaus wird der Verweis nicht genutzt, um diese drei Ziele, ihrem möglichen internen Zusammenhang und dem möglichen Beitrag der Maßnahmen zur Erreichung jedes der drei Ziele einer gesonderten Erwägung zu unterziehen.²¹ So ist bereits strittig, inwiefern zwischen dem Niedrighalten der Fallzahlen und den drei Zielen ein kausaler Zusammenhang besteht und wie stark dieser ist bzw. inwiefern sich ein möglicher statistischer Zusammenhang zwischen Fallzahlen und negativen Ereignissen durch entsprechende Maßnahmen entkoppeln lässt.²² Aber auch die im ersten Absatz des FAQ benannten Einzelziele bergen Potential für Kontroversen. So ist es hochstrittig, inwiefern es Aufgabe des Staates sein kann, Todesfälle zu verhindern (so etwa: Habermas 2022) oder ob die legitime Aufgabe des Staates nicht darin liegt, – jenseits der Abwehr gezielter Tötungen – gewisse (Lebens-) Gefahren abzuwehren (Murswiek 2022). Diese Zusammenhänge zu klären und der Bürger:in zu erklären wäre wichtig, denn die Zweckbestimmung leitet den Blick dafür, was mit guten Gründen als erforderliche Maßnahme gelten kann. Wenn die Minimierung der Todeszahlen und schweren Verläufe das Ziel wäre, könnte die Erforderlichkeit drastisch kontaktreduzierender Maßnahmen fast beliebig begründet werden. Jeder Todesfall, der durch noch so gravierende Grundrechtseinschränkungen für die Gesamtbevölkerung verhindert wird, wäre dann ein Schritt zur Zielerreichung, die nur bei Ausrottung des Virus vollständig gegeben wäre (Murswiek 2021a; Heinig et al. 2020). So wäre dann stets ungewiss, ob das Ziel bereits erreicht ist oder nicht. Ist dagegen die Vermeidung der Belastung des Gesundheitssystems das Ziel, ist es zwar schwieriger aber umso bedeutsamer, den konkreten Beitrag, den einzelne Maßnahmen zur Erreichung dieses Ziels leisten könnten, argumentativ zu plausibilisieren. Im Übrigen dürfte die Belastung des Gesundheitswesens als legitimes Ziel kaum überzeugen im Kontrast zur drohenden Überlastung, von der noch in den Versionen bis zum 27.04.2021 die Rede war. Schließlich wird gemeinhin von der kritischen Infrastruktur wie der des Gesundheitswesens schon im Normalfall erwartet, Belastungen aushalten zu können. Belastungen sind aber wohl noch schwieriger zu operationalisieren als Überlastungen, so dass mit dieser Formulierung wiederum die Ungewissheit auf der Folgenseite rhetorisch gesteigert wird.

die empfohlenen Infektionsschutzmaßnahmen

Darüber hinaus werden in der Sequenz die Maßnahmen unvermittelt als „empfohlene Infektionsschutzmaßnahmen“ bezeichnet, was im Widerspruch zu ihrem „weitreichenden“, grundrechtsinvasiven und sanktionsbewehrten Charakter steht und diesen verschleiert. Um welche Maßnahmen geht es der BZgA? Diese werden im darauffolgenden Satz beispielhaft („dazu gehört“) genannt:

Dazu gehört, den Anteil der Bevölkerung mit vollständiger Impfung weiter zu erhöhen, aber auch, dass weiter Testangebote wahrgenommen

Es heißt, es sollen Impfungsraten erhöht und Testangebote wahrgenommen werden. Das sind aber keine Maßnahmen, sondern (Zwischen-)Ziele, die mithilfe von Maßnahmen angestrebt werden können. Entsprechende Maßnahmen wären etwa Zugangsbeschränkungen zu Einrichtungen, von denen Personen mit Impf-, Genesenen-, oder negativem Testnachweis ausgenommen sind (3G/2G-Regel). Die Thematisierung dieser umstrittenen Maßnahmen (kritisch etwa: Murswiek 2021b) wird hier also gezielt vermieden.

und die klassischen Infektionsschutzmaßnahmen der Gesundheitsämter (Isolation Infizierter, Quarantäne von Kontaktpersonen) fortgesetzt werden.

Nun werden tatsächlich „weitreichende“, grundrechtsinvasive, staatlich verordnete Maßnahmen angesprochen: Isolation und Quarantäne. Indem sie als „klassisch“ bezeichnet werden, wird ihr erfahrungsbewährter Charakter betont, der eine nähere Begründung ihrer Erforderlichkeit zu erübrigen scheint. Eine Differenzierung nach sozialen Kontexten wird nicht vorgenommen. So werden etwa mildere Maßnahmen als Alternative zur Quarantäne von Schüler:innen, die mit positiv getesteten Mitschüler:innen im Kontakt standen (vgl. Young et al. 2021), nicht erwähnt und damit einer abwägenden Begründung entzogen. Insgesamt werden Erwägungen darüber, welche Gründe dafür oder dagegen sprechen, dass andere, im Fachdiskurs thematische Maßnahmenpakete sich bei gleicher Eignung als milder erweisen könnten, nicht vorgenommen. Eine Darlegung der Erforderlichkeitsprüfung erfolgt faktisch nicht. Mit der unspezifischen und irreführenden Rede von „empfohlenen Schutzmaßnahmen“ werden auch die Kontroversen um zahlreiche Maßnahmen nicht thematisiert. So waren in der öffentlichen Debatte nie Maßnahmen strittig wie die Verschiebung des Semesterbeginns oder die Ausnahmeregelung in Form einer Allgemeinverfügung, die es z.B. Apotheken erlaubte, Händedesinfektionsmittel selbst herzustellen. Wenig strittig waren wohl auch Öffentlichkeitskampagnen zu Erinnerungen an und Empfehlungen von Hygienepraktiken wie zum Beispiel Händewaschen oder Niesetikette. Strittig waren dagegen Maßnahmen wie die Besuchs- und Ausgangsbeschränkungen in Alten- und Pflegeheimen oder das Versammlungs- und Beherbergungsverbot, die Maskenpflicht insbesondere im Freien, sowie die Zugangsbeschränkungen öffentlicher Räume. Die BZgA trägt mit diesem FAQ nicht dazu bei, die Leser:in zu befähigen, zu diesen Kontroversen begründet Stellung zu nehmen. Vielmehr wird ihr im Folgenden noch die Beachtung freiwillig sich selbst auferlegter Verhaltensregeln empfohlen, die über die staatlich verordneten, sanktionsbewehrten Maßnahmen hinausgehen, also gar keine Maßnahmen im engeren Wortsinne sind.

Darüber hinaus sollte man in jeder Situation – in erster Linie in Innenräumen – die AHA+L+A-Formel (Abstand halten, Hygieneregeln beachten, Maske im Alltag tragen, Nutzung der Corona-Warn-App und Lüften) weiter beachten, Kontakte reduzieren und bei Symptomen einer akuten Atemwegsinfektion 5 bis 7 Tage zu Hause bleiben.

Die Bewältigung der Pandemie ist eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe. Es ist notwendig, dass sich die gesamte Bevölkerung für den Infektionsschutz engagiert, um die Inzidenzen niedrig zu halten.

Wie bereits oben argumentiert, sind Verhaltensempfehlungen oder ein bürgerliches ‚Engagement‘ gar nicht Gegenstand dieses FAQ, da es um staatlich verordnete Maßnahmen geht. Indem sie hier erwähnt werden, wird zugleich die Behauptung der Erforderlichkeit staatlich verordneter Maßnahmen suggestiv verstärkt: wenn über die vorgeschriebenen Maßnahmen hinaus weitere ‘Maßnahmen’ empfehlenswert sind, dann müssen die vorgeschriebenen erst recht erforderlich sein. Schließlich wird ein Verweis auf ein Strategiepapier des RKI gegeben, in dem beschrieben wird, wie die Maßnahmen zurückgenommen werden, deren Erforderlichkeit hier nicht begründet, sondern bislang lediglich behauptet wurde:

Wie bei Entspannung der Situation eine schrittweise Rücknahme der COVID-19-bedingten Maßnahmen aussehen könnte, beschreibt das RKI-Stufenkonzept ControlCOVID [Link auf RKI-Dokument].

Vom 30.06.2021 bis zum 17.03.2022 war am Ende des FAQ das Dokument „ControlCOVID“ des RKI verlinkt. Dieses Dokument gibt es seit dem 19.03.2021 und wurde bis zum 21.12.2021 fünf mal vollständig überarbeitet. In den ersten fünf Versionen wird in Form eines „Stufenplans“ dargelegt, unter welchen Bedingungen der pandemischen Lage die Restriktivität von Maßnahmen zurückgenommen werden kann. Im Kontrast zum FAQ werden in den Stufenplänen recht detailliert Infektionsschutzmaßnahmen benannt und klassifiziert, indem verschiedene gesellschaftliche Bereiche unterschieden werden (öffentliche Verkehrsmittel, öffentliche Plätze, Innenräume, Bildungseinrichtungen, Dienstleistungsbetriebe, etc.), in denen in Abhängigkeit von Kennzahlen zur pandemischen Lage (vor allem: Inzidenz und Anteil der COVID-Fälle auf Intensivstationen) Grade der Öffnung bzw. Schließung vorgenommen werden können, etwa durch Abstandhalte-, Maskentrage- und Heimarbeitsgebote bzw. - pflichten. In der letzten, hier verlinkten Version empfiehlt das RKI angesichts der aufkommenden Omikron-Variante die maximale Verschärfung sämtlicher Maßnahmen. Jedoch stellt auch die bloße Auflistung, bei welchen Kennwerten, die Intensität der Maßnahmen im Gesamtpaket erhöht oder gesenkt wird, keine Begründung für die Erforderlichkeit der einzelnen Maßnahmen dar, entlastet damit nicht vom Willkür-Vorwurf und sagt damit nichts zum Übermaßverbot. Die Geeignetheit und Erforderlichkeit müsste für jede Maßnahme einzeln argumentativ plausibilisiert werden (Murswiek 2021a; Leisner-Egensperger 2021; Lepsius 2021a).