Die Schlichtung von Tarifverhandlungen: Potenziale und ordnungspolitische Ableitungen

1 Arbeitskämpfe in der „kritischen Infrastruktur“

In den vergangenen Jahren kam es regelmäßig zu Arbeitskämpfen in Bereichen der „kritischen Infrastruktur“.^[1] Laut amtlicher Streikstatistik (Bundesagentur für Arbeit 2025) gab es im Jahr 2024 insgesamt 540.670 arbeitskampfbedingte Ausfalltage, wovon allein 154.189 Tage auf die Wirtschaftsabteilung „Landverkehr und Transport in Rohrfernleitungen“ entfielen. In dieser Kategorie werden auch die Arbeitskämpfe bei der Deutschen Bahn, in der Luftfahrt oder im ÖPNV erfasst. Der Verkehrssektor kam damit auf einen Anteil von 28,5 Prozent der Ausfalltage. Gegenüber den Vorjahren war das sowohl in absoluter als auch in relativer Betrachtung ein deutlicher Anstieg: Im Jahr 2022 lag der Anteil des Verkehrssektors mit 22.245 Ausfalltagen noch bei 5,9 und 2023 mit 46.889 Ausfalltagen bei 7,4 Prozent. Weil es mit diesem Trend einhergeht, dass unbeteiligte Dritte zunehmend betroffen sind, wurde wiederholt gefordert, dem Arbeitskampf eine „obligatorische Schlichtung“ vorzuschalten. Die Mittelstands- und Wirtschaftsunion (MIT) legte im Februar 2023 Eckpunkte einer gesetzlichen Schlichtungsregelung vor (MIT 2023). Im Juli 2024 veröffentlichte die FDP ein Positionspapier zur Regelung des Streikrechts in der „kritischen Infrastruktur“ (FDP 2024).

Allerdings ist unklar, welche Schäden die Arbeitskämpfe bei unbeteiligten Dritten tatsächlich verursachen. Die empirische Evidenz hierzu ist unbefriedigend (Bauernschuster, Hener und Rainer 2017 sowie Lesch 2016). Ebenso unklar ist, welche befriedenden Wirkungen von einer obligatorischen Schlichtung ausgehen würden und welche Voraussetzungen dafür erfüllt sein müssten. Die politische Debatte wird daher nicht evidenzbasiert geführt, und die Positionen von Arbeitgebern und Gewerkschaften liegen weit auseinander. Während die Arbeitgeber gesetzliche Schlichtungsregelungen fordern (Kampeter 2024), lehnt der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) einen solchen Eingriff ab (Fahimi 2024, S. 239). Angesichts dieser unterschiedlichen Positionierung erscheint es sinnvoll, empirische Evidenz als Grundlage für die Debatte über eine obligatorische Schlichtung bereitzustellen. Im vorliegenden Beitrag erörtere ich deshalb Umfang und Wirkung der bereits existierenden tariflichen Schlichtungspraxis. Basis einer quantitativen Analyse sind mehr als 400 Tarifkonflikte aus zwanzig zentralen Branchen der deutschen Volkswirtschaft. Grundlage einer ergänzenden qualitativen Analyse sind zehn leitfadengestützte Interviews mit Schlichtern. Die Untersuchung bezieht sich auf den Zeitraum Januar 2000 bis September 2025.^[2]

2 Potenziale der Schlichtung

Unter tariflicher Schlichtung werden Einrichtungen und Maßnahmen verstanden, die der friedlichen Beilegung oder dem Versuch der friedlichen Beilegung von kollektiven Regelungsstreitigkeiten zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern in solchen Fällen dienen, in denen die Tarifverhandlungen nicht zum Abschluss eines Tarifvertrags geführt haben. Dies kann durch Intervention eines am Konflikt unbeteiligten Dritten (Schlichter) geschehen (Raupach 1964, S. 31 und Keller 1985, S. 119).^[3] Ein Schlichtungsverfahren kann autonom zwischen den Tarifvertragsparteien oder staatlich organisiert werden (Keller 1975, S. 117). In beiden Fällen ist denkbar, die Schlichtung fakultativ oder obligatorisch auszugestalten (Lesch 2025, S. 8). Bei einer fakultativen Schlichtung kommt es nur dann zu einer Schlichtung, wenn sich die Tarifvertragsparteien gemeinsam darauf verständigen. Dies kann im Rahmen dauerhaft vereinbarter Schlichtungsabkommen oder ad hoc geschehen. Bei einer obligatorischen Schlichtung wird automatisch geschlichtet, sobald die Tarifverhandlungen scheitern. Fakultative und obligatorische Schlichtung stellen keine „Zwangsschlichtung“ dar. Eine „Zwangsschlichtung“ liegt erst dann vor, wenn das Schlichtungsverfahren obligatorisch ist und einen Annahmezwang des Schlichterspruchs enthält.^[4]

Die Schlichtung wird in der Theorie der Kollektivverhandlungen ausgeblendet. Das gilt für den „Right-to-manage“-Ansatz oder für das „Efficient-bargaining“-Modell (Naylor 2004) ebenso wie für die Streiktheorien von Hicks (1932), Ashenfelter und Johnson (1969) oder Siebert und Addison (1981). Tarifverhandlungen und Schlichtung werden nicht als „Teile eines Kontinuums“ begriffen (Keller 1973, S. 248). Modellhaft ist das auch kaum abzubilden, da durch die Schlichtung strategische Elemente hinzukommen können. So ist denkbar, dass Informationen im bilateralen Verhandlungsprozess zurückgehalten werden, um die Ausgangsposition einer Schlichtung nicht zu belasten. Keller (1973, S. 255) spricht deshalb von einer „Unmöglichkeit prinzipieller Art, alle für den Verhandlungsverlauf und dessen Ergebnis wichtigen Variablen in einem einzigen Modell zu erfassen“.

Angesichts dieser Komplexität konzentriere ich mich im Folgenden auf einige theoretische Überlegungen zur konkreten Wirkung einer Schlichtung und zur Rolle eines Schlichters. Im deutschsprachigen Schrifttum findet eine theoretische Auseinandersetzung jenseits rechtspolitischer Debatten seit den Arbeiten von Külp (1971) und Keller (1973, 1985) nicht mehr statt. Külp (1971) hat zu Beginn der siebziger Jahre eine nach wie vor maßgebliche theoretische Analyse des Einflusses der Schlichtung auf den Entscheidungsprozess der Tarifvertragsparteien entwickelt (Lesch 2025, S. 19). Er identifiziert ein „Schlichtungsdilemma“: Hat eine Schlichtung Erfolg, besteht offensichtlich eine als „objektive Lösung“ bezeichnete Schnittmenge, die beiden Seiten einen Vorteil bringt. Falls die Parteien rational handeln, stellt sich die Frage, warum die Parteien diese „objektive Lösung“ nicht selbst finden können. Scheitert eine Schlichtung, besteht offenbar keine Schnittmenge, die für beide Seiten vorteilhaft ist. In diesem Fall könne aber auch eine Schlichtung keine Lösung bringen: „Wir stehen also vor dem Dilemma, daß eine Schlichtung entweder möglich, dann aber nicht notwendig, oder aber notwendig, dann aber nicht möglich ist“ (Külp 1971, S. 79).

Um aus diesem Dilemma herauszukommen, entwickelt der Autor eine Theorie, die das Gesamtphänomen der Beziehungen zwischen den Tarifvertragsparteien betrachtet und „nach den Bestimmungsgründen des Einigungsprozesses zwischen den Tarifvertragsparteien fragt“ (Külp 1971, S. 81). Die Rolle des Schlichters besteht in diesem Kontext darin, diese Bestimmungsgründe wirksam zu beeinflussen. Gelingt ihm dies, führt eine Schlichtung zum Erfolg. Ausgangspunkt der theoretischen Analyse ist deshalb eine bilaterale Lohn-Tarifverhandlung zwischen Arbeitgeber und Gewerkschaft.^[5] Dabei setzen die Arbeitgeber eine kritische Verhandlungsgrenze. Das damit korrespondierende Lohnzugeständnis ist umso höher, je größer die von den Arbeitgebern erwartete Streikbereitschaft der Beschäftigten ist. Die Streikbereitschaft wird als kurzfristig konstant und als unabhängig von den Lohnerwartungen der Beschäftigten postuliert. Ferner wird angenommen, dass es eine „objektive Lösung“ gibt, bei der sich die Verhaltenskurven von Arbeitgebern (Verhandlungsgrenze) und Gewerkschaften (Streikbereitschaft) schneiden.

Schätzen Arbeitgeber und Gewerkschaft die jeweilige Position des Gegenübers richtig ein, nähern sie sich im Laufe der Verhandlungen an und finden die „objektive Lösung“. Da beide Parteien – aus durchaus rationalem Kalkül – die Gegenseite über ihre tatsächliche Verhandlungsgrenze oder Streikbereitschaft möglichst im Unklaren lassen wollen, kann aber auch der Fall eintreten, dass sie den Kompromisspunkt mangels Information bilateral nicht finden. In diesem Fall kann ein Schlichter den Parteien die notwendigen Informationen liefern und den Parteien dabei helfen, die Position der Gegenseite realistischer einzuschätzen. Das kann über neue Informationen geschehen – zum Beispiel indem die Tarifvertragsparteien dem Schlichter Informationen anvertrauen, die sie der Gegenseite nicht gegeben haben – oder über eine Veränderung der Qualität von Informationen (Külp 1971, S. 87). Ob dem Schlichter das notwendige Vertrauen entgegengebracht wird, hängt von den persönlichen Eigenschaften des Schlichters und von der Art der institutionellen Verankerung der Schlichtung ab. Wählen die streitenden Parteien den Schlichter selbst aus, dürfte das Vertrauen größer sein, als wenn der Staat oder ein Gericht ihn bestimmt.

Bilaterale Lösungen können auch scheitern, wenn sie mit Gesichtsverlust einhergehen und das Konzessionsverhalten der Tarifvertragsparteien durch Prestigeverluste beeinflusst wird. Diese entstehen beispielsweise, wenn sich eine Seite unter Androhung von Arbeitskampfmaßnahmen der Gegenseite zu Konzessionen bereitfindet oder wenn ein Kompromiss voraussetzt, dass eine der beiden Parteien mehr von ihrer Ausgangsforderung abrücken muss als die andere. In diesen Fällen kann ein Schlichter durch eine geeignete Kommunikation Hilfe beim „ehrbaren Rückzug“ leisten und damit Prestigeverluste der besonders nachgebenden Partei auffangen (Külp 1971, S. 93). Wenn ein und derselbe Vorschlag durch die Vermittlung eines neutralen Schlichters unterbreitet wird, signalisiert dies eine geringere Schwäche, als wenn er dem Partner direkt vorgetragen wird. Das erhöht die Konzessionsbereitschaft (Külp 1971, S. 102).

Külp (1971, S. 89) betont, dass auch die Schlichtung scheitert, wenn es keine „objektive Lösung“ gibt. Dabei wird von statischen Präferenzen der Akteure ausgegangen. Unter der Annahme, dass der Schlichter die Präferenzen der Akteure beeinflussen kann, können jedoch neue Lösungsräume mit gemeinsamer Schnittmenge erschlossen werden. Dazu wirkt ein Schlichter durch „Überzeugungstaktiken“ so auf die Präferenzen der Beteiligten ein, dass mindestens eine Partei ihre Bedingungen revidiert und damit ihre „Gleichgewichtsposition“ ändert (Keller 1973, S. 88–89). Dazu kann er Druck auf die Parteien ausüben, der durch die Veröffentlichung eines Schlichtungsvorschlags noch vergrößert werden kann. Oder der Schlichter bedient sich der Möglichkeit, durch eigene Vorschläge oder durch die Einführung einer neuen Variablen neue Lösungsräume mit gemeinsamer Schnittmenge zu erschließen (Keller 1975, S. 135 und Lesch 2025, S. 22). Külp (1971, S. 103) weist selbst darauf hin, dass die Partner zu Beginn der Verhandlungen ihre eigene kritische Verhandlungsgrenze noch nicht fixieren, weil sie die Position der Gegenseite nicht kennen. Zudem erläutert er am Beispiel des Investivlohns, dass dessen Einführung als neue Variable das Kalkül der Tarifvertragsparteien und damit auch deren „optimale Lösungen“ verändern kann (Külp 1971, S. 106).

Diese theoretische Analyse geht davon aus, dass vor einem Arbeitskampf geschlichtet wird. In der Praxis geht einer Schlichtung aber oftmals ein Arbeitskampf voraus. Das wirft die Frage auf, ob es einen optimalen Schlichtungszeitpunkt gibt. In der Literatur werden hierzu unterschiedliche Thesen vertreten. Auf der einen Seite wird argumentiert, ein Schlichter könne erst helfen, wenn die Verhandlungen einen echten Engpass erreicht haben. In einem solchen Stadium könne am ehesten davon ausgegangen werden, dass die Akteure an einer Beilegung des Konflikts durch einen externen Vermittler interessiert sind. Wird eine Schlichtung erst nach Beginn eines Arbeitskampfes eingeleitet, könnten die bereits eingetretenen Schäden die Konzessionsbereitschaft erhöhen. Der Streik wäre ein Mittel, um die Mitglieder zu realistischeren Verhandlungspositionen zu bewegen (Ashenfelter und Johnson 1969). Auf der anderen Seite wird die These vertreten, bei einer frühzeitigen Schlichtung seien die Positionen noch nicht so sehr verhärtet, was einen strategischen Rückzug leichter mache (Keller 1975, S. 119, sowie 1985, S. 130–31). Letztlich bleibt der optimale Schlichtungszeitpunkt theoretisch unbestimmt.

3 Quantitative Analyse der tariflichen Schlichtung

Das Schlichtungsgeschehen wird in Deutschland nicht statistisch erfasst. Um einen Eindruck zu gewinnen, muss man demnach zunächst Daten erheben. Das Institut der deutschen Wirtschaft führt seit 2013 eine Tarifdatenbank, die es schrittweise auf zwanzig Branchen mit insgesamt 30 Tarifbereichen erweitert hat. Diese Datenbank ist die Grundlage meiner quantitativen Analyse der tariflichen Schlichtungspraxis. Die Branchenauswahl ist dadurch bedingt, dass sich Tarifverhandlungen durch Pressemitteilungen und Presseberichte dokumentieren lassen müssen. Berücksichtigt werden konnten zentrale Industrie- und Dienstleistungsbranchen wie die Metall- und Elektro-Industrie, die Chemische Industrie, das Bauhauptgewerbe, der Handel, das Gastgewerbe, das Bankgewerbe und der Öffentliche Dienst. Darüber hinaus wurden kleinere Branchen aus möglichst allen Bereichen der Volkswirtschaft berücksichtigt, beispielsweise aus dem Verkehrssektor, der Nachrichtenübermittlung, dem Gesundheitssektor und dem Handwerk. Da es in den Branchen unterschiedliche Tarifstrukturen gibt, wurden neben Branchen mit Flächentarifverträgen auch solche mit Firmentarifverträgen (zum Beispiel im Bahnverkehr, in der Luftfahrt oder in der Nachrichtenübermittlung) aufgenommen. Im Gesundheitssektor oder in Unternehmen des Verkehrssektors gibt es Tarifverträge für unterschiedliche Berufsgruppen. Deshalb gibt es mehr Tarifbereiche als Branchen. Die Auswahl der Branchen und Tarifbereiche ist zwar nicht im statistischen Sinne repräsentativ, bietet aber einen umfassenden Einblick in das Tarifgeschehen.

Für 17 der 30 Tarifbereiche gab es zum Stichtag 30. September 2025 keine Schlichtungsvereinbarung.^[6] In den 13 Tarifbereichen mit Schlichtungsvereinbarung lassen sich dauerhafte und fallweise Schlichtungsabkommen unterscheiden. Die Abkommen sehen unterschiedliche Regelungen zur Ingangsetzung des Schlichtungsverfahrens, zur Bestellung des Schlichters, zur Zusammensetzung der Schlichtungskommission, zur Rolle des Schlichters, zur Bedeutung des Schlichterspruchs oder zu den Rechten und Pflichten der Tarifvertragsparteien vor (Lesch 2025, S. 25 f.). Dies wirft die Frage auf, ob es einen Zusammenhang zwischen der institutionellen Ausgestaltung eines Schlichtungsmechanismus und dem Schlichtungserfolg gibt. Der Schlichtungserfolg lässt sich zum einen daran messen, ob eine Schlichtung zu einer Einigung geführt hat, und zum anderen daran, ob sie Arbeitskämpfe vermeidet. Bei fallweisen Schlichtungen wird die Schlichtung womöglich erst nach einem Arbeitskampf eingesetzt. Hier liegt das Ziel dann vor allem in der Lösung eines Konflikts. Wenn dies mit Hilfe eines Schlichters gelingt, kann der Konflikt verkürzt und ein weiterer Arbeitskampf vermieden werden. Da die amtliche Arbeitskampfstatistik nur hochaggregiert nach Wirtschaftsabteilungen gliedert, was nicht der Abgrenzung von Tarifbereichen entspricht, wird als alternatives Maß die Konfliktintensität von Tarifverhandlungen (Lesch 2013) verwendet.

Zunächst lässt sich feststellen, dass es in den untersuchten Tarifbereichen zwischen Januar 2000 und September 2025 zu 55 Schlichtungen kam, von denen 35 erfolgreich waren (Tabelle 1). Ein Erfolg liegt vor, wenn die Schlichtung zu einer unmittelbaren Einigung zwischen den Tarifvertragsparteien führt, indem das Schlichtungsergebnis entweder direkt übernommen wird oder die zentrale Grundlage für eine Einigung im Kontext sich anschließender Tarifverhandlungen darstellt (Lesch 2025, S. 32). Eine Betrachtung nach Tarifbereichen zeigt, dass die Häufigkeit von Schlichtungen wie auch der Schlichtungserfolg von Bereich zu Bereich variieren. Am häufigsten geschlichtet wurde im Bauhauptgewerbe (dauerhaftes Schlichtungsabkommen) und bei der Deutschen Lufthansa/Eurowings (fallweise Schlichtungen). Von den jeweils zwölf Schlichtungen brachten im Bauhauptgewerbe acht eine Lösung und bei der Lufthansa zehn. Weniger erfolgreich verliefen die Schlichtungen bei der Deutschen Bahn (fallweise Schlichtungen) und im Öffentlichen Dienst von Bund und Kommunen (dauerhaftes Abkommen). In diesen beiden Tarifbereichen war jeweils nur jede zweite Schlichtung erfolgreich. Selten oder gar nicht geschlichtet wurde in der Chemischen Industrie, in der Papiererzeugenden Industrie, in der Druckindustrie sowie in der Metall- und Elektro-Industrie.

In der Privatwirtschaft wurde erfolgreicher geschlichtet als im Öffentlichen Sektor. Weitere Unterschiede gibt es hinsichtlich des Schlichtungsmechanismus (dauerhaft versus fallweise Schlichtung) und des Schlichtungszeitpunkts. In Tarifbereichen mit dauerhaften Schlichtungsabkommen waren mit 23 von 34 anteilig etwas weniger Schlichtungen erfolgreich als in Tarifbereichen mit fallweiser Schlichtung, wo 17 von 21 Schlichtungen zum Erfolg führten.^[7] Von den 43 Schlichtungen, die unmittelbar nach dem Scheitern einer Tarifverhandlung angerufen wurden, brachten 30 eine Lösung. Von den 11 Schlichtungen, die erst angerufen wurden, nachdem eine Urabstimmung durchgeführt oder bereits Arbeitskampfmaßnahmen ergriffen wurden, waren 9 erfolgreich. Damit sind „späte“ Schlichtungen, die ausschließlich bei fallweisen Abkommen vorkommen, erfolgreicher als „frühe“ Schlichtungen. Dieser Befund liegt vermutlich daran, dass der Einigungsdruck bei „späten“ Schlichtungen größer ist. Allerdings sollte dieses Ergebnis angesichts der geringen Fallzahl nicht überinterpretiert werden. Es deutet aber an, dass der optimale Schlichtungszeitpunkt im konkreten Einzelfall bestimmt werden sollte.^[8]

Je früher eine Schlichtung erfolgreich eingesetzt wird, desto eher verhindert sie die Eskalation eines Tarifkonflikts (Lesch 2025, S. 34). Damit stellt sich die Frage, ob es in Tarifbereichen mit einem Schlichtungsmechanismus zu weniger Konflikten kommt als in Tarifbereichen ohne Schlichtungsmechanismus. Hieraus lassen sich wiederum Schlussfolgerungen ziehen, in welche Richtung sich die tarifliche (oder auch gesetzliche) Schlichtung weiterentwickeln könnte, beispielsweise bezüglich des Umgangs mit verhandlungsbegleitenden Warnstreiks.

Um den Zusammenhang zwischen Schlichtungsmechanismus und Konfliktintensität zu untersuchen, unterscheide ich drei verschiedene Schlichtungsmechanismen:

• Schlichtungsmechanismus 1 umfasst Tarifbereiche, in denen eine dauerhafte Schlichtungsvereinbarung mit Einlassungszwang oder Schlichtungsautomatik besteht. Einlassungszwang bedeutet, dass kein Veto eingelegt werden kann, wenn eine Seite nach dem Scheitern der Tarifverhandlungen die Schlichtung anruft. Beim Automatismus folgt die Schlichtung nach dem Scheitern automatisch (sofern mindestens eine Seite die Schlichtung anruft). Auch hier besteht also kein Vetorecht. Entsprechende Regelungen gelten (oder galten) in der Chemischen Industrie, in der Druckindustrie, im Bauhauptgewerbe, im Öffentlichen Dienst von Bund und Kommunen, bei der Deutschen Telekom, in der Papiererzeugenden Industrie (von 2000 bis 2024) und bei der Deutschen Flugsicherung (von 2000 bis 2011).

• Schlichtungsmechanismus 2 gilt für a) Tarifbereiche, die – wie die Metall- und Elektro-Industrie – dauerhafte Schlichtungsabkommen haben, die Ingangsetzung der Schlichtung aber von der Zustimmung beider Parteien abhängt, sowie b) für Tarifbereiche mit fallweiser Schlichtung. Fallweise Schlichtungen gab es im Untersuchungszeitraum in der Systemgastronomie, im Sozial- und Erziehungsdienst des Öffentlichen Dienstes (hier verhandeln die Gewerkschaften etwa alle fünf Jahre mit den Kommunen über die Entgeltstruktur), bei der Deutschen Bahn mit den konkurrierenden Gewerkschaften GDL (Gewerkschaft Deutscher Lokomotivführer) und EVG (Eisenbahn- und Verkehrsgewerkschaft) sowie bei der Deutschen Lufthansa/Eurowings mit den konkurrierenden Gewerkschaften VC (Vereinigung Cockpit), UFO (Unabhängige Flugbegleiter-Organisation) und ver.di (Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft).

• Schlichtungsmechanismus 3 erfasst als Kategorie alle Tarifbereiche, die keinen Schlichtungsmechanismus nutzen. Hierzu gehören die Süßwarenindustrie, die Textil- und Bekleidungsindustrie, die Papierverarbeitende Industrie, die Eisen- und Stahlindustrie, der Groß- und Außenhandel, der Einzelhandel, die Deutsche Flugsicherung (ab 2012), das Gastgewerbe, die Deutsche Post, T-Systems, das Private Bankgewerbe, das Gebäudereinigerhandwerk, der Öffentliche Dienst der Länder sowie die Krankenhäuser (mit dem Marburger Bund, der eigenständige Tarifverträge für Ärzte aushandelt).

Abbildung 1:

Konfliktintensität in Punkten für verschiedene Schlichtungsmechanismen

Anmerkung: N=408; davon 105 in Gruppe (1), 111 in Gruppe (2) und 192 in Gruppe (3); berücksichtigt wurden ausschließlich Tarifkonflikte, die zum 30.9.2025 beendet waren; DFS= Deutsche Flugsicherung.

Quelle: eigene Berechnungen

Die Erfassung der Konfliktintensität von Tarifverhandlungen stellt ein dynamisches Verfahren zur Konfliktmessung dar. Im Unterschied zur amtlichen Streikstatistik werden Eskalationsformen berücksichtigt, die einem Warnstreik, Streik oder einer Aussperrung vorgelagert sind. Auf einer Skala von null bis sieben werden (sich zuspitzende) Konflikthandlungen abgebildet, die üblicherweise bei Tarifverhandlungen ergriffen werden. Neben der Tarifverhandlung (eskalationsfrei, daher Stufe 0) werden Drohungen (Stufe 1), Verhandlungsabbrüche (Stufe 2), Streikaufrufe (Stufe 3), Warnstreiks (Stufe 4), Scheitern und Schlichtung, juristische Auseinandersetzungen (jeweils Stufe 5), Scheitern und Urabstimmung (Stufe 6) und Arbeitskämpfe (Streik oder Aussperrung, jeweils Stufe 7) berücksichtigt (Lesch 2013, S. 766). Eine Tarifverhandlung wird als konfliktfreie Lösungsform betrachtet, die punktfrei bleibt (daher Stufe 0). Eine Streikdrohung wird als Stufe 1 mit einem Punkt bewertet, ein Warnstreik als Stufe 4 mit vier Punkten und ein Streik oder eine Aussperrung als Stufe 7 mit sieben Punkten. Das Maß der Konfliktintensität summiert die Punktwerte aller Konflikthandlungen, die im Rahmen einer Tarifauseinandersetzung aufgetreten sind.

Abbildung 1 zeigt die Berechnungen für insgesamt 408 Tarifkonflikte zwischen Januar 2000 und September 2025. Dazu wurden die Konfliktintensitäten auf der Ordinate abgetragen und die 30 Tarifbereiche den drei auf der Abszisse abgetragenen Schlichtungsmechanismen zugeordnet. Die Gegenüberstellung zeigt, dass die Konfliktintensität innerhalb der Gruppen beträchtlich streut. In der Gruppe mit Schlichtungsmechanismus 1 schwanken die durchschnittlichen Konfliktintensitäten zwischen 0,6 Punkten in der Chemischen Industrie und 16,3 Punkten im Öffentlichen Dienst von Bund und Kommunen. In der Gruppe mit Mechanismus 2 streuen die Werte zwischen jeweils 7,6 Punkten bei den Verhandlungen von Lufthansa/Eurowings mit ver.di sowie Deutscher Bahn mit der EVG und 34,3 Punkten in der Sparte Sozial- und Erziehungsdienst des Öffentlichen Dienstes. In den Tarifbereichen ohne Schlichtung liegen die Werte zwischen 0,7 Punkten bei der Deutschen Flugsicherung (ab 2012) und 25,8 Punkten im Einzelhandel. Im Durchschnitt fällt die Konfliktintensität in den Tarifbereichen mit Mechanismus 1 mit 8,5 Punkten geringer aus als in den übrigen Tarifbereichen. Die Bereiche ohne Schlichtung kommen auf 10,7 Punkte, die Bereiche mit Mechanismus 2 auf 16,5 Punkte. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass es sich um eine bivariate Gegenüberstellung handelt und dass wichtige Einflussgrößen unberücksichtigt bleiben. Zu nennen ist hier insbesondere die Durchsetzungsfähigkeit einer Gewerkschaft. In Branchen, in denen eine Gewerkschaft nur schwach organisiert ist, kann sie auch verhältnismäßig wenig Druck ausüben.

Es gibt weitere Erklärungen dafür, dass sich kein stabiler Zusammenhang zwischen Schlichtungsmechanismus und Konfliktintensität messen lässt (Lesch 2025, S. 39). Erstens finden „echte“ Streiks in den hier untersuchten Tarifbereichen vor allem noch im Verkehrssektor statt. In den übrigen Bereichen ist der „echte“ Streik mehr und mehr durch den Warnstreik substituiert worden. Letzterer wird verhandlungsbegleitend und oftmals ein- bis mehrtägig geführt. Durch den dadurch aufgebauten Druck kommt es seltener zum Scheitern einer Tarifverhandlung, die wiederum eine Schlichtung nach sich ziehen könnte. Damit können Eskalationsspiralen unterhalb einer „Schwelle“ entstehen, die zu einer befriedenden Schlichtung führt.

Zweitens nutzen einige Gewerkschaften (insbesondere ver.di und die IG Metall) den Warnstreik, um Beschäftigte stärker zu mobilisieren und dabei neue Mitglieder zu gewinnen (Kocsis, Sterkel und Wiedemuth, 2013 sowie IG Metall 2015, S. 242).^[9] Oftmals rufen die Gewerkschaften schon nach der ersten Verhandlungsrunde zu Warnstreiks auf. Das ist auch in Tarifbereichen mit Schlichtung möglich, weil die meisten Schlichtungsabkommen keine Schlichtung vor dem Warnstreik vorsehen. Ausnahmen stellen die Chemische Industrie, das Bauhauptgewerbe sowie (bis September 2024) die Papiererzeugende Industrie dar. Dort dürfen (durften) auch Warnstreiks erst geführt werden, nachdem eine Schlichtung gescheitert ist.

Dieses institutionelle Merkmal erklärt auch die Streuung in der Gruppe mit Mechanismus 1. Im Öffentlichen Dienst von Bund und Kommunen sind verhandlungsbegleitende Warnstreiks ebenso üblich wie bei der Deutschen Telekom. Kommt es zu mehreren Streikdrohungen, Streikaufrufen und Warnstreikwellen, entstehen die oben genannten Eskalationsspiralen – trotz Existenz eines dauerhaften Schlichtungsabkommens. Die IG BCE (Industriegewerkschaft Bergbau, Energie, Chemie) hat angesichts fortgesetzter Mitgliederverluste im Jahr 2024 die Schlichtungsabkommen in der Papiererzeugenden Industrie und in der Chemischen Industrie gekündigt. Dadurch sollte der Weg für verhandlungsbegleitende Warnstreiks geöffnet werden, von dem sich die Gewerkschaft neue Mitglieder erhofft. In der Chemischen Industrie einigten sich die Tarifvertragsparteien dann aber darauf, das Abkommen unverändert wieder in Kraft zu setzen und gleichzeitig eine Bonusregelung für Gewerkschaftsmitglieder einzuführen. Eine solche Regelung sieht tarifliche Leistungen vor, die nur Gewerkschaftsmitgliedern zugutekommen. Von einem solchen „selektiven Anreiz“ erhofft sich die Gewerkschaft mehr Mitglieder, sodass sie auf den verhandlungsbegleitenden Warnstreik weiterhin verzichtet. In der Papiererzeugenden Industrie konnten sich die Parteien bislang nicht auf einen Bonus verständigen. Das Schlichtungsabkommen bleibt daher so lange gekündigt, bis eine einvernehmliche Lösung gefunden worden ist.

Drittens spielt der Zeitpunkt der Schlichtung eine Rolle. Je früher eine Schlichtung erfolgreich angerufen wird, desto eher vermeidet sie Konflikthandlungen. Da dauerhafte Schlichtungen vor, fallweise Schlichtungen aber oft erst nach einem Arbeitskampf angerufen werden, ist die bis zum Konfliktende ermittelte Konfliktintensität in den Tarifbereichen mit fallweiser Schlichtung im Durchschnitt höher. Durch den späteren Schlichtungszeitpunkt fällt in Bereichen mit fallweiser Schlichtung auch die bis zum Beginn einer Schlichtung gemessene Konfliktintensität im Durchschnitt höher aus als in Bereichen mit dauerhaften Schlichtungsabkommen (Lesch 2025, S. 42). Daraus sollte aber nicht geschlossen werden, dass ein früherer Schlichtungszeitpunkt Arbeitskämpfe vermeidet und die Konfliktintensität senkt. Denn eine Konfliktreduzierung setzt voraus, dass eine Schlichtung erfolgreich ist. Eine frühe Schlichtung, die scheitert, schiebt das Konfliktgeschehen nur zeitlich hinaus, ohne es zu mindern. Gerade weil der Einigungsdruck in einer Schlichtung, der ein Arbeitskampf vorausgegangen ist, besonders hoch ist, kann sie einen Konflikt befrieden.

Hieraus folgt zweierlei: Erstens kann der optimale Schlichtungszeitpunkt variieren. Er ergibt sich aus einer spezifischen Situation. Und zweitens lassen sich die Erfahrungen aus „frühen“ Schlichtungen (im Kontext dauerhafter Schlichtungsabkommen) weder auf „späte“ Schlichtungen (im Kontext fallweiser Abkommen) noch auf Tarifbereiche ohne Schlichtungsvereinbarungen übertragen. Vielmehr ist die Art der institutionellen Verankerung des Schlichtungsmechanismus offenbar Teil einer branchenspezifischen Konfliktlösungskultur. Daher ist auch nicht zu erwarten, dass ein bestimmter Schlichtungsmechanismus die Tarifvertragsparteien zu einem harmonischeren Miteinander „erzieht“. Die Schlichtung kann letztlich nur dem Zweck dienen, einen konkreten Konflikt zu befrieden.

4 Qualitative Analyse der tariflichen Schlichtung

Im Rahmen einer ergänzenden qualitativen Analyse fanden im Sommer 2024 zehn leitfadengestützte Online-Interviews statt. Die qualitative Analyse diente dem Ziel, mit Hilfe von Praktikern Erfolgsdeterminanten der Schlichtung zu identifizieren und eine Einschätzung zu gewinnen, wie ein Schlichter den Entscheidungsprozess der Tarifvertragsparteien beeinflussen kann. Darüber hinaus sollten Ergebnisse aus der quantitativen Analyse mit den Erfahrungen der Schlichter abgeglichen werden. Letzteres betrifft beispielsweise den optimalen Schlichtungszeitpunkt. Um dies zu erreichen, wurden die Schlichter unter anderem danach befragt, wie Schlichtungen in Gang gesetzt werden sollen, wie und in welchen Fristen das Verfahren ablaufen soll, mit welchen Personen die Schlichtungsstellen besetzt werden sollen und welchen Rechten und Pflichten die Schlichtungsparteien während des Prozesses unterliegen sollen. Außerdem wurden die Schlichter um eine Selbsteinschätzung gebeten, ob und inwieweit sie rationalisierend und kompromissfördernd wirken, ob sie vertrauliche Informationen bekommen oder Prestigeverluste auffangen.^[10]

Die Schlichter wurden danach ausgewählt, ob sie in den Branchen geschlichtet haben, die in der quantitativen Analyse betrachtet sind. Alle in diesen Branchen aktiven Schlichter wurden schriftlich angefragt, ob sie zu einem leitfadengestützten Interview zur Verfügung stehen. Insgesamt erklärten sich zehn Personen zu anonymisierten Interviews bereit. Bei diesen Personen handelt es sich überwiegend um erfahrene Persönlichkeiten, die in politischen oder juristischen Funktionen öffentliche Anerkennung erfahren haben. Die Erfahrung variiert von Schlichter zu Schlichter. Von den zehn befragten Schlichtern haben neun mehrfach geschlichtet und fünf in mindestens zwei unterschiedlichen Tarifbereichen. Die erfasste Schlichtungspraxis reicht bis zum Jahr 2006 zurück. Die aufgezeichneten Interviews wurden transkribiert und anschließend anonymisiert ausgewertet.

Die Schlichter vertraten unterschiedliche Positionen hinsichtlich der Frage, ob sie dauerhafte oder fallweise Schlichtungsmechanismen vorziehen. Vier sprachen sich für eine dauerhafte Schlichtung mit einer ständig eingerichteten Schlichtungsstelle aus, drei für fallweise Schlichtungen; drei legten sich nicht fest. Ein wichtiges Argument für eine fallweise Schlichtung war, dass diese ein Ergebnis der Einschätzung beider Tarifvertragsparteien darüber seien, wo sie gerade im Verhandlungsprozess stünden. Wenn beide Parteien einen festgefahrenen Konflikt nicht (wie sonst üblich) bilateral, sondern trilateral mit Hilfe eines Schlichters lösen wollten, bestünden gute Erfolgsaussichten. Eine aufgezwungene Schlichtung habe hingegen wenig Aussicht auf Erfolg. Da sich die tariflichen Schlichtungsregelungen als befriedigend erwiesen hätten, räumten die Schlichter überwiegend einer tarifautonomen Gestaltungskompetenz gegenüber einer gesetzlichen Schlichtungsverpflichtung den Vorrang ein. Ein Befragter sprach sich allerdings mit Verweis auf die „ausufernden“ Warnstreiks für eine verpflichtende Schlichtung aus. Ein weiterer kann sich vorstellen, dass die Tarifvertragsparteien bei einem über einen längeren Zeitraum stockenden Verhandlungsprozess verpflichtend einen Mediator heranziehen.

Unterschiedliche Auffassungen wurden auch bei der Frage vertreten, wie eine Schlichtung in Gang gesetzt werden soll. Nur zwei Schlichter sprachen sich für einen Einlassungszwang aus, während fünf dafür plädierten, dass eine Schlichtung die Zustimmung beider Seiten voraussetzen sollte. Eine zwangsweise Einleitung eines Schlichtungsverfahrens wurde hingegen mit Skepsis betrachtet, da die Erfolgsaussichten geringer seien als bei einer freiwilligen Schlichtung.

Eine Mehrheit von sechs Befragten sprach sich dafür aus, den Schlichterspruch zu veröffentlichen. Dies schaffe Transparenz, insbesondere wenn es zu Schuldzuweisungen kommen sollte. Volle Übereinstimmung bestand darin, dem Schlichter große Gestaltungsspielräume bei Fragen der Fristen einzuräumen. Das betrifft die Zeitspannen zwischen dem Scheitern der Tarifverhandlung und dem Beginn der Schlichtung, zwischen dem Schlichtungsbeginn und dem Schlichterspruch und zwischen dem Schlichterspruch und der Entscheidung über Annahme oder Ablehnung.

Bei der Besetzung der Schlichtungsstelle waren sich alle Befragten darin einig, dass die Schlichtungsstelle mit externen Schlichtern und mit Beisitzern aus dem Kreise der Tarifvertragsparteien zu besetzen sei. Dabei sollte die Schlichtungskommission gegenüber der Tarifkommission deutlich verkleinert werden. Genannt wurden Spannen mit drei bis fünf bis hin zu sieben bis zehn Personen je Seite. Für zwei der Befragten war denkbar, Beisitzer zu berufen, die „unbelastet“ in die Verhandlungen gehen, also bei den gescheiterten Tarifverhandlungen nicht dabei waren. Drei sprachen sich explizit dagegen aus, weil neue Personen erst einmal mit dem Diskussionsstand und dem Klima vertraut gemacht werden müssten.

Die meisten ließen offen, ob ein oder zwei Schlichter als Vorsitzende der Schlichtungskommission berufen werden sollen.^[11] Eine klare Präferenz hatten lediglich drei Personen. Davon sprachen sich zwei für eine Doppelschlichtung und eine für eine Einzelschlichtung aus. Im Falle einer Doppelschlichtung – hier beruft jede Seite eine Person ihres Vertrauens als Schlichter – sei ein gutes Miteinander der Schlichter wichtig. Die Doppelschlichter sollten sich zudem nicht „nur als Vertreter ihrer Partei sehen“. Eine Mehrheit von sechs Befragten befürwortete ein Stimmrecht des Schlichters, nicht zuletzt, um „Pattsituationen“ zu vermeiden (Lesch 2025, S. 51). Ein Befragter lehnte ein Stimmrecht mit der Begründung ab, der Schlichter werde „zur Partei“, wenn er ein Stimmrecht bekomme. Sofern zwei Schlichter bestellt werden, stellt sich die Frage, ob ein gemeinsames oder ein wechselndes Stimmrecht vereinbart wird. Eine mehrheitliche Präferenz gab es dazu nicht. Für ein gemeinsames Stimmrecht spreche vor allem, dass ein Schlichtungserfolg die Einigkeit der beiden Schlichter voraussetze.

Eine Schlichtungsvereinbarung definiert Rechte und Pflichten der Tarifvertragsparteien. In der Regel gilt während des Schlichtungsverfahrens absolute Friedenspflicht. Das schließt jede Form von Arbeitskampfmaßnahmen aus. Diese Regelung wurde von den Schlichtern durchweg gutgeheißen: Während der Schlichtung einen Arbeitskampf zu führen, sei kontraproduktiv. Eine Friedenspflicht sei eine „Conditio sine qua non für Schlichter“. Die Idee, einer gescheiterten Schlichtung noch eine „Cool-Down-Phase“ anzuschließen (während der Arbeitskämpfe ebenfalls verboten sind), wurde mehrheitlich abgelehnt. Eine Schlichtung müsse mit aller „Ernsthaftigkeit“ geführt werden. Die Tarifvertragsparteien seien sich bewusst, dass im Fall eines Scheiterns ein Arbeitskampf drohe; da bedürfe es keiner Cool-Down-Phase mehr. Zwei der Befragten schlugen als Alternativen vor, die Schlichter nach einer gewissen Zeit nochmals hinzuzuziehen oder eine zweite Schlichtung durchzuführen. Die Kosten einer Schlichtung – insbesondere das Honorar des Schlichters – sollten möglichst paritätisch aufgeteilt werden. Interessant war der Hinweis eines Befragten, dass eine Kostenübernahme durch eine Partei wie ein „Sedativum“ wirke, mit dem „Benevolenz“ gezeigt werde (Lesch 2025, S. 52). Dies könne pazifizieren.

Interessant waren die Einschätzungen der Schlichter in Hinblick auf ihre theoretischen Wirkungen. Fünf der Befragten stimmten der Aussage zu, ein Schlichter fördere den Einigungswillen der Tarifvertragsparteien, indem er „rationalisierend“ wirke. Eine Schlichtung versachliche, sie befriede und deeskaliere. Zudem entlaste sie die Parteien durch die Delegation des Prozesses. Sieben der Befragten waren der Auffassung, ein Schlichter wirke kompromissfördernd. Hierbei spielt das Vertrauen eine zentrale Rolle. Acht der Befragten stimmten der Frage zu, dem Schlichter würden spezifische Informationen anvertraut – also solche Informationen, die der Gegenseite nicht gegeben würden. Dabei könne eine Rolle spielen, ob jede Seite einen Schlichter ihres Vertrauens benannt habe, es also Doppelschlichter gebe. Neben dem Informationsgewinn spielt die Informationsverarbeitung durch den Schlichter eine wichtige Rolle. Er müsse „Signale verstehen“ und dafür „ein Gefühl entwickeln“. Wichtig sei ein von gegenseitigem Respekt geprägtes Klima. Ferne müsse der Schlichter von beiden Seiten akzeptiert werden und geschickt agieren. Zum geschickten Agieren kann auch gehören, dass der Schlichter verhärtete Fronten durch alternative Vorschläge aufbricht. Mit dieser Vorgehensweise machten sechs der befragten Schlichter positive Erfahrungen. Schließlich spielte für acht Personen das Auffangen von Prestigeverlusten durch den Schlichter eine relevante Rolle.

5 Ordnungspolitische Ableitungen

Schlichtungen stehen vor dem Dilemma, dass sie Tarifkonflikte beilegen und gleichzeitig Arbeitskämpfe vermeiden sollen. Diese beiden Ziele sind aber nur kongruent, wenn „zumindest im Grundsatz eine Verhandlungsbereitschaft der Parteien besteht“ (Höpfner 2018, S. 288 f.) und eine Schlichtung zum richtigen Zeitpunkt angerufen wird (Lesch 2025, S. 56). Wenn der Zeitpunkt falsch gewählt ist, wird ein Arbeitskampf nicht aufgehoben, sondern aufgeschoben. Das spricht dafür, dass die Tarifvertragsparteien die Wahl des Zeitpunkts autonom bestimmen sollten. Dies bestätigen die befragten Schlichter ebenso wie der quantitative Befund, wonach 40 von 55 Schlichtungen auf der Basis freiwilliger tariflicher Schlichtungsvereinbarungen zu einer Beilegung des Konflikts führten und „späte“ Schlichtungen im Durchschnitt (mindestens) so erfolgreich wie „frühe“ Schlichtungen waren. Gerade bei „späten“ Schlichtungen dürfte der Einigungsdruck besonders groß sein.

Die quantitative Analyse zeigt ferner, dass es keinen stabilen Zusammenhang zwischen verschiedenen Schlichtungsmechanismen und Konfliktintensität bei Tarifverhandlungen gibt. In Branchen ohne Schlichtung kann es ebenso harmonisch zugehen wie in Branchen mit Schlichtung und in Branchen mit Schlichtung können die Verhandlungen trotzdem eskalieren. Die Schlichtung ist demnach offenbar Teil einer spezifischen Konfliktlösungskultur, die zwischen den Branchen variiert. Damit lässt sich der Schlichtungserfolg einer Branche nicht einfach auf eine andere Branche übertragen.

Für den allenfalls schwachen Zusammenhang zwischen Schlichtungsmechanismus und Konfliktintensität gibt es unterschiedliche Erklärungen. Eine liegt sicherlich darin, dass die Gewerkschaften nicht überall den gleichen Druck ausüben können. Hinzu kommt, dass Verhandlungen in vielen Tarifbereichen nicht mehr für gescheitert erklärt werden und in Reaktion darauf eine Schlichtung angerufen wird. Der „echte“ Streik lässt sich vor allem noch im Verkehrssektor beobachten. In anderen Tarifbereichen ist er vielfach von verhandlungsbegleitenden ein- bis mehrtägigen Warnstreiks abgelöst worden. Da die meisten Schlichtungsverfahren den Warnstreik ausklammern, bauen sich im Schatten bestehender Schlichtungsvereinbarungen Konfliktschleifen auf. Das gilt beispielsweise für den Öffentlichen Dienst, wo es regelmäßig nach einer Verhandlungsrunde zu Warnstreiks kommt. Diese Konfliktspiralen treffen unbeteiligte Dritte.

Eine weitere Erklärung besteht darin, dass der Warnstreik von einigen Gewerkschaften auch dazu genutzt wird, Mitglieder zu werben. Dies führt ebenfalls zu negativen externen Effekten, welche die Tarifvertragsparteien nicht internalisieren. An diesem Punkt stellt sich die Frage, ob es sich hierbei um Arbeitskämpfe handelt, die „für eine funktionierende Tarifautonomie nicht erforderlich sind“ (Höpfner 2018, S. 255) und die durch weitergehende Regelungen vermieden werden könnten. Wären Warnstreiks generell erst nach einem Schlichtungsversuch erlaubt, bestünde indes die Gefahr, dass die Gewerkschaften zu einer Schlichtung gezwungen würden, die sie platzen lassen. Da die Grenze zwischen längeren Warnstreiks und „echten“ Streiks aber fließend geworden ist, könnten die Tarifvertragsparteien zumindest bei tageweisen Warnstreiks eine Schlichtung vorschalten und ihre Regelungen ändern. Eine solche tarifautonome Weiterentwicklung der Schlichtungsvereinbarungen würde den Ultima-Ratio-Gedanken stärken, nach dem der Streik nur letztes Mittel in Tarifauseinandersetzungen ist. Zugleich würden negative Drittwirkungen beschränkt.

Eine weitere Anpassung könnte darin bestehen, die Mediation stärker zu nutzen. Bei schwierigen Tarifauseinandersetzungen sollte bereits in einem frühen Stadium ein Mediator herangezogen werden, der die Verhandlungen strukturiert, moderiert und am Laufen hält (Höpfner 2018, S. 278). Die bestehenden tariflichen Schlichtungsregelungen könnten also durchaus modernisiert werden, um der geänderten Streikpraxis stärker Rechnung zu tragen. Dadurch ließen sich negative externe Effekte begrenzen und Forderungen nach einer gesetzlichen Schlichtungsregelung leichter abwehren.

Falls die Tarifvertragsparteien die Potenziale der Schlichtung nicht von selbst weiterentwickeln, kann die Politik zumindest für die kritische Infrastruktur einen gesetzlichen Rahmen vorgeben, weil dort Gemeinwohlinteressen nicht ausreichend in den Tarifkonflikten berücksichtigt werden und spürbare negative externe Effekte auftreten. Bei jedem gesetzgeberischem Handeln ist jedoch zu berücksichtigen, dass „erzwungene“ Schlichtungen nicht unbedingt erfolgreich sind, und dass es eine Reihe branchenspezifischer Erfolgsparameter gibt, die sich nicht generalisieren lassen. Das betrifft insbesondere den Modus zur Ingangsetzung des Verfahrens, die Anzahl der Schlichter oder deren Stimmrecht. Jede gesetzliche Regelung sollte deshalb einer tarifautonomen Regelung den Vorrang einräumen.