Die Deregulierung von Berufszugangsbeschränkungen und die Corona-Krise

I. Einleitung

Die sich aus der Corona-Pandemie ergebenden ökonomischen Verwerfungen verlangen nach Gegenmaßnahmen. Von den Entwicklungen wird der Arbeitsmarkt nicht verschont: Die Zahl der Arbeitslosen in Deutschland lag im Mai 2020 um 577.000 höher als im Vorjahr. Damit stieg die Quote der Arbeitslosen um 1,2 Prozentpunkte von 4,9 % auf 6,1 % der Erwerbstätigen – vor allem getrieben vom Ausbruch der Pandemie (Bundesagentur für Arbeit 2020). Ein Aspekt, der grundsätzlich geeignet erscheint, um die negativen ökonomischen Folgen insbesondere mit Blick auf die Beschäftigung abzumildern, ist der des Abbaus von Berufszugangsbeschränkungen. Diesem Abbau und der Harmonisierung von Berufszugangsbeschränkungen hat sich die Europäische Kommission bereits seit vielen Jahren verschrieben, um positive Beschäftigungseffekte zu erzeugen. Diese Idee lag auch der Novellierung der Handwerksordnung in Deutschland im Jahr 2004 und der damit einhergehenden Abschaffung der Meisterpflicht in einer Anzahl von Gewerken zugrunde. Die jüngste Abkehr von dieser Maßnahme und die neuerliche Einführung des sogenannten großen Befähigungsnachweises in einigen der zuvor deregulierten Gewerken fügt sich ein in das Bild relativ überschaubarer Deregulierungstendenzen in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union.

In diesem Beitrag gehen wir auf einzelne ausgewählte Aspekte der (De-)Regulierung bei bestimmten Berufsgruppen ein und diskutieren die Erkenntnisse vor dem Hintergrund früherer Beobachtungen. Wir weisen vorsorglich darauf hin, dass selbstredend nicht alle relevanten Aspekte der wirtschaftspolitischen Diskussion aufgegriffen werden können. Die hier aufgezeigten Punkte haben jedoch aus unserer Perspektive eine nicht zu vernachlässigende Bedeutung. Ferner sollen auch keine expliziten Vorschläge zur Ausgestaltung von Berufszugangsbeschränkungen gegeben werden; vielmehr soll auf die möglicherweise zu hohen Erwartungen bei der Deregulierung basierend auf früheren Erfahrungen hingewiesen werden. Insbesondere scheinen sich keine bedeutenden Beschäftigungseffekte zu ergeben, da die Bestandsfestigkeit der Betriebe sinkt, was durch die verstärkte Gründungsaktivität nicht kompensiert zu werden scheint. Ferner sollte der Blick nicht nur auf die Beschäftigung gelegt werden: Eine niedrigere Bestandsfestigkeit kann negative Auswirkungen auf die Leistungsqualität haben. Wir wollen daher sowohl die Beschäftigungsseite als auch die Kundenseite betrachten.

Die betrachteten Tätigkeiten sind solche, bei denen Informationsasymmetrien von großer Bedeutung sind. Diese liegen typischerweise bei einer Vielzahl regulierter Berufsgruppen vor. Beispiele sind insbesondere Handwerksleistungen und freiberufliche Dienstleistungen (wie die von Ärzten oder Rechtsanwälten). Die Regulierung kann hier verschiedene Formen annehmen. Wir wollen uns auf einen Aspekt konzentrieren, der auch in der wirtschaftspolitischen Diskussion in den vergangenen Jahren eine wichtige Rolle gespielt hat: Berufszugangsregelungen.

II. Informationsasymmetrien

Neben anderen Gründen, wie beispielsweise der Gefahrgeneigtheit bei handwerklichen Tätigkeiten, ist das Vorliegen sogenannter Informationsasymmetrien ein potenzieller Grund für regulatorische Eingriffe bei bestimmten Tätigkeiten. Hierbei besteht die Informationsasymmetrie zwischen Käufern, die die Eigenschaften eines Produktes oder einer Leistung vor dem Zeitpunkt des Kaufes nicht kennen, und den Verkäufern, die über diese Information verfügen.

Es lassen sich insbesondere zwei Gruppen unterscheiden: Erfahrungs- und Vertrauensgüter. Unter Erfahrungsgütern versteht man solche Güter und Dienstleistungen, bei denen die Kunden die angebotene Qualität zwar vor dem Kauf nicht einschätzen können, ihnen dies aber nach erfolgtem Kauf möglich ist (Nelson 1970). Als Beispiel lässt sich hier ein Neuwagen anführen: Wenngleich der Preis für die Anschaffung bekannt ist, ist die Einschätzung weiterer Kriterien, der Notwendigkeit von Reparaturen oder der Lebensdauer deutlich schwieriger.

Vertrauensgüter sind dadurch gekennzeichnet, dass der Verkäufer über Expertenwissen verfügt und somit im Unterschied zum Käufer weiß, welchen Leistungsumfang letzterer benötigt (Darby und Karni 1973). Hier kann der Käufer jedoch auch nach dem Kauf oftmals nicht beurteilen, welche Qualität er erhalten hat beziehungsweise ob die erhaltene Qualität notwendig war. Ein Beispiel hierfür sind Reparaturleistungen jeglicher Art, bei denen der Kunde das Problem und den notwendigen Umfang für dessen Behebung nicht abschätzen kann.

Der Wissensvorsprung des Anbieters kann nun zu Effizienzproblemen führen. Es besteht bei Vorliegen von Informationsasymmetrien zum einen die Gefahr, dass der Markt insgesamt zusammenbricht (Zitronenproblem nach Akerlof 1970). Wenn potenzielle Käufer vor dem Kauf eines Produktes nicht erkennen können, ob es sich um ein Produkt hoher oder niedriger Qualität handelt, orientieren sie sich an der durchschnittlichen Qualität des Produkts, was sich auf die Höhe der erzielbaren Preise auswirkt. Wenn Anbieter von Gütern (nicht beobachtbarer) höherer Qualität nun aber nicht den Preis für Güter hoher Qualität verlangen können, steigen die Anbieter aus dem Markt aus. Der Ausstieg dieser Anbieter aus dem Markt resultiert in einer niedrigen Durchschnittsqualität und entsprechend niedrigeren Preisen. Im Extremfall kann dies zu einem Marktzusammenbruch für Güter hoher Qualität führen.

Im Zusammenhang mit Vertrauensgütern können zwei weitere Probleme auftreten, die sich negativ auf die Markteffizienz auswirken, wenn der Anbieter seinen Wissensvorsprung ausnutzt. Zum einen kann der Anbieter eine umfangreichere und teurere Leistung als eigentlich notwendig erbringen (Überbehandlung). So kann beispielsweise ein Techniker für die Instandsetzung eines Computers mehr Teile austauschen und berechnen, als ausreichend gewesen wären (Kerschbamer et al. 2016). Zum anderen kann der Anbieter eine Leistung erbringen, die unzureichend und somit für den Käufer wertlos ist, allerdings vom Käufer bezahlt werden muss (Unterbehandlung). Dies ist beispielsweise der Fall, wenn der Tausch eines bestimmten Teils angezeigt gewesen wäre, der Techniker jedoch ein anderes Teil austauscht. Über- und Unterbehandlung führen beide zu ineffizienten Marktergebnissen. Bei Überbehandlung implizieren unnötig erbrachte, umfangreichere Leistungen höhere Kosten, ohne dass der Nutzen des Käufers steigt. Bei Unterbehandlung wird ein potenziell möglicher Nutzenzugewinn auf Seiten des Käufers nicht realisiert. In beiden Fällen ließe sich somit das Marktergebnis grundsätzlich verbessern.^[1]

Grundsätzlich lassen sich bei Vertrauensgütern auch effiziente Marktergebnisse erreichen. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn Anbieter haften und die Leistung beobachtbar ist (Dulleck und Kerschbamer 2006). Diese Voraussetzungen sind in realen Märkten jedoch nicht immer gegeben; die Durchsetzbarkeit von Ansprüchen kann mit Unsicherheit und Kosten verbunden sein und/oder ist abhängig von der Bestandsfestigkeit der Anbieter.

III. Berufszugangsregelungen und Bestandsfestigkeit

Wir betrachten solche Berufszugangsregelungen, die für die Aufnahme der Tätigkeit in einem Bereich bestimmte Qualifikationsnachweise (Ausbildung, Studium) vorsehen.^[2] Derartige Bestimmungen können grundsätzlich zu einer Absicherung der Qualität – mitunter flankiert von der Etablierung eines Berufskodex und der gegenseitigen Überprüfung des Marktverhaltens (beispielsweise durch Mitgliedschaften in Kammern oder Verbänden) – führen. Derartige Vorgaben bedeuten zunächst einen Markteingriff, der einer Begründung bedarf. Der Markteingriff hält bestimmte Gruppen davon ab, in diesem Markt tätig zu sein. Deshalb kann der Markteingriff zu negativen Beschäftigungseffekten führen. Ferner muss geklärt werden, inwieweit Ineffizienzen nicht auch durch marktimmanente Mechanismen und deren Stärkung vermieden werden können.

IV. Wirtschaftspolitische Implikationen und Fazit

Die Entwicklung der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung im Handwerk zeigt, dass die Abschaffung von Berufszugangsregelungen zwar zu einer verstärkten Gründungstätigkeit geführt hat, die geringere Bestandsfestigkeit der Betriebe zusammen mit einer kleinen Betriebsgröße aber keine entscheidenden Beschäftigungseffekte implizieren. Zu diesem Ergebnis kommen Lankau und Müller (2015) in ihrer Übersichtsstudie. Müller (2018) weist zudem darauf hin, dass es in den B1-Gewerken zwar zu einer stärkeren Zunahme der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung als in den A-Gewerken gekommen ist. Dieser Anstieg ist jedoch ausschließlich auf die Handwerke für den gewerblichen Bedarf (Gebäudereiniger) und zu einem geringeren Teil die zulassungsfreien Ausbauhandwerke zurückzuführen. Betrachtet man nun das Arbeitsvolumen und das Ausbildungsniveau, schließt Müller (2018), dass unabhängig von der Novellierung der Handwerksordnung die Einstellung von ungelernten Teilzeitkräften in neuen Geschäftsfeldern des Gebäudereiniger-Handwerks maßgeblich für den Anstieg der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungen ist. Insofern ist zumindest in Deutschland fraglich, inwieweit eine Deregulierung der Berufszugangsregelungen zu signifikanten positiven Beschäftigungseffekten führen kann.

Die Fokussierung auf die Beschäftigungsseite in solchen Berufsbereichen, die durch Informationsasymmetrien gekennzeichnet sind, kann zudem dazu führen, dass negative Implikationen für die Kundenseite keine Berücksichtigung finden. Da aber wie aufgezeigt die Bestandsfestigkeit wichtig für die Effizienz ist, kann eine Deregulierung ineffiziente Marktergebnisse zur Folge haben.^[5] Es muss konzediert werden, dass eine Regulierung tendenziell zu einer Verteuerung der Leistungen führt, wenngleich die Qualität höher ausfällt. Hier ist die Frage, inwieweit sich eine Differenzierung der Leistungsqualitäten (beispielsweise bei freiwilligem Meisterabschluss) bei entsprechender Preissetzung am Markt endogen einstellt. Möglicherweise wäre dies eine bessere Begründung für die Deregulierung der Berufszugangsbeschränkungen als der Verweis auf Beschäftigungseffekte – Studien hierzu fehlen bislang jedoch.